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參加國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)市長專題研究班學(xué)習(xí)情況的匯報(bào)
關(guān)于參加國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、優(yōu)秀旅游城市市長專題研究班學(xué)習(xí)情況的匯報(bào)
根據(jù)市委、市政府安排，9月7日—18日，我在北京參加了國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、優(yōu)秀旅游城市市長專題研究班（以下簡稱研究班）的學(xué)習(xí)。通過學(xué)習(xí)，我感到受益匪淺。現(xiàn)將有關(guān)情況匯報(bào)如下。
一、研究班概況
這次研究班是全國市長培訓(xùn)“十五”規(guī)劃中的第1個專題研究班，由中組部、建設(shè)部、國家旅游局聯(lián)合舉辦。參加對象為全國重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、中國優(yōu)秀旅游城市的市長或副市長。本期研究班共有78名市長（副市長、市長助理、秘書長）參加。其中，我省有宜昌、十堰、襄樊3個城市的副市長、市長助理參加。
本期研究班學(xué)習(xí)的主要內(nèi)容是國家風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)與利用。學(xué)習(xí)共分兩個階段：第一階段是集中培訓(xùn)，第二階段是實(shí)地考察。
集中培訓(xùn)階段，來自北京大學(xué)、中國社科院、建設(shè)部、國家旅游局、文物局、大連市旅游局等單位的權(quán)威專家、學(xué)者，分別就風(fēng)景名勝區(qū)資源的保護(hù)與管理、世界遺產(chǎn)的保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃、旅游業(yè)發(fā)展形勢與戰(zhàn)略、城市競爭與旅游城市、城市旅游形象宣傳及旅游產(chǎn)品開發(fā)等專題對學(xué)員進(jìn)行了系統(tǒng)講解；各地學(xué)員書面交流了當(dāng)?shù)卦陲L(fēng)景名勝資源保護(hù)與利用方面的經(jīng)驗(yàn)，并就專家講解和有關(guān)問題進(jìn)行了深入座談和討論。
實(shí)地考察階段，有關(guān)部門向?qū)W員們作了關(guān)于利用風(fēng)景名勝資源發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)以及通過發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)推動風(fēng)景名勝資源保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)介紹，并組織學(xué)員赴福建武夷山風(fēng)景區(qū)進(jìn)行了實(shí)地考察和參觀。
學(xué)習(xí)期間，建設(shè)部部長汪光燾專程看望了全體學(xué)員，并和大家進(jìn)行了座談。建設(shè)部副部長仇保興、國家旅游局常務(wù)副局長孫鋼、中組部干教局副局長張家聲以及建設(shè)部、國家旅游局有關(guān)司室、城市旅游協(xié)會、市長培訓(xùn)中心負(fù)責(zé)人出席了研究班的開學(xué)典禮，并分別作了講話。
二、外地風(fēng)景名勝資源保護(hù)與利用的主要經(jīng)驗(yàn)
第一，搞好風(fēng)景名勝資源的保護(hù)與利用，必須提高認(rèn)識。風(fēng)景名勝資源具有的獨(dú)特性、壟斷性、稀缺性、脆弱性和不可再生性決定了它具有極大的保護(hù)和利用價值。從這次各地交流的經(jīng)驗(yàn)看，只談保護(hù)，不談利用，就會使“遺產(chǎn)”變“遺物”，制約旅游經(jīng)濟(jì)乃至整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展；只談利用，不談保護(hù)，就會損害風(fēng)景名勝資源，使“遺產(chǎn)”成“遺憾”，最終也必將喪失風(fēng)景名勝利用的基矗因此，搞好保護(hù)與利用，認(rèn)識到位是前提。據(jù)云南麗江、福建武夷山等地介紹，正是由于他們在實(shí)踐中既不盲從于保護(hù)論，又不盲從于開發(fā)論，而是著力尋找兩者之間的結(jié)合點(diǎn)，牢固樹立了“利用必須服從保護(hù)，保護(hù)是為了更好利用”的認(rèn)識觀，才使他們在風(fēng)景名勝資源的保護(hù)與利用上走上了可持續(xù)發(fā)展之路，邁入了世界自然文化遺產(chǎn)行列，也從而使當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)景名勝資源成為他們?nèi)≈唤叩呢?cái)富。
第二，搞好風(fēng)景名勝資源保護(hù)與利用，必須堅(jiān)持規(guī)劃指導(dǎo)。規(guī)劃具有保護(hù)與利用的控制、協(xié)調(diào)作用，具有前瞻性、統(tǒng)一性、過程性的特點(diǎn)，決定了它在搞好風(fēng)景名勝資源的保護(hù)與利用方面的作用至關(guān)重要。因此，各地為加強(qiáng)本地資源的保護(hù)、利用，體現(xiàn)在規(guī)劃編制方面則是不遺余力、不惜代價。安徽黃山、廣西桂林等地為促進(jìn)風(fēng)景名勝的保護(hù)與利用，邀請中科院、北京大學(xué)、建設(shè)部等單位專家歷時三年多時間編制了總體規(guī)劃；山東淄博、江蘇無錫等地對于編制《總體規(guī)劃》和《景區(qū)詳規(guī)》的風(fēng)景名勝管理機(jī)構(gòu)實(shí)行政策優(yōu)惠、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助；河北秦皇島、安徽馬鞍山、山東忻州等地明確要求在風(fēng)景名勝資源保護(hù)與利用上要以規(guī)劃為準(zhǔn)繩，做到總規(guī)、詳規(guī)和項(xiàng)目規(guī)劃一個都不能少。并在實(shí)踐中堅(jiān)持規(guī)劃的過程性管理，嚴(yán)格按照“評估分析—編制審查—公示反廓實(shí)施監(jiān)督—定期修訂”的過程進(jìn)行，確保規(guī)劃能夠與時俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用相協(xié)調(diào)的功能。據(jù)浙江諸暨、湖南岳陽、江西井岡山等地介紹，由于注重了科學(xué)規(guī)劃與規(guī)劃控制，近年來當(dāng)?shù)仫L(fēng)景名勝區(qū)中新建的各種建筑在建筑風(fēng)格、選址、體量和環(huán)境保護(hù)等方面與風(fēng)景名勝區(qū)固有風(fēng)格做到了水乳交融，起到了畫龍點(diǎn)睛作用，一方面發(fā)展了當(dāng)?shù)仫L(fēng)景名勝，另一方面豐富了旅游內(nèi)容，取得了明顯效果。
第三，搞好風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與利用，必須嚴(yán)格管理。風(fēng)景名勝的保護(hù)與利用是一對矛盾關(guān)系，要處理好兩者關(guān)系，必須綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等多種手段，加強(qiáng)管理。綜合各地交流的經(jīng)驗(yàn)，他們普遍采取的措施主要有：一是加強(qiáng)法制管理。認(rèn)真貫徹落實(shí)有關(guān)法律、法規(guī)，嚴(yán)格堅(jiān)持“先評估、后建設(shè)”的原則，嚴(yán)禁污染和敗筆項(xiàng)目開工建設(shè)。同時，對環(huán)境保護(hù)設(shè)施與批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目做到同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時驗(yàn)收；二是嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)化管理。按照可持續(xù)發(fā)展要求，制訂綠色旅游產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、綠色旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和綠色旅游管理標(biāo)準(zhǔn)，確保旅游開發(fā)、經(jīng)營消費(fèi)管理的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，最大限度降低對資源的破壞程度；三是實(shí)施目標(biāo)管理。堅(jiān)持每年把風(fēng)景名勝的保護(hù)與利用列入干部工作目標(biāo)考核內(nèi)容，嚴(yán)格獎懲，硬帳硬結(jié)，以增強(qiáng)保護(hù)效果。
第四，搞好風(fēng)景名勝保護(hù)與利用，必須完善投入機(jī)制。同所有行業(yè)一樣，沒有投入支持，風(fēng)景名勝的保護(hù)與利用就無從談起。為妥善解決好投入制約問題，各地一方面積極出題目，做好對上資金爭取工作，爭取上級補(bǔ)助資金用于工程建設(shè)，改善景區(qū)環(huán)境。另一方面，積極探索和建立多渠道籌集保護(hù)資金的投入機(jī)制。浙江諸暨市在風(fēng)景區(qū)的門票收益中，將保護(hù)資金單列，建立了保護(hù)資金的制度化來源；湖南岳陽在規(guī)劃控制前提下，嘗試對風(fēng)景名勝資源實(shí)行有償使用，明確資源有償使用收益中用于保護(hù)的資金不少于40%，確立了依賴風(fēng)景名勝資源獲利的資源補(bǔ)償金制度，使風(fēng)景名勝區(qū)在良好的資金保障下得到更為有效的保護(hù)和利用，形成風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與利用的良性循環(huán)。
第五，搞好風(fēng)景名勝的保護(hù)和利用，必須理順體制。風(fēng)景名勝資源的保護(hù)與利用，涉及眾多單位和部門，協(xié)調(diào)、管理的任務(wù)很重，難度很大。為推動風(fēng)景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，許多地方都以理順管理體制為突破口，大膽實(shí)施改革。四川峨嵋山市賦予峨嵋山管委會享有縣級政府職能，對峨嵋山的規(guī)劃、建設(shè)和管理全權(quán)負(fù)責(zé)。同時明確景區(qū)內(nèi)的公安、工商、林業(yè)、文化等部門在業(yè)務(wù)上接受上級部門的指導(dǎo)，在行政上由管委會領(lǐng)導(dǎo)，并把景區(qū)內(nèi)的黃灣鄉(xiāng)也委托管委會代管；浙江省諸暨市成立諸暨市風(fēng)景旅游管理局，對原屬文化、宗教、林業(yè)、水利等部門管理的風(fēng)景名勝資源實(shí)行集中統(tǒng)一管理。同時，大膽剝離風(fēng)景旅游管理局的管理與經(jīng)營職能，實(shí)行政企分開，做到景區(qū)管理部門專司管理，經(jīng)營部門一心經(jīng)營，有效地促使了管理部門與經(jīng)營部門的協(xié)調(diào)，適應(yīng)了風(fēng)景名勝區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展的要求。
三、搞好我市風(fēng)景名勝保護(hù)與利用工作的幾點(diǎn)思考
近年來，在市委、市政府的高度重視和關(guān)心下，我市風(fēng)景名勝保護(hù)與利用工作取得了明顯成績。截止2002年，全市共有各級風(fēng)景名勝區(qū)11家，其中國家級1家，省級4家，市縣級6家，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)門票收入1406萬元，占到全市旅游門票收入的46.9%。從總體上看，整個保護(hù)與利用工作情況較好，但出現(xiàn)的一些苗頭也不容忽視：
一是規(guī)劃編制滯后，盲目開發(fā)建設(shè)時有發(fā)生。目前，全市11家風(fēng)景名勝區(qū)中，只有不到一半的風(fēng)景名勝區(qū)編制了總體規(guī)劃，但還沒有1家編制過詳細(xì)規(guī)劃和項(xiàng)目規(guī)劃。在已經(jīng)編制的總體規(guī)劃之中，部分還是多年以前編制以后再未修編過的規(guī)劃，規(guī)劃水平不高，難以適應(yīng)新形勢、新要求。受這些因素影響，個別地方已將一些旅游接待設(shè)施建在了風(fēng)景名勝區(qū)的核心區(qū)內(nèi)，出現(xiàn)了破壞性建設(shè)的苗頭。長此以往，后果不堪設(shè)想。
二是管理體制不順，利用與保護(hù)水平低下。從目前情況看，全市11家風(fēng)景名勝區(qū)，除隆中屬于管委會自身管理外，其他景區(qū)分別屬于縣、鄉(xiāng)政府及文化、建設(shè)、宗教、林業(yè)、水利、民政等部門。這種各自為陣的管理體制，表現(xiàn)在資源利用上存在著規(guī)劃難實(shí)施、建設(shè)難進(jìn)行、促銷難統(tǒng)一；在資源保護(hù)上存在著資金難籌措，標(biāo)準(zhǔn)難規(guī)范，法規(guī)難執(zhí)行；在日常管理上存在著認(rèn)識難統(tǒng)一，工作難開展，協(xié)調(diào)難到位，形成了“都管都不管”的局面，既不利于提高工作效率，又難以滿足保護(hù)與利用需要。
三是歷史遺留問題較多，對風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由于歷史原因，目前，我市絕大部分風(fēng)景名勝區(qū)的周邊及內(nèi)部環(huán)境都很復(fù)雜，對我市風(fēng)景名勝事業(yè)的保護(hù)與利用造成了嚴(yán)重?fù)p害。如古隆中不僅被毗鄰的襄樊學(xué)院直接損害了其“清靜幽雅、田園淡泊”的特色風(fēng)格，而且其核心區(qū)內(nèi)還有開山炸石的水泥廠、石灰廠等企業(yè)直接對其山體進(jìn)行開掘；谷城薤山名勝區(qū)核心區(qū)內(nèi)至今仍有許多農(nóng)戶散居，每年產(chǎn)生大量的生活垃圾和固體廢棄物；�？悼h黃磷、磷肥等化工廠產(chǎn)生的廢氣不僅直接污染荊山生態(tài)風(fēng)景核心區(qū)，而且產(chǎn)生的污水還嚴(yán)重污染到下游的南河風(fēng)景名勝區(qū)，等等。
形成這些問題的原因是多方面的，但總的來講，主要有以下幾點(diǎn)：一是目光短淺。看不到機(jī)關(guān)學(xué)校、廠礦企業(yè)等可以在任何地方興建，而風(fēng)景名勝一旦被毀壞就不能再生的獨(dú)特屬性，為獲取眼前的、局部的利益而對一些損害風(fēng)景名勝的事情聽之任之；二是畏難情緒。擔(dān)心從事風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)與利用，既要長期投入大量資金、精力，又要引起短期內(nèi)的稅費(fèi)減少、職工下崗、社會穩(wěn)定等現(xiàn)實(shí)問題，弄得不好，會引火燒身，思想上求穩(wěn)怕亂，不敢去解決；三是盲目沖動。主觀上有搞好開發(fā)建設(shè)的良好愿望和工作積極性，但是由于不懂得保護(hù)與利用的客觀規(guī)律，不能按科學(xué)規(guī)律辦事，或是受認(rèn)識局限，對資源品質(zhì)缺乏準(zhǔn)確判斷，開發(fā)項(xiàng)目不能適應(yīng)市場需要，造成資源極大浪費(fèi)，好心辦成壞事，效果適得其反。此外，還有部門利益驅(qū)動、工作重視不夠等原因。這些，都需要采取行之有效的措施，有的放矢地加以解決。具體而言，可以采取以下措施：
第一，加強(qiáng)宣傳教育和制度管理，引導(dǎo)全社會增強(qiáng)保護(hù)與利用意識和實(shí)踐能力。要以報(bào)刊雜志、廣播電視等新聞媒體為陣地，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地宣傳搞好風(fēng)景名勝保護(hù)與利用的重大意義，組織社會各界參與討論，引導(dǎo)全市上下充分認(rèn)識風(fēng)景名勝資源不像一般的農(nóng)業(yè)資源、工業(yè)資源或其他資源那樣損失了可以拿回來，或能被其他資源所代替的這種獨(dú)特屬性，樹立正確的保護(hù)觀和利用觀，從而增強(qiáng)嚴(yán)格保護(hù)與合理利用的自覺性。同時，對掌握著風(fēng)景名勝區(qū)決策權(quán)和管理權(quán)的單位及其主要負(fù)責(zé)人，有步驟、有目的地輪番開展教育培訓(xùn)。要將有關(guān)風(fēng)景名勝保護(hù)與利用的法律法規(guī)、工作規(guī)律作為培訓(xùn)的重要內(nèi)容，促使他們學(xué)習(xí)掌握科學(xué)規(guī)律，增強(qiáng)科學(xué)決策、科學(xué)保護(hù)和科學(xué)利用的意識。
風(fēng)景名勝區(qū)的行業(yè)主管部門——園林局要充分發(fā)揮對風(fēng)景名勝區(qū)歸口管理的職能，建立和完善《景區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理程序》、《景區(qū)建設(shè)項(xiàng)目審批程序》和《景區(qū)城建監(jiān)察管理辦法》等相關(guān)管理制度，積極組織各級風(fēng)景名勝區(qū)按照“高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高品位”的要求，限期編制、完成風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，適時完成重大旅游項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)劃。要堅(jiān)持把風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)與利用納入部門年度工作的重要議事日程，以規(guī)劃實(shí)施為依據(jù)，定時間、定科室、定人員開展檢查督辦，及時糾正工作偏差，堅(jiān)決剎住盲目沖動、不按科學(xué)規(guī)律進(jìn)行保護(hù)與利用的風(fēng)氣，把保護(hù)與利用工作進(jìn)入制度化、科學(xué)化管理的軌道，促使全社會提高對風(fēng)景名勝的保護(hù)與利用意識，增強(qiáng)工作效果。
第二，理順管理體制，對風(fēng)景名勝的保護(hù)與利用實(shí)行集中統(tǒng)一管理。由于當(dāng)前我市風(fēng)景名勝區(qū)在行政上隸屬不同行業(yè)、不同部門，在日常管理上政出多門、各自為陣，導(dǎo)致在工作實(shí)踐中政令不暢、相互制肘等現(xiàn)象時有發(fā)生，直接威脅了風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)與利用。因此，要解決好這些問題，各風(fēng)景名勝區(qū)必須結(jié)合本地實(shí)際大膽進(jìn)行探索。當(dāng)前，可以采取三種方法進(jìn)行理順：其一，成立風(fēng)景區(qū)管理委員會。借鑒四川峨眉山市的經(jīng)驗(yàn)，按照國家《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，成立風(fēng)景區(qū)管理委員會，相應(yīng)賦予國家級和省級風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會分別享有縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權(quán)限的職能，全面負(fù)責(zé)本級風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用工作。明確風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的林業(yè)、公安、文物、規(guī)劃、環(huán)保等部門在業(yè)務(wù)上接受上級部門的指導(dǎo)，在行政上接受風(fēng)景區(qū)管委會的管理。通過集中統(tǒng)一管理，解決好現(xiàn)有風(fēng)景名勝區(qū)管理中存在的“有利都管、無利都不管”的現(xiàn)象。其二，成立風(fēng)景區(qū)管理及旅游工作委員會。委員會由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任主任，1名常委和副市長任副主任，下設(shè)若干個專班。專班由四大家領(lǐng)導(dǎo)牽頭，風(fēng)景名勝管理委員會、旅游、園林、林業(yè)、文化、宗教、水利等相關(guān)職能部門參加，具體負(fù)責(zé)環(huán)保、規(guī)劃、旅游景區(qū)的開發(fā)建設(shè)和協(xié)調(diào)管理，確保風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與利用決策“一個口子”對外，“一個專班”落實(shí)，減少制肘、扯皮、違規(guī)等現(xiàn)象發(fā)生。其三，按照“減少環(huán)節(jié)，便于協(xié)調(diào)，提高效率”的原則，調(diào)整市領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)分工。即將風(fēng)景區(qū)管委會、文物、宗教、旅游等工作聯(lián)系緊密，業(yè)務(wù)性質(zhì)接近的部門集中劃歸一個市領(lǐng)導(dǎo)分管，確保在保護(hù)與利用上能夠做到統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一步調(diào)，提高效率。
第三，不斷創(chuàng)新工作思路，積極消化歷史包袱。鑒于歷史遺留問題已對風(fēng)景名勝區(qū)構(gòu)成嚴(yán)重威脅的實(shí)際現(xiàn)狀，各地對于風(fēng)景名勝核心區(qū)內(nèi)的企業(yè)、農(nóng)戶等，要下決心進(jìn)行搬遷。對因財(cái)力、穩(wěn)定等原因短期難以關(guān)閉和搬遷的，也要制定搬遷規(guī)劃，列出停產(chǎn)關(guān)閉工作進(jìn)度，限期解決�？梢試L試采取三種辦法：
第一，政府出資。一方面，要求各地把解決風(fēng)景名勝區(qū)歷史遺留問題同發(fā)展小城鎮(zhèn)、扶貧搬遷、退耕還林、生態(tài)保護(hù)、污染治理等工作有機(jī)結(jié)合，列入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，對上積極爭取項(xiàng)目資金，拓寬投入渠道。另一方面，嘗試建立風(fēng)景名勝保護(hù)轉(zhuǎn)移補(bǔ)償基金，每年從風(fēng)景名勝區(qū)旅游門票收入和稅收收入中提取一定比例的資金，專項(xiàng)用于消化歷史包袱。
其二，政府出資與市場運(yùn)作相結(jié)合。堅(jiān)決打破思想樊籬，把除風(fēng)景名勝區(qū)核心區(qū)以外的所有資源和項(xiàng)目全部推向市場，大膽探索風(fēng)景名勝資源有償使用的新路子。對于資源收益，明確要求用于消化歷史包袱和風(fēng)景名勝的保護(hù)，做到取之于資源，用之于資源，使其與政府專項(xiàng)保護(hù)資金形成風(fēng)景名勝保護(hù)與利用的穩(wěn)定收入來源。
其三，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。積極依托風(fēng)景名勝資源，在充分保護(hù)的前提下，引導(dǎo)、鼓勵、支持風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)部和周邊地區(qū)牢固樹立風(fēng)景就是商品，景點(diǎn)就是企業(yè)的觀念，一切以旅游經(jīng)濟(jì)為中心，大力實(shí)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向，積極參與旅游業(yè)的配套服務(wù)。通過結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展旅游業(yè)，在潛移默化中把景區(qū)內(nèi)部及其周邊企業(yè)從開山炸石、生產(chǎn)水泥等“破壞性”行業(yè)中置換出來，逐步消化歷史遺留問題。
二OO三年九月二十日
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