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            制定完善法規(guī) 正確行使行政處罰權(quán)

            時(shí)間:2023-02-24 14:04:13 調(diào)研報(bào)告 我要投稿
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            制定完善法規(guī) 正確行使行政處罰權(quán)

                XX市人民政府于2002年8月15日頒布了《XX市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》(第209號(hào)令),自2002年9月15日起實(shí)施。相對(duì)集中行政處罰權(quán)是深化城管體制改革、提高城市管理水平的重大舉措,也是市委、市政府交給執(zhí)法部門光榮而艱巨的任務(wù),該辦法實(shí)施以來(lái),市行政執(zhí)法支隊(duì)及各區(qū)行政執(zhí)法大隊(duì)依照辦法開展了大量的工作,取得了明顯成效。然而在工作中,我們也發(fā)現(xiàn)由于該辦法中部分條例規(guī)定的執(zhí)法范圍、職責(zé)不明確,甚至無(wú)法可依,導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)法盲區(qū)及執(zhí)法難作為的狀況。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:     一、《XX市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》第三章中“對(duì)違法建筑物、構(gòu)筑物逾期不拆除的,經(jīng)市、區(qū)人民政府批準(zhǔn),由執(zhí)法局組織強(qiáng)制拆除”的規(guī)定無(wú)法可依     首先,《中華人民共和國(guó)行政處罰法》明確規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人實(shí)施行政處罰必須遵循的法定程序,對(duì)當(dāng)事人逾期不履行行政處罰權(quán)決定的,由作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。該法律第三條第二款還規(guī)定:“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的,行政處罰無(wú)效!逼浯,《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第四十二條規(guī)定:“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的……逾期不申請(qǐng)復(fù)議,也不向人民法院起訴,又不履行處罰決定的,由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制施行”。以上法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)!禭X市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》作為政府令只是規(guī)章,其制定的前提是不得與國(guó)家法律、法規(guī)相抵觸,因此其規(guī)定的行政執(zhí)法局強(qiáng)制拆除當(dāng)事人的違法建筑無(wú)法可依。建議修改為:“……逾期不拆除的,經(jīng)市、區(qū)人民政府批準(zhǔn),由行政執(zhí)法局依照法定程序和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行!     二、《XX市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》第十五條關(guān)于違法行為人承擔(dān)拆除違法建筑的費(fèi)用的規(guī)定無(wú)法可依     XXX區(qū)城建監(jiān)察隊(duì)伍自1984年成立以來(lái),依法拆除了上百萬(wàn)平方米違章建筑,但從未向違建人收繳過(guò)拆除費(fèi)用。即使在給當(dāng)事人的自拆通知書上注明其應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用,實(shí)際工作中仍無(wú)法操作。一是《XX市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》第二章第十三條規(guī)定:“省……人民政府所在地的市人民政府……的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定! 而要求違法行為人承擔(dān)拆除違法建筑的費(fèi)用的規(guī)定不在有關(guān)法律的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi),因此《XX市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》沒有法律依據(jù);二是《城市規(guī)劃法》第四十條明確規(guī)定:影響城市規(guī)劃,尚可采取改正措施的,由縣以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正,并處罰款。因此收繳拆除費(fèi)用顯然是缺乏法律依據(jù)的!禭X市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》第十五條的規(guī)定在行政執(zhí)法實(shí)踐中是很難操作到位的。即使申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,法院依照什么法律、法規(guī)追繳拆除費(fèi)用呢?     三、《XX市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》第二條所確定的適用范圍不夠明確,容易造成執(zhí)法管理上的“盲區(qū)”     《XX市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》第二條規(guī)定:“本辦法適用于XX城區(qū)范圍!盭XX區(qū)地處城郊結(jié)合部,至今仍有很多集體土地,那里的人們?nèi)圆煌潭鹊谋A糁越o自足的生產(chǎn)方式,對(duì)農(nóng)村集體土地上的建設(shè)行為,適用的法律依據(jù)仍為江蘇省《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃管理?xiàng)l例》。隨著鄉(xiāng)、鎮(zhèn)改為街道辦事處以后,原鄉(xiāng)、鎮(zhèn)依照上述條例享有的行政執(zhí)法權(quán)因改為街道后而喪失。區(qū)城建監(jiān)察大隊(duì)合并到行政執(zhí)法局以后,按照規(guī)定只能在“城區(qū)范圍”執(zhí)法,這就使農(nóng)村地區(qū)成為行政執(zhí)法管理的“盲區(qū)”。近年來(lái),農(nóng)村違法建設(shè)屢禁不止,特別是有不少村民小組和村委會(huì),擅自將集體所有土地出租給外來(lái)人員、私營(yíng)業(yè)主建居住房、出租房、營(yíng)業(yè)用房、辦公用房和廠房。一些建房人受河西地區(qū)征地拆遷獲得補(bǔ)償?shù)挠绊,紛紛搶建房屋建筑,以求在今后的拆遷中獲得高額補(bǔ)償,并非實(shí)際利用所建房屋發(fā)展生產(chǎn)。因此,這些房屋大多是未經(jīng)規(guī)劃和用地許可、沒有正規(guī)建筑設(shè)計(jì)、由無(wú)施工資質(zhì)的土建隊(duì)伍偷工減料所建的簡(jiǎn)易房,建設(shè)過(guò)程中履出工傷事故,工程質(zhì)量根本沒有保障。如果讓這些地方成為城市規(guī)劃建設(shè)管理執(zhí)法工作的盲區(qū),后果將不堪設(shè)想。     建議將《XX市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》第二條改為“本辦法適用于XX市鼓樓區(qū)、玄武區(qū)、白下區(qū)、建鄴區(qū)、秦淮區(qū)、下關(guān)區(qū)、棲霞區(qū)和XXX區(qū)范圍。”     四、《XX市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》第十五條關(guān)于個(gè)人建設(shè)的所有建筑物、構(gòu)筑物的規(guī)定不夠明確,出現(xiàn)多頭執(zhí)法現(xiàn)象     所謂“個(gè)人建設(shè)的所有建筑物、構(gòu)筑物”,其本意應(yīng)該是指?jìng)(gè)人私自建設(shè)的200平方米以下(含200平方米)的磚混結(jié)構(gòu)、簡(jiǎn)易的各類建筑物和構(gòu)筑物,但按照字面含義理解,只要是個(gè)人建設(shè)的任何建筑物、構(gòu)筑物,包括由個(gè)人出資建設(shè)的幾千平方米,甚至上萬(wàn)平方米的廠房、辦公樓、住宅房、橋梁等各類建筑物、構(gòu)筑物,無(wú)論多大面積和什么結(jié)構(gòu),都屬于行政執(zhí)法局的執(zhí)法管理范圍。     根據(jù)《XX市城市規(guī)劃條例》的有關(guān)規(guī)定,區(qū)建設(shè)局只能審批發(fā)放居民和農(nóng)民200平方米以下、二層以下的建筑物、構(gòu)筑物的建設(shè)工程規(guī)劃許可證,但查處和拆除違法建筑的面積、結(jié)構(gòu)和層次等,《XX市城市規(guī)劃條例》實(shí)施細(xì)則等法規(guī)和規(guī)章也沒有明確規(guī)定。長(zhǎng)期以來(lái),市規(guī)劃局所屬市規(guī)劃監(jiān)察大隊(duì),與全市各區(qū)的城建監(jiān)察大隊(duì),在查處200平方米以上的違法建筑時(shí),經(jīng)常發(fā)生兩個(gè)部門先后處罰同一個(gè)違法建設(shè)單位或個(gè)人的現(xiàn)象,致使當(dāng)事人要到市、區(qū)兩個(gè)單位接受調(diào)查或處理。根據(jù)《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定:“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰!币虼,為了避免執(zhí)法過(guò)程中多頭執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生,應(yīng)當(dāng)在制定有關(guān)法規(guī)時(shí),明確執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限。  建議將《XX市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》所稱“個(gè)人建設(shè)的所有建筑物、構(gòu)筑物”修改為“個(gè)人建設(shè)的二層以下(含二層)各類建筑物、構(gòu)筑物!     關(guān)于正確行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的幾點(diǎn)建議:     1、修改完善《XX市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》的有關(guān)規(guī)定,并提交人大常委會(huì)批準(zhǔn),成為行政執(zhí)法局可以依據(jù)的法規(guī)。     2、進(jìn)一步明確行政執(zhí)法主體。     多年來(lái),市城建監(jiān)察支隊(duì)及各區(qū)城建監(jiān)察大隊(duì),依據(jù)《建筑法》、《招投標(biāo)法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī),對(duì)無(wú)施工許可、無(wú)資質(zhì)、未招投標(biāo)和未辦理建筑安裝和裝飾裝修工程質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)等違法行為,及時(shí)責(zé)令其整改或給予處罰,有效維護(hù)了建筑市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展。區(qū)城建監(jiān)察大隊(duì)合并到行政執(zhí)法局以后,建設(shè)系統(tǒng)將失去專門的行政執(zhí)法隊(duì)伍,而《XX市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》又沒有授予行政執(zhí)法局相應(yīng)的執(zhí)法權(quán),如果發(fā)生建筑工程質(zhì)量方面的問(wèn)題,又無(wú)人及時(shí)制止,后果不堪設(shè)想。既然建設(shè)系統(tǒng)不能保留行政執(zhí)法專業(yè)隊(duì)伍,就應(yīng)當(dāng)以法規(guī)的形式明確這方面的行政執(zhí)法主體為行政執(zhí)法局。     3、合理設(shè)置組織機(jī)構(gòu)。     市行政執(zhí)法局可設(shè)立建設(shè)規(guī)劃管理處和市容管理處,并在市行政執(zhí)法支隊(duì)內(nèi)設(shè)市建設(shè)規(guī)劃管理行政執(zhí)法直屬大隊(duì)和市容管理行政執(zhí)法直屬大隊(duì),由市城建監(jiān)察支隊(duì)和原市容監(jiān)察支隊(duì)的人員組建成立。     區(qū)行政執(zhí)法局可以設(shè)立建設(shè)規(guī)劃管理科和市容管理科,并在區(qū)行政執(zhí)法大隊(duì)內(nèi)設(shè)立建筑管理中隊(duì)、規(guī)劃管理中隊(duì)、市政管理中隊(duì)和園林綠化管理中隊(duì)、市容管理中隊(duì)。     4、加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)。     在加強(qiáng)思想作風(fēng)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)突出實(shí)際執(zhí)法能力的培訓(xùn),尤其是成立綜合執(zhí)法部門以后,為避免因單位變化和人員調(diào)整而造成混亂和疏漏,原城建監(jiān)察大隊(duì)和原市容監(jiān)察大隊(duì)人員,對(duì)行政處罰過(guò)程中的辦案經(jīng)驗(yàn)及暴露出的問(wèn)題,應(yīng)經(jīng)常開展交流座談,相互取長(zhǎng)補(bǔ)短,共同進(jìn)步,確保各項(xiàng)行政執(zhí)法工作正常、有序、順利地開展,保持城市管理行政執(zhí)法工作的連續(xù)性。     5、自覺接受社會(huì)各方面的監(jiān)督檢查。     行政執(zhí)法隊(duì)伍不僅要接受廣大群眾和新聞媒體的監(jiān)督,行政執(zhí)法局還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受移交行政處罰權(quán)的建設(shè)、規(guī)劃、市政公用、公安交通、工商和環(huán)衛(wèi)等部門的監(jiān)督,以促進(jìn)行政執(zhí)法工作水平的不斷提高。

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