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關(guān)于德國、瑞典、法國基層自治體制的考察報告
這次赴歐考察，德國、瑞典、法國的有關(guān)專家學(xué)者給我們介紹了從中央到地方，到基層大量關(guān)于立法、行政、司法等方面的信息。在聽取介紹和實地考察過程中，由于國內(nèi)所從事工作的原因，我們對上述三個國家基層治理體制格外關(guān)注。它們規(guī)模各異的市鎮(zhèn)建制，形式多樣的市鎮(zhèn)自治組織體制，較為明確的權(quán)力職責(zé)，有保障的經(jīng)費(fèi)來源，以及令人矚目的發(fā)展新動向，都給我們留下了深刻印象。 一、規(guī)模各異的市鎮(zhèn)建制。 如同歐美其它發(fā)達(dá)國家一樣，德國、瑞典、法國在中央（聯(lián)邦）級、省（大區(qū)、州）級的各種權(quán)力配置及其運(yùn)行已十分老道，并為世人所知。值得注意的是，上述三國在中央（聯(lián)邦）、�。ㄖ荩⿲用姹３忠惶淄晟贫窒嗷ブ坪獾墓矙�(quán)力體系的同時，在基層還保持了規(guī)模多樣的建制市鎮(zhèn)。 德國是一個聯(lián)邦制國家。國家政權(quán)分為三級：聯(lián)邦級、州級（16個）和地方級（8,000多個）。在德國，1,120萬居民的巴伐利亞（Bavaria）州有2,056個市鎮(zhèn)，250萬居民的布萊登伯格州（Brandenburg）有1,700個市鎮(zhèn)， 600萬居民的漢森州（Hessen）有426個市鎮(zhèn)，46萬居民的撒克斯尼亞州（Saxonia）有968個市鎮(zhèn)，760萬居民的萊登撒克遜（Niedersachsen）州有1,031個市鎮(zhèn)，而350萬居民的柏林（Berlin）本身也是一個市鎮(zhèn)。在我們到訪的北萊茵－威斯特法倫州共有396個市鎮(zhèn)，其規(guī)模也是各異，其中有30個人口超過10萬人，最大的是科倫市，人口達(dá)100萬，小的市鎮(zhèn)人口只有幾千。 瑞典既是一個君主立憲的國家，也是一個單一制的地方分權(quán)型的國家。國家政權(quán)分為三級：中央級、省級（21個）、市鎮(zhèn)級（Municipality，290個）。在瑞典，全國總?cè)丝谥挥薪?00萬，但市鎮(zhèn)建制卻有290個，平均每個市鎮(zhèn)有居民30,900人，大的像首都斯德哥爾摩人口達(dá)761,000人，小的市鎮(zhèn)只有2,600人。歷史上瑞典的市鎮(zhèn)更多，從1862年地方自治改革后，市鎮(zhèn)不斷合并，到1952年市鎮(zhèn)數(shù)量已由早期的2,500多個減少至1,100個，到1974年再減少至278個，今天全國市鎮(zhèn)數(shù)量穩(wěn)定在290個。 法國是一個單一制的中央集權(quán)型國家。國家政權(quán)分為：中央級、大區(qū)級（22個）、省級（100多個）、城市（市鎮(zhèn)）聯(lián)合體級、市鎮(zhèn)級（36,000多個）。在法國，市鎮(zhèn)建制早在1884年就正式確立了。目前市鎮(zhèn)數(shù)量已達(dá)36,000多個，據(jù)說比原歐盟15國市鎮(zhèn)數(shù)量的總和還要多。有2萬個市鎮(zhèn)的人口不足2千。由于許多市鎮(zhèn)人口太少，法國中央政府曾在20世紀(jì)70年代通過一項法案，允許市鎮(zhèn)之間進(jìn)行合并（但不是強(qiáng)制），但推行的結(jié)果，大約只有500市鎮(zhèn)之間愿意相互合并，更多的市鎮(zhèn)不愿意合并。 二、市鎮(zhèn)自治的組織體制 三個國家的市鎮(zhèn)均實行自治體制，但由于歷史等多方面的原因，在體現(xiàn)和實現(xiàn)自治的組織建設(shè)上，三個國家之間甚至一國內(nèi)部又有不少差別。 在德國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是德國最基層的地方自治單位。它不是州政府的下屬行政單位，而是組成縣的自治團(tuán)體。德國基本法規(guī)定，在州、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中必須設(shè)立經(jīng)普遍、直接、自由、平等和秘密選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)代表人民。這種代表機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級可由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民大會代替之。由于多種原因，德國各州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制有所不同。從組織建設(shè)的角度來看，大體上有四種類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織體制：一是北部德國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會體制。這種體制的主要特征是：選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會；鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會選舉議會的各個工作委員會，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，選舉或任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)總監(jiān)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長只是議會主席和鄉(xiāng)鎮(zhèn)禮儀上的代表。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總監(jiān)是行政首長，具體行政事務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)總監(jiān)負(fù)責(zé)。這種組織體制類似于歐美許多國家的市鎮(zhèn)經(jīng)理制。二是德國南部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會體制。這種體制的主要特征是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長都是由選民直接選舉產(chǎn)生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會選舉議會的各個工作委員會，控制一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)；選民選出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會的當(dāng)然主席，同時又是行政機(jī)構(gòu)的首腦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會通過的決定由以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為首腦的行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。三是萊茵河流域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長制。這種體制的主要特征是：選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會；鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會選舉議會的各個工作委員會，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會的主席，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的首腦，既領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會，又領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)。四是市自治機(jī)關(guān)體制。這種體制的主要體制是：選民選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會；由議會選舉議會的各個工作委員會，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長并監(jiān)督行政工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)的首腦，并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會的領(lǐng)導(dǎo)人，只負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)，不領(lǐng)導(dǎo)和主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會。至于基層自治體的日常運(yùn)作，由于德國是一個聯(lián)邦制國家，全國沒有統(tǒng)一規(guī)定，據(jù)我們訪問的北萊因－威斯特法倫州內(nèi)政部的介紹，該州是每5年選舉一次市鎮(zhèn)議會的議員，各市鎮(zhèn)議會議員的規(guī)模在20－45人之間（除波恩市67名外），市鎮(zhèn)議會一般每月開會一次，或每年至少召開10次會議。市鎮(zhèn)議會的準(zhǔn)備工作絕大多數(shù)要由市鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)，市鎮(zhèn)長還有幾個助理，大城市的市長還有2－3個副市長。市鎮(zhèn)議員絕大多數(shù)都是榮譽(yù)性的， 工作很累、很辛苦，所以，他們現(xiàn)在討論像波恩這樣的大城市，市議會的議員能否實行專職。 在法國，市鎮(zhèn)是最基層的自治體，它由市鎮(zhèn)議會和市鎮(zhèn)政府組成。市鎮(zhèn)議會任期6年，由選民普選產(chǎn)生，議員人數(shù)根據(jù)居民人數(shù)而定，由9名（居民少于100人）至69名（居民達(dá)到或超過30萬）不等（但三個城市例外：巴黎163名，馬賽10名，里昂73名）。市鎮(zhèn)議會每年至少舉行4次例會，應(yīng)共和國專員、市鎮(zhèn)長或三分之一市鎮(zhèn)議員的請求，可以召開臨時會議。市鎮(zhèn)長由市鎮(zhèn)議會選舉產(chǎn)生，是市鎮(zhèn)的行政首長，但一旦選出市鎮(zhèn)長又不對議會負(fù)責(zé)，在其任職期間市鎮(zhèn)議會無權(quán)罷免。根據(jù)規(guī)模大小，市鎮(zhèn)可以設(shè)置市鎮(zhèn)助理，負(fù)責(zé)市鎮(zhèn)長交辦的事務(wù)。市鎮(zhèn)助理由市鎮(zhèn)長提名，議會通過，任職期間如不稱職，市鎮(zhèn)長有權(quán)向市鎮(zhèn)議會提出將其罷免。市鎮(zhèn)長、市鎮(zhèn)長助理與議會市鎮(zhèn)議會議員任期相同。市鎮(zhèn)長具有雙重身份：既是中央在地方的代表，又代表基層市鎮(zhèn)議會執(zhí)行機(jī)關(guān)。市鎮(zhèn)長主要受中央政府和共和國專員的監(jiān)督，總統(tǒng)有權(quán)將其罷免，中央政府內(nèi)政部有權(quán)停止其職務(wù)3個月，設(shè)在大區(qū)和省的共和國專員擁有停止其職務(wù)1個月的權(quán)力。 與德國、法國比較而言，瑞典市鎮(zhèn)自治的組織類型要簡單些。全國290個市鎮(zhèn)政權(quán)基本上都實行的是議會－行政合一的組織體制。全國每一個市鎮(zhèn)都有一個由31－101名議員組成的議會，選民每四年選舉一次市鎮(zhèn)議會。我們訪問了人口有182,000名，在瑞典號稱第四大城市的烏浦索拉市（Uppsala），該市議會領(lǐng)導(dǎo)人說，市議會是烏浦索拉的最高決策機(jī)構(gòu)，其81名議員是由選舉方式選出，與國會、省議會選舉同時舉行�，F(xiàn)在81名議員分別來自社會民主黨、現(xiàn)代黨、左派黨、自由黨、綠黨、基督教民主黨和中央黨。由15人組成的烏浦索拉市市政委員會，就是烏浦索拉市的政府。它負(fù)責(zé)全市的發(fā)展、財經(jīng)和管理工作。市議會內(nèi)設(shè)了14個專門委員會，并在市政委員會下面也設(shè)定了14個辦公室，以便與議會專門委員會相對應(yīng)。這14個委員會（辦公室）分別是：青少年、教育與就業(yè)、區(qū)街服務(wù)委員會（辦公室）；發(fā)展與規(guī)劃委員會（辦公室）；房地產(chǎn)委員會（辦公室）；娛樂與生命委員會（辦公室）；街道和交通委員會（辦公室）；文化事務(wù)委員會（辦公室）；環(huán)保與健康、證照許可委員會（辦公室）；成年人殘疾事務(wù)委員會（辦公室）；救助服務(wù)委員會（辦公室）；老齡市民委員會（辦公室）；衛(wèi)生委員會（辦公室）；治安委員會（辦公室）；烏浦索拉市直接服務(wù)委員會（辦公室）；烏浦索拉市關(guān)懷與教育委員會（辦公室）。瑞典的市鎮(zhèn)議會每年至少召開10次會議。所提出的動議將首先由各專門委員會進(jìn)行討論，然后再提交市政委員會討論，然后再交市鎮(zhèn)議會進(jìn)行表決，市鎮(zhèn)行政管理部門或公司的工作人員執(zhí)行議會通過的政治決議。市鎮(zhèn)議會開會時對公眾和新聞媒體開放。 據(jù)有關(guān)專家介紹，德國、瑞典、法國基層自治的組織體制在歐洲是很有代表性的。奧地利、瑞士、荷蘭、比利時、甚至匈牙利、俄羅斯都有與德國相似的組織制度；北歐許多國家像挪威、芬蘭、丹麥的基層自治組織與瑞典的情況大體相似；法國的經(jīng)驗和做法對意大利、西班牙、葡萄牙等南歐國家以及法國在亞非前殖民地都有很大影響。 三、市鎮(zhèn)的主要職責(zé) 與我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政權(quán)組織不僅要負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)，而且還要負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計劃生育等行政工作有所不同，德國、瑞典、法國三個國家市鎮(zhèn)的職能比較單純，自治的權(quán)限主要體現(xiàn)在地方性的社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域。 在德國，雖然聯(lián)邦基本法第28條專門規(guī)定：“必須保證各鄉(xiāng)在法律范圍內(nèi)擁有獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理地方性事務(wù)的權(quán)限�！钡捎诼�(lián)邦基本法只規(guī)定了地方自治的原則，沒有具體的規(guī)定，具體的規(guī)定只能依賴于各州的憲法和有關(guān)法律作出了。這樣制度安排的結(jié)果是，一方面，各州的法律規(guī)定為市鎮(zhèn)行使自治職權(quán)，提供了一個具體的依據(jù)，同時，又由于各州立法不同，從而也使市鎮(zhèn)實際享有的自治權(quán)力有所不同。在我們訪問的北萊茵－威斯特法倫州，該州法律規(guī)定市鎮(zhèn)政府主要在一些公共事務(wù)管理領(lǐng)域承擔(dān)職責(zé)，進(jìn)行活動，像中、小學(xué)的學(xué)校管理、幼兒園、廢水收集、青少年幫助、男女平等、住房補(bǔ)貼等。 在瑞典，由于省政府的權(quán)力主要體現(xiàn)在提供醫(yī)療和牙醫(yī)服務(wù)上，因此，大量的社會管理、公共服務(wù)工作就落到了市鎮(zhèn)政府的頭上。據(jù)了解，全國一多半的公務(wù)人員是在市鎮(zhèn)工作，而市鎮(zhèn)這個層次也承擔(dān)了大部分的社會事務(wù)。據(jù)介紹，瑞典的市鎮(zhèn)政府普遍承擔(dān)以下事務(wù)：學(xué)前教育、小學(xué)教育、中學(xué)教育、老齡人的照料、殘疾人的照料、社會服務(wù)，另外還擔(dān)負(fù)市鎮(zhèn)規(guī)劃、房屋建造、市鎮(zhèn)道路與公園管理、救援服務(wù)、垃圾和廢棄物的收集與處理、水的供應(yīng)及污水處理、體育與娛樂、圖書館與文化設(shè)施的建設(shè)、管理。 1982年3月，法國《權(quán)力下放法案》實施后，中央政府調(diào)整了對地方的領(lǐng)導(dǎo)體制，并根據(jù)該方案規(guī)定了各級地方政府的職權(quán)。其中，市鎮(zhèn)議會的職權(quán)是：選舉市長和市長助理；討論和表決市鎮(zhèn)預(yù)算并監(jiān)督執(zhí)行；決定市鎮(zhèn)公共工程及實施方式；建立公益公共設(shè)施；管理市鎮(zhèn)公共機(jī)構(gòu)；批準(zhǔn)市鎮(zhèn)長簽訂的合同；討論和征收不動產(chǎn)，接受遺產(chǎn)；制定市鎮(zhèn)公務(wù)員章程；負(fù)責(zé)社會福利和公共救援。目前，市鎮(zhèn)的預(yù)算已在法國大區(qū)、省、市鎮(zhèn)等地方行政總開支中占去了三分之二，而市鎮(zhèn)工作人員，則占地方行政公職的90%。4月30日，我們專門赴位于奧爾良市西南7公里的圣希萊－圣美滿鎮(zhèn)（ST HILAIRE ST MESMIN）考察。該鎮(zhèn)提供的材料對我們理解法國市鎮(zhèn)的職權(quán)很有幫助，現(xiàn)將有關(guān)資料摘抄如下：圣希萊－圣美滿鎮(zhèn)有人口2407人，鎮(zhèn)議會有18名議員，鎮(zhèn)政府有1名鎮(zhèn)長、5名副鎮(zhèn)長，共有22名工作人員。他們從事的公務(wù)是：1人是政府的秘書長；1人主管財務(wù)；1人負(fù)責(zé)財務(wù)執(zhí)行；1人負(fù)責(zé)學(xué)校、社會上的慶典工作；2人負(fù)責(zé)戶籍、城市規(guī)劃、選舉、鎮(zhèn)長秘書處以及接待事務(wù)；1人負(fù)責(zé)田園守護(hù)；5人在技術(shù)部工作（負(fù)責(zé)道路、綠地、建筑）；4人在學(xué)校食堂工作，負(fù)責(zé)每天準(zhǔn)備160份餐食；3人在幼兒園工作；3人在托兒所在半工。 鎮(zhèn)政府既代表國家對公民辦理某些行政手續(xù)（如戶籍、選舉、普查等），又自主行使地方職權(quán)。鎮(zhèn)長提醒我們說，在鎮(zhèn)政府的地方職權(quán)中有兩項尤為重要：一是城鎮(zhèn)規(guī)劃，政府通過規(guī)劃來實現(xiàn)領(lǐng)土整治，維持農(nóng)業(yè)經(jīng)營，保護(hù)自然景觀，把握城鎮(zhèn)發(fā)展；二是提供涉及居民日常生活的公共服務(wù)，如飲用水、市鎮(zhèn)警察、幼兒園、小學(xué)校等。此外，鎮(zhèn)政府還根據(jù)自身的能力情況，在社會救濟(jì)、支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)展體育文化、支持社團(tuán)等方面發(fā)揮補(bǔ)充作用。 必須指出的是，不管是聯(lián)邦制的德國，還是單一的瑞典和法國都它們都強(qiáng)調(diào)：市鎮(zhèn)行使自治權(quán)力必須接受上級政府的監(jiān)督。在德國，市鎮(zhèn)在地方事務(wù)領(lǐng)域行使職權(quán)時，必須遵守歐盟法律、聯(lián)邦法律和州法律，接受州政府的監(jiān)督。否則，州政府就會到法院控告市鎮(zhèn)政府。對于州政府委托或轉(zhuǎn)移動事務(wù)，市鎮(zhèn)政府不得拒絕，但市鎮(zhèn)政府如認(rèn)為州政府侵犯了市鎮(zhèn)政府的權(quán)力，可以依法到憲法法院控告，以尋求公道。在法國，中央政府更是通過行政監(jiān)督、財政監(jiān)督和技術(shù)監(jiān)督等三條途徑，對市鎮(zhèn)政府進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)介紹，法國每年都有“不聽話”的市鎮(zhèn)議會被中央政府或中央政府的代表解散的消息在報紙上公布。 四、保障市鎮(zhèn)自治的經(jīng)費(fèi)來源 要自治，履行職責(zé)的經(jīng)費(fèi)從那里來？有關(guān)專家不斷地告訴我們，市鎮(zhèn)政府當(dāng)年要做的每一項事情都有經(jīng)費(fèi)保障，每個市鎮(zhèn)都有經(jīng)當(dāng)?shù)刈h會審議通過的預(yù)算。 在德國，市鎮(zhèn)財政收入的來源有以下幾條途徑：一是聯(lián)邦財政補(bǔ)貼。每年聯(lián)邦政府向州政府分配一批資金，州政府再將其中的一部分給市鎮(zhèn)政府；二是市鎮(zhèn)政府與州政府分享稅收。各市鎮(zhèn)分享的數(shù)量因納稅人的多少而不同，總體上，納稅人交納到州政府各種稅款的15%要回到納稅人所在的市鎮(zhèn)，被市鎮(zhèn)政府分享；三是市鎮(zhèn)自行征收的稅。各州的法律規(guī)定，市鎮(zhèn)可以向市民征稅像消費(fèi)稅、娛樂稅、飲料稅、養(yǎng)狗稅、第二居所稅、狩獵稅，等等。對于市鎮(zhèn)的征稅，市民不能進(jìn)行訴訟，當(dāng)然，市鎮(zhèn)征稅的底線，是不能讓當(dāng)?shù)鼐用衿飘a(chǎn)。四是借債；五是出租房屋、土地等收入；六是社會捐款。 在瑞典，市鎮(zhèn)財政收入，主要來自居民的納稅、市鎮(zhèn)經(jīng)營性收入和中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付。瑞典地方政府聯(lián)合會從市鎮(zhèn)政府財政支出的角度，給我們提供的數(shù)據(jù)也很能說明問題：市鎮(zhèn)政府的支出，65%靠居民的納稅，20%靠市鎮(zhèn)政府出租土地、房屋等經(jīng)營性活動得來的收入，15%考中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付。這次考察，我們對瑞典居民交納的稅也了解了一些情況，使我們認(rèn)識到瑞典的高工資、高福利是與其高稅收緊密相連的。在瑞典，每個市鎮(zhèn)政府向有工作，有經(jīng)濟(jì)收入的人，平均征收的收入稅是20,80%；省政府向有工作，有經(jīng)濟(jì)收入的人，平均征收到收入稅是10,71%。這樣平均一個人的收入中有31,51%的部分成了稅，交給了兩級政府（就全國而言，最低的是28,90%，最高的是34,04%）。此外，高收入者除了要向市鎮(zhèn)、省政府交納收入稅外，還要向中央政府交納收入稅。具體比例是：0－308,800克朗，稅率是0%；308,801克朗－458,900克朗，稅率是20%；458,901克朗以上，稅率是25%。當(dāng)然，在中央政府的稅收中，個人所得稅收入是小部分的，僅占3%，中央稅收收入主要靠增值稅（33%），健康保險（18%），營業(yè)稅（11%），能源稅（10%），財產(chǎn)稅（4%）。 在法國，市鎮(zhèn)的財政收入來源如下：一是與省政府分享以下四種稅：非建筑土地稅、建筑土地稅、居住稅、營業(yè)稅，市鎮(zhèn)政府得大頭；二是國家財政轉(zhuǎn)移支付；三是借貸收入。在實地考察的圣希萊－圣美滿鎮(zhèn)（Saint Hilaire Saint Mesmin），財務(wù)部門給我們提供了該鎮(zhèn)2004年收入預(yù)算，為我們進(jìn)一步認(rèn)識市鎮(zhèn)的經(jīng)費(fèi)來源提供了感性材料。一個只有2407人的市鎮(zhèn)，卻有著300多萬歐元的預(yù)算，經(jīng)費(fèi)相當(dāng)充足，是可以辦很多事情的�，F(xiàn)摘抄如下： 收入名稱 金額（歐元） 國家撥款和補(bǔ)貼 811,000歐元 借貸 693,885歐元 日常管理收入（稅收） 655,000歐元 運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用轉(zhuǎn)帳（鎮(zhèn)預(yù)算） 277,950歐元 服務(wù)收入 258,700歐元 設(shè)施補(bǔ)貼 106,000歐元 以前贏余 105,180.26歐元 其它收入 71,400歐元 增值稅退稅 60,703.81歐元 設(shè)施地方稅 30,000歐元 固定資產(chǎn)折舊 29,972.89歐元 特別收入 14,803.81歐元 土地出售 6,500歐元 總計 3,121,095.77歐元 五、令人矚目的發(fā)展新動向 在考察中，我們發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、歐洲一體化進(jìn)程度加快，上述三個國家的基層自治體制也在積極適應(yīng)新形勢發(fā)展的要求，呈現(xiàn)出新的發(fā)展動向，歸納起來，以下三個方面值得關(guān)注： 一是市鎮(zhèn)聯(lián)合與合作已成為趨勢。在德國，聯(lián)邦基本法鼓勵市鎮(zhèn)之間的聯(lián)合與合作，并規(guī)定，聯(lián)合的市鎮(zhèn)也應(yīng)按照法律并在法律賦予它們的職能限度內(nèi)擁有自治的權(quán)力。不過，在市鎮(zhèn)的聯(lián)合與合作上，法國和瑞典已走出了更成熟的路子。 法國用發(fā)展城市（市鎮(zhèn)）聯(lián)合體的辦法，來解決單個市鎮(zhèn)無力解決或解決起來不經(jīng)濟(jì)的問題。城市（市鎮(zhèn)）聯(lián)合體，是由早期的市鎮(zhèn)工會演變而來，起初是市鎮(zhèn)之間就某一個和幾個問題進(jìn)行合作，經(jīng)費(fèi)由合作的市鎮(zhèn)交納，后來合作的范圍和領(lǐng)域越來越寬，合作市鎮(zhèn)不再直接交納，而由市鎮(zhèn)聯(lián)合體征稅來解決經(jīng)費(fèi)。在我們訪問的奧爾良市鎮(zhèn)聯(lián)合體和圣德尼（Saint-Denis）市鎮(zhèn)聯(lián)合體，前者有22個市鎮(zhèn)組成，后者有6個（2005年將達(dá)到8個）組成，它們分別有自己的議會，有自己的年度預(yù)算，有為數(shù)不少的工作人員。每年都直接征收一定數(shù)量的稅�，F(xiàn)在，各個加入市鎮(zhèn)聯(lián)合體的成員，都把垃圾收集與處理、水的凈化、道路建設(shè)與維護(hù)、綠地保護(hù)等事權(quán)移交給了聯(lián)合體。從2004年6月起，圣德尼市鎮(zhèn)聯(lián)合體成員還將就業(yè)、土地整治與規(guī)劃等事權(quán)交給聯(lián)合體行使。在法國中央政府積極推選權(quán)力下放的背景下，市鎮(zhèn)自己又愿意把權(quán)力交給市鎮(zhèn)聯(lián)合體去行使，這是十分有意思的現(xiàn)象。對此，圣德尼市市長解釋說，保留市鎮(zhèn)非常重要，但現(xiàn)在的市鎮(zhèn)治理越來越復(fù)雜，市鎮(zhèn)的負(fù)擔(dān)也越來越重，一些小的市鎮(zhèn)沒有實力去談發(fā)展，辦教育、辦基礎(chǔ)設(shè)施。市鎮(zhèn)聯(lián)合體的產(chǎn)生，既保留了市鎮(zhèn)這個基礎(chǔ)，又把有關(guān)事權(quán)收集起來，解決了市鎮(zhèn)想辦而辦不到的問題。 在瑞典，全國地方政府聯(lián)合會把全國290個市鎮(zhèn)政府組織起來，發(fā)展地方自治，推動合作，提供服務(wù)，提高市鎮(zhèn)政府的效率和質(zhì)量，走出了自己的聯(lián)合與合作之路。到2007年，全國地方聯(lián)合會與全國省政府聯(lián)合會合并組成一個共同的聯(lián)合會，進(jìn)一步推動地區(qū)發(fā)展、民主自治和社區(qū)建設(shè)。 二是公共服務(wù)的市場化、社會化。即在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，形成一種新的供給公共服務(wù)的制度安排。比較普遍的做法是實行合同出租，就是說在不擴(kuò)大政府規(guī)模、不增加公共財政支出的情況下，政府按照投標(biāo)者的競爭和履約行為，將原先壟斷的公共產(chǎn)品生產(chǎn)權(quán)和提供權(quán)向私營公司、非贏利組織等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓，完成公共服務(wù)提供的“準(zhǔn)市場化”，進(jìn)而改善公共服務(wù)的提供質(zhì)量，提高行政效率，增強(qiáng)行政能力。在這一方面瑞典一直走在前面。據(jù)了解，20世紀(jì)90年代之前，出租合同在瑞典市鎮(zhèn)政府整個支出中所占的比例一直是穩(wěn)定的，大約在6－7%。然而，在不同服務(wù)領(lǐng)域中，這一比例不一樣，如學(xué)校交通大約是80%，垃圾清潔大約是50%，建筑物清潔和高速路養(yǎng)護(hù)大約是25%，公園養(yǎng)護(hù)大約是6%，老年人和兒童照顧大約是1－3%。到20世紀(jì)90年代，在大多數(shù)服務(wù)領(lǐng)域中，這一數(shù)字都有了提高，尤其是在社會服務(wù)領(lǐng)域，據(jù)統(tǒng)計，在90年代末，將社區(qū)照顧老年人的任務(wù)外包出去的平均比例，已從90年代初的1%上升到8%，個別城市甚至上升到30－40%。 三是參與式民主不斷擴(kuò)大。15年前的1989年，法國圣德尼市在調(diào)整市鎮(zhèn)規(guī)劃時，為了聽取居民的意見，成立了帶咨詢性的機(jī)構(gòu)――街道咨詢委員會，后來在一個小區(qū)改造中，市政府領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)現(xiàn)這個街道咨詢委員會能夠很好地溝通市議會議員、居民和政府的意見，密切關(guān)系。1999年，圣德尼市就把這一機(jī)制推廣到了全市。他們把全市分為14個片，每一片由1名副市長負(fù)責(zé)，每一月開一次會議，每次會議的議題由議會議員和居民自己定。這種機(jī)制度進(jìn)一步的推行，對市政府產(chǎn)生了很大影響，使政府要面對居民，要有傾聽的能力、分析的能力、協(xié)調(diào)動能力，居民也有了發(fā)表意見的機(jī)會，也阻止了極右勢力在基層的滋生。2001年，市鎮(zhèn)選舉后，除巴黎、里昂外，全國大多數(shù)市鎮(zhèn)議會都由左派改為右派控制。當(dāng)時的總理諾斯潘推動出臺了一個叫“貼近基層法案”，要求30萬人口的市鎮(zhèn)實行參與式民主，要求每一個市都建立街道咨詢委員會，加強(qiáng)與居民的聯(lián)系與溝通，阻止右派的發(fā)展。目前，法國不少市鎮(zhèn)在實驗參與式民主，圣德尼市還拿出一批預(yù)算項目選民供居民討論，幫助政府科學(xué)決策。
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