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《國有資產(chǎn)法》的起承轉(zhuǎn)合---
據(jù)悉，《國有資產(chǎn)法》(草案)即將提交全國人大審議，許多人把它視為令人振奮的消息，認(rèn)為它將填補(bǔ)有關(guān)國有資產(chǎn)的法律空白，解決實(shí)踐中的國有資產(chǎn)面臨的諸多難題。但從法律的視野看，《國有資產(chǎn)法》的起草與出臺(tái)仍面臨著許多重大的障礙。由于該法涉及種種非常復(fù)雜的法律關(guān)系，不能從單向的角度來討論該法。
從憲法視野來看，《國有資產(chǎn)法》不應(yīng)該是一個(gè)簡(jiǎn)單的部門法，而應(yīng)該是一部憲法性文件。因?yàn)閲匈Y產(chǎn)涉及到全體國民的根本和基本利益。根據(jù)憲法，一切權(quán)力屬于人民，國有資產(chǎn)的所有權(quán)，應(yīng)該屬于全體人民。在我們國家，全國人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，代表人民行使權(quán)力。因此，《國有資產(chǎn)法》的起草應(yīng)該是在這樣一個(gè)憲法基礎(chǔ)上來構(gòu)架其立法框架的。
從民法的視野來看，國有資產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是《國有資產(chǎn)法》的本位問題，如不能解決本位問題，則該法就有虛泛之嫌�！秶匈Y產(chǎn)法》中涉及的國有資產(chǎn)權(quán)應(yīng)該包括國有物權(quán)、準(zhǔn)物權(quán)、債權(quán)和無形產(chǎn)權(quán)。具體來說，國有物權(quán)指的是國有經(jīng)營性資產(chǎn)(如國有企業(yè))的權(quán)利，國有非經(jīng)營性資產(chǎn)(如事業(yè)性單位、文物等)的權(quán)利，國有資源性資產(chǎn)(如國有土地、森林、草原、礦藏、河流、海洋等資源)的權(quán)利；國有準(zhǔn)物權(quán)指的是對(duì)土地和礦藏等的開發(fā)、開采權(quán)、漁業(yè)的捕魚權(quán)等；國有債權(quán)指的是國家債權(quán)；國有無形產(chǎn)權(quán)指的是國家外交主權(quán)、國旗、國徽以及涉及到國家聲譽(yù)等無形資產(chǎn)的權(quán)利。
從經(jīng)濟(jì)法的視野來看，《國有資產(chǎn)法》涉及到國家如何行使對(duì)國有資產(chǎn)的管理，以及如何對(duì)國有資產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行干預(yù)。國家立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有關(guān)國有資產(chǎn)的宏觀立法，并授權(quán)政府去管理國有資產(chǎn)。某些時(shí)候，政府在管理國有資產(chǎn)過程中，特別是在管理國有經(jīng)營性資產(chǎn)過程中，往往直接干預(yù)國有資產(chǎn)的經(jīng)營事務(wù)(如撤換國有企業(yè)的經(jīng)理)。因此，從世界范圍來看，政府如何扮演好國家與社會(huì)的治理者(宏觀調(diào)控)和國有資產(chǎn)的具體管理者這雙重角色，在那些經(jīng)營性國有資產(chǎn)較多的國家是個(gè)富有挑戰(zhàn)性的問題。
從行政法、刑法的角度來看，《國有資產(chǎn)法》涉及到政府在對(duì)國有資產(chǎn)的管理和對(duì)國有資產(chǎn)經(jīng)營的干預(yù)過程中的有關(guān)法律責(zé)任。政府(官員)在管理國有資產(chǎn)過程中造成國有資產(chǎn)流失或者減值，政府對(duì)國有資產(chǎn)的經(jīng)營和干預(yù)有疏忽或有過失責(zé)任，應(yīng)該承擔(dān)何種法律責(zé)任?
從上述涉及到的復(fù)雜法律關(guān)系我們可以看到，《國有資產(chǎn)法》的起草不是一件簡(jiǎn)單的事。這部法既應(yīng)超越歷史階段(即《國有資產(chǎn)法》不應(yīng)是階段性的產(chǎn)物，不應(yīng)僅僅屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì))，也應(yīng)超越現(xiàn)實(shí)的空間(即《國有資產(chǎn)法》不能只規(guī)定單項(xiàng)、個(gè)體的國有資產(chǎn))。
從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度來看，《國有資產(chǎn)法》不僅應(yīng)該覆蓋以上國家母法和種種部門法的內(nèi)容，而且更重要的是它應(yīng)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向，處理好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府和國有資產(chǎn)的關(guān)系。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府是有限政府，政府的權(quán)力不是沒有邊界的。因此，政府對(duì)國有資產(chǎn)的管理首先應(yīng)該來源于法律上的授權(quán)。政府在得到對(duì)國有資產(chǎn)管理的授權(quán)后，對(duì)國有資產(chǎn)具有守護(hù)之責(zé)。一般來說，政府不應(yīng)該擁有太多的經(jīng)營性資產(chǎn)，政府的主要職責(zé)是治理社會(huì)(包括產(chǎn)權(quán)保護(hù)、合同實(shí)施的保護(hù)以及有限的監(jiān)管職責(zé))，政府對(duì)自己擁有的少量經(jīng)營性國有資產(chǎn)也不應(yīng)該去直接經(jīng)營，而應(yīng)該把經(jīng)營的職責(zé)交給市場(chǎng)，或者交給職業(yè)經(jīng)理人。政府應(yīng)該做政府應(yīng)該做的事，實(shí)行“守法的統(tǒng)治”。
再換個(gè)角度，在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，由于歷史的原因和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，形成了博大豐饒、數(shù)量龐大的國有資產(chǎn)(尤其是國有企業(yè)等經(jīng)營性國有資產(chǎn))，而且，由于產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清、管理職能不明、政府角色錯(cuò)位，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重，因此，對(duì)國有資產(chǎn)的盤點(diǎn)，對(duì)其關(guān)系的認(rèn)識(shí)和理順不是短期能完成的，在這種條件下來制定一部涵蓋一切、盡善盡美的《國有資產(chǎn)法》，幾乎是一件“不可能完成的任務(wù)”。由此我提出以下建議：
一、現(xiàn)有的《國有資產(chǎn)法》應(yīng)更名為《國有資產(chǎn)管理法》或《經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理法》，在條件不成熟時(shí)，應(yīng)盡量把該法的涵蓋面縮小，以名副其實(shí)。
二、這部“小法”主要解決三個(gè)問題：一是給新成立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)在法律上定位，明確其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任；二是明確界定中央國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)與地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)分級(jí)管理國有資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系；三是在國有經(jīng)營性資產(chǎn)和非國有經(jīng)營性資產(chǎn)之間劃定邊界。
三、該法應(yīng)具備可操作性和可訴性�？刹僮餍灾傅氖窃摲ǖ念C布將提供產(chǎn)權(quán)細(xì)化的具體辦法�？稍V性指的是該法應(yīng)規(guī)定有對(duì)抗國有資產(chǎn)管理者的“合適”監(jiān)督者，同時(shí)，當(dāng)國有資產(chǎn)發(fā)生流失和權(quán)屬糾紛時(shí)，能夠訴之于司法機(jī)構(gòu)。
四、建議該法提交全民討論。不管是經(jīng)營性國有資產(chǎn)還是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)都涉及到全民的利益。由官員和學(xué)者內(nèi)部起草，小范圍征求意見，不能夠真正反映和喚起國民對(duì)國有資產(chǎn)與該法的關(guān)切。
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