客運管理調研報告
客運管理調研報告關于“如何應對城鄉(xiāng)客運管理一體化新形勢，形成客運
市場管理新機制”調研匯報
根據(jù)市交通局《關于開展專題調研，推進交通行業(yè)新發(fā)展的通知》的安排，2004年4月12日至19日，由高局長帶隊的調研小組深入到市運管處、客管處、公交公司和襄陽區(qū)交通局，就城市客運管理職能移交后，如何應對城鄉(xiāng)客運管理一體化新形勢，理順交通部門內部運管、客管、交管職責，形成分工明確、整體聯(lián)動、協(xié)調一致、監(jiān)管有力的客運市場管理新機制這一課題進行調研�，F(xiàn)將有關情況匯報如下：
一、 襄樊市城區(qū)城市公共客運市場現(xiàn)狀
目前，從事城市公共客運經營的主體有市公交公司、出租汽車公司、客運人力三輪車、舒捷公司、襄陽安達公司及與公汽同線經營的四條線路中巴車。
從城市公共客運市場的主體構成來看，經營主體多而散。市公交公司擁有公交車416輛，營運線路30條，日運載乘客22萬人次。城區(qū)擁有具備營運資格的出租汽車1700輛（富康1124輛、面的428輛、其他148輛），掛靠在23家出租汽車公司經營，人力客運三輪車996輛。舒捷公司是2003年8月份由二汽管委會申報，經市領導批準成立，目前已投入6臺中巴車從事火車站——二汽開發(fā)區(qū)的客運。進入市區(qū)與公交同線經營的4條線路（6路泥咀、7路伙牌、16路肖灣、3路牛首）上營運的中巴車有150臺，其中隸屬襄城區(qū)的6路泥咀線上有41臺（原有81臺），隸屬樊城區(qū)3路牛首線上有23臺，隸屬襄陽區(qū)16路肖灣線上有75臺，7路伙牌線上有11臺。襄陽公交1995年經襄陽區(qū)（原襄陽縣）批準成立，投入車輛16臺，開行線路2條。
從行業(yè)管理上來看，城區(qū)經營的城市公交、出租車、進城中巴車分屬不同的部門管理，既有市直部門，也有襄陽區(qū)，既有管理部門，也有企業(yè)自身，表現(xiàn)為多頭管理。公交公司實行自主管理，經營活動向上級備案；出租汽車公司和客運人力三輪車由客管處進行行業(yè)管理；舒捷公司在客管處履行報批程序；襄陽公交及7路、16路中巴車由襄陽區(qū)審批，3路、6路由市運管處審批。
從經營模式上來看，公交公司屬于國有企業(yè)，實行企業(yè)自主經營，自負盈虧，享受國家給予公益性企業(yè)的財政補貼；出租車公司大部分通過行政手段成立，吸收個人購車掛靠經營，公司收取管理費；客運人力三輪車實行個體經營方式；舒捷公司由二汽管委會負責管理；襄陽公交由襄陽區(qū)安達公司進行企業(yè)管理。
從行業(yè)管理所執(zhí)行的政策依據(jù)來看，城市公共交通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進城中巴被作為不同的運輸方式，適用不同的產業(yè)政策，統(tǒng)一的行業(yè)管理機構和法規(guī)政策缺位。城市公交車輛由公交公司自主管理經營，執(zhí)行國家有關公共交通的費收、管理政策。舒捷公司的營運車輛作為通勤車由市客管處管理。而四條線路的中巴車則是作為道路運輸車輛，執(zhí)行有關道路運輸?shù)馁M收、行業(yè)管理政策，由運管部門管理。同時，長期以來，我市城市客運市場的調控措施大多通過行政命令、相關部門協(xié)調等方式實施，往往人員的變更致使政策的連續(xù)性受到影響。如在進城中巴車的管理上，政府一方面要求限期取締，另一方面又在批準新的企業(yè)投入中巴車從事城市公交客運。
二、 城市公交市場存在的問題和矛盾
從調研情況來看，大家共同反映的感受是襄樊市雖然形成城鄉(xiāng)客運統(tǒng)一管理的交通大格局，但由于長期的體制不順，城市客運市場中歷史遺留和形成了一些矛盾和問題，仍未得到根本性解決，已成為制約城市客運市場穩(wěn)定、健康發(fā)展的重要因素。突出表現(xiàn)在：
1、缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理制約著城市統(tǒng)一公共客運市場的形成。
城市公共客運市場的規(guī)劃、建設、管理人為分割，運輸資源得不到合理配置和有效利用，管理職能得不到有效履行，市場秩序得不到有力的監(jiān)管。
2、公交車與四線路中巴車的矛盾始終是影響城市公交客運市場穩(wěn)定的重要因素。近年來公交車、中巴車四線路車輛由于線路延伸、車輛更新、班次變化、站場使用等而引發(fā)的沖突此起彼伏。政府領導、市局領導雖多次出面協(xié)調，但由于種種客觀因素，問題仍未得到根本解決。春節(jié)期間公交車被7路中巴車圍堵長達6天，就是因為公交車更新車輛、增加班次，中巴車經營受到影響而引起。隨著城區(qū)范圍的擴大，受利益驅動，城市公交車輛與中巴車因相互搶占市場而發(fā)生的沖突將會更加激烈。
3、城市公交客運市場秩序一直是社會和廣大市民反映強烈的突出問題。長期以來，進城短途中巴車發(fā)展失控，運行失序，管理缺位，嚴重影響了城市交通，影響了城市形象。市政府和人民群眾對此意見很大。2003年，市政府要求2006年前取締中巴車，但中巴車一直以要求按城市公交對待為由，集體上訪，政府無有效制約手段，中巴車能否按期退出城市公交客運市場還很難確定，交通部門將面臨來自政府和社會的更大壓力。
4、非法經營屢禁不止，嚴重擾亂市場經營秩序。非法經營的“摩的”無人管理，處于失控狀態(tài)，日漸泛濫；黑三輪車利用管理時間空隙，滿街亂串；鄉(xiāng)鎮(zhèn)出租車時有進入市區(qū)經營。這些非法經營對合法經營者構成極大沖擊，合法經營者反映強烈。
5、客運市場的準入機制有待健全。由于市場缺乏準入機制，造成運力大量涌入，豐厚的利潤又刺激經營者繼續(xù)投資，形成無序競爭的惡性循環(huán)。
三、 加強城市公交行業(yè)管理的建議
城市公共客運與人民群眾生活息息相關，市委、市政府理順城區(qū)客運市場管理體制后，政府高度關注，經營者急切盼望，人們群眾寄予厚望，迫切希望城區(qū)客運市場秩序良好，服務水平優(yōu)良。同時，作為省域副中心城市，結合實際情況對城市公交客運市場也提出了更高的要求，概括為實行“六個一”即：一個規(guī)劃攬總、一個隊伍管理、一個法規(guī)依據(jù)、一個源頭審批、一個過渡方案適應、一個人才培育。
1、一個規(guī)劃攬總
由市局牽頭，公交公司、市運管處、客管處等相關部門參與，選擇專業(yè)部門編制一部具備權威性、全面性和戰(zhàn)略性的襄樊市城市公共發(fā)展規(guī)劃（包括城鄉(xiāng)客運一體化規(guī)劃）。規(guī)劃應著眼于今后5-10年內城市公交市場的培育和發(fā)展，內容應涵蓋市場主體培育和建設、運輸工具裝備水平、公交出租站場點布局、公交線路優(yōu)化布局等，規(guī)劃報政府批準后實施。就此規(guī)劃編制所需的經費，已專題向市政府報告，待財政局審批后實施。
2、一個隊伍管理
加強客運管理機構建設，明確其城市客運管理職能，實現(xiàn)公共客運一家管理。由于歷史的原因，雖明確客管處具有城市公交市場管理的職能，但一直未能充分履行。結合當前的實際，建議加強客管處的領導力量，在此基礎上，由市局發(fā)文明確整個城市公共客運的行業(yè)管理歸口客管處。由市客管處負責城市公交市場的統(tǒng)一管理，由市客管處對整個城市客運市場秩序負責。
3、一個法規(guī)依據(jù)
爭取市政府制定、出臺新的《襄樊市城市客運管理辦法》�！断宸谐鞘锌瓦\管理辦法暫行》于1994年制定，已不能適應當前城市客運市場的發(fā)展現(xiàn)狀和行政主體變更的要求，應予以修訂。建議此項工作在明確客管處城市客運管理職能后由客管處著手進行相關工作。
4、一個源頭審批
一是理順城市公共客運管理體制，除公交公司外，四條中巴線、舒捷公司、襄陽公交的車輛納入城市公交客運范疇統(tǒng)一管理。3路、6路中巴車的管理由市局協(xié)調市運管處、客管處、市公交公司后予以理順，襄陽公交、7路及16路中巴車管理從由現(xiàn)在襄陽區(qū)審批改為襄陽區(qū)申報，市運管處審批的基礎上，市局協(xié)調運管部門、市客管處，在充分考慮、維持襄陽區(qū)即得利益的前提下予以理順。二是理順進城客運線路審批體制。襄陽區(qū)現(xiàn)有的按縣內線路審批的進城客運線路審批，改由按跨縣（市）客運線路進行管理，由襄陽區(qū)申報，市運管處審批；市運管處對整個城區(qū)公路客運市場秩序負責，短途客運車輛在城區(qū)經營、�？空�、場、點的設置，由市運管處按照城鄉(xiāng)客運一體化的要求統(tǒng)籌規(guī)劃，客運站、場經營行為的監(jiān)管職能，由城區(qū)屬地運管機構承擔。
5、一個過渡方案適應
為理順交通內部管理體制，定期協(xié)商、交通溝通，建議市局在領導下成立運管、客管、公交、襄陽區(qū)等部門組成協(xié)調委員會，形成協(xié)商機制，定期召開協(xié)商會議，加強溝通，增進了解，對涉及相互之間矛盾和利益沖突的決策，經過協(xié)商委員會確認后方可實施，改變過去頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳和消防隊式的被動局面。
同時現(xiàn)階段，鼓勵公交公司收購四條公交線路。一車一人，車輛作價，對符合條件的駕乘人員由公司聘用，統(tǒng)一收購，統(tǒng)一管理，解決公交車同中巴車的矛盾，也解決個體中巴車車主的就業(yè)問題。
6、一個人才培養(yǎng)
采取組織現(xiàn)有管理人員赴外地在進行學習、考察和引進城市交通管理專業(yè)人才的方法，積蓄管理人才隊伍，提高我市城市客運管理水平。
四、 當前需要解決的問題
在調研中，被調研單位各自提出關系到今后管理中存在的具體問題。
1、現(xiàn)在交管站的管理體制不明朗，管理手段和管理素質落后于鄉(xiāng)鎮(zhèn)客貨運發(fā)展的管理需要，市運管處提出應對交管站的行政管理、行業(yè)管理、人事管理等加以明確，規(guī)范交管站的管理。
2、客管處提出我市經濟環(huán)境造成非法經營增多，執(zhí)法環(huán)境差，違法經營者暴力抗法給正常執(zhí)法帶來很大困難�？凸芴幰騿挝恍再|被確定為自收自支事業(yè)單位，實際履行行政管理職能，現(xiàn)無正常經費來源，牽制日常工作的進行。
3、公交公司認為承擔社會公益性運輸，政府應制定有利于公交優(yōu)先發(fā)展的經濟政策，對公交建設項目予以資金保障，對政策性虧損予以財政補貼。
4、襄陽區(qū)提出現(xiàn)已是建成區(qū)，客運車輛應享受市區(qū)公交的優(yōu)惠政策；農村出租客運市場處于真空狀態(tài)，應盡快進行規(guī)范，納入正常管理。
二○○四年四月二十二日
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