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新時(shí)期事業(yè)單位稅收問(wèn)題分析及對(duì)策
新時(shí)期事業(yè)單位稅收問(wèn)題分析及對(duì)策趙東海
一、新時(shí)期事業(yè)單位概述
事業(yè)單位是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。具體而言，主要是指擔(dān)負(fù)著國(guó)家某一方面事業(yè)任務(wù)，不以營(yíng)利為目的的非物質(zhì)生產(chǎn)單位，如報(bào)社、出版社、療養(yǎng)院所、文體娛樂(lè)場(chǎng)所等。這些事業(yè)單位雖然不直接從事物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)，但對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)、提高全民族科學(xué)技術(shù)文化素質(zhì)、增進(jìn)人民身心健康等方面起著重要的作用。
迄今為止，中國(guó)全部事業(yè)單位有130多萬(wàn)個(gè)，其中獨(dú)立核算事業(yè)單位95.2萬(wàn)個(gè)。納入政府事業(yè)單位編制的人員近3000萬(wàn)，各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)家財(cái)政支出的30%以上。一般地說(shuō)，可以把現(xiàn)有中國(guó)事業(yè)單位分為如下三類(lèi)：一是直接承擔(dān)政府行政職能、為政府服務(wù)的事業(yè)單位，主要從事的是監(jiān)管、資質(zhì)認(rèn)證、質(zhì)檢、鑒定及機(jī)關(guān)后勤服務(wù)等類(lèi)的活動(dòng)；二是承擔(dān)公共事業(yè)發(fā)展職能、為社會(huì)服務(wù)的事業(yè)單位，主要從事的是科教文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)和與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)服務(wù)相關(guān)的活動(dòng)。三是承擔(dān)著中介溝通職能、為市場(chǎng)和企業(yè)服務(wù)的事業(yè)單位，主要從事的是咨詢(xún)、協(xié)調(diào)一類(lèi)的活動(dòng)。但是，從實(shí)際運(yùn)作看，其性質(zhì)則極為復(fù)雜。譬如，有的享受著事業(yè)單位的待遇，卻完全從事著與政府部門(mén)一樣的行政管理活動(dòng)，擁有比一般政府部門(mén)大得多的行政權(quán)力；有的掛著事業(yè)單位的牌子，卻直接從事著如企業(yè)一樣的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；有些并非法定承擔(dān)政府職能的事業(yè)單位，卻實(shí)際上擁有由主管部門(mén)直接和間接轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的行政職能；有些單位全部或者大部分受?chē)?guó)家財(cái)政資金供養(yǎng)，卻仍然變相地從事著收費(fèi)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；等等。
中國(guó)事業(yè)單位形成及演進(jìn)至現(xiàn)狀的原因極為復(fù)雜，但大體上說(shuō)兩個(gè)方面起了關(guān)鍵作用。一是基于提高政府效率和減少財(cái)政負(fù)擔(dān)的目的，必須盡量減少政府機(jī)構(gòu)和行政人員，但同時(shí)又必須提供不斷增長(zhǎng)和日益多樣化的公共服務(wù)。這是導(dǎo)致中國(guó)事業(yè)單位分布廣、數(shù)量多、規(guī)模大的主要原因。二是基于解決經(jīng)費(fèi)短缺窘?jīng)r和保障既有利益的目的，必須創(chuàng)造性地開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，但同時(shí)又必須保持現(xiàn)有的體制構(gòu)架。這是導(dǎo)致中國(guó)事業(yè)單位政事不分、事企不分、職能繁雜、行為混亂的主要原因。
從總體上看，事業(yè)單位對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，尤其是在推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和擴(kuò)大公益服務(wù)供給方面起著十分重要的作用。但也有一些事業(yè)單位，占著國(guó)家資源、受著財(cái)政支持，卻沒(méi)能充分有效地提供相應(yīng)的服務(wù)和積極公正地履行應(yīng)盡的職責(zé)，反而利用事業(yè)單位性質(zhì)上非政非企又亦政亦企的模糊空間，最大限度地運(yùn)用、享受著政府部門(mén)與企業(yè)兩者擁有的權(quán)力和利益，又最大限度地游離于政府部門(mén)所受的行政約束和企業(yè)所承受的市場(chǎng)壓力之外。其結(jié)果是擾亂了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則，破壞了社會(huì)資源的合理配置。許多事業(yè)單位甚至成為了腐敗現(xiàn)象滋生的良好土壤和國(guó)有資產(chǎn)流失的有效渠道。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，事業(yè)單位是不以營(yíng)利為目的。只要完成國(guó)家賦予的某方面事業(yè)任務(wù)，所發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用由國(guó)家或主管部門(mén)全部或部分撥付，國(guó)家對(duì)事業(yè)單位的考核，主要看賦予的事業(yè)計(jì)劃是否完成，撥入的各種款項(xiàng)是否按預(yù)算及規(guī)定的項(xiàng)目使用等等。國(guó)家撥付資金的目的是通過(guò)事業(yè)單位創(chuàng)造社會(huì)效益，不要求創(chuàng)造多少經(jīng)濟(jì)效益，不需要投資回報(bào)。但是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，事業(yè)單位逐步進(jìn)入市場(chǎng)成為大勢(shì)所趨。隨著改革形勢(shì)的發(fā)展，國(guó)家或主管部門(mén)對(duì)絕大多數(shù)事業(yè)單位的各種資金補(bǔ)貼將逐漸減少直至取消，因此事業(yè)單位的管理模式、用人制度、分配制度等方面將會(huì)發(fā)生很大變化。
二、事業(yè)單位存在的稅收問(wèn)題分析
歷史上，事業(yè)單位的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源是財(cái)政撥款，事業(yè)單位的納稅意識(shí)一直比較薄弱。同時(shí)，不少事業(yè)單位一般都掌握有或這或那的行業(yè)特權(quán)和優(yōu)勢(shì)，稅務(wù)部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程發(fā)現(xiàn)問(wèn)題需要處理時(shí)，往往會(huì)有很多上級(jí)部門(mén)的說(shuō)情，從而出現(xiàn)稅務(wù)部門(mén)執(zhí)法不力的情況。上述原因?qū)е率聵I(yè)單位存在以下幾方面的稅收問(wèn)題。
一、企業(yè)所得稅方面。由于《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》與《事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》中有關(guān)事業(yè)支出與納稅扣除的界定存在著較大差異，而不少財(cái)務(wù)人員不知道會(huì)計(jì)核算與稅收規(guī)定存在差異時(shí)要進(jìn)行納稅調(diào)整的規(guī)定，導(dǎo)致事業(yè)單位未按稅收規(guī)定調(diào)整計(jì)算交納企業(yè)所得稅比較普遍。主要問(wèn)題有：一是按照《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》規(guī)定的保證事業(yè)結(jié)余不能為負(fù)數(shù)的基礎(chǔ)上，將所有的支出都?xì)w入到應(yīng)稅收入支出項(xiàng)目中來(lái)歸結(jié)利潤(rùn)，虛減了應(yīng)納稅所得額；有的單位在計(jì)算分?jǐn)傊С鼋痤~時(shí)，虛減收入總額，使分?jǐn)傎M(fèi)用增大，人為調(diào)減應(yīng)納稅所得額。二是對(duì)新購(gòu)置固定資產(chǎn)實(shí)行核銷(xiāo)辦法，一次性在事業(yè)支出中核銷(xiāo)，一次性在稅前扣除，而不是以折舊、攤銷(xiāo)的形式分期在稅前扣除，多列成本，減少當(dāng)期應(yīng)納稅所得額。三是工資費(fèi)用列支表面上執(zhí)行國(guó)務(wù)院規(guī)定的事業(yè)單位工作人員工資制度，而實(shí)際上在事業(yè)支出中大多以補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金、加班費(fèi)等形式多發(fā)工資性補(bǔ)助。四是業(yè)務(wù)招待費(fèi)的不是以全部收入扣除免稅收入后的金額作為計(jì)算業(yè)務(wù)招待費(fèi)列支基數(shù)，而是以事業(yè)單位的全部收入作為計(jì)提列支的基數(shù)，提高了列支標(biāo)準(zhǔn)，減少了應(yīng)納稅所得額。
二、個(gè)人所得稅方面。近年來(lái)隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的日益增長(zhǎng)，人們生活水平的顯著提高，極大地剌刺激了醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、文化體育等事業(yè)單位的快速發(fā)展，這些部門(mén)中不少個(gè)人如醫(yī)生、教師、電臺(tái)和電視臺(tái)的主持人等都已成為社會(huì)上的高收入階層。但由于種種原因，這部分收入至今還沒(méi)有納入稅務(wù)部門(mén)的監(jiān)管重點(diǎn)，偷逃個(gè)人所得稅嚴(yán)重。主要問(wèn)題有：一是工資薪金未足額代扣代繳個(gè)人所得稅。不少由財(cái)政發(fā)放工資的事業(yè)單位如學(xué)校，他們認(rèn)為財(cái)政在發(fā)工資的時(shí)候已代扣代繳了個(gè)人所得稅，而對(duì)他們自己以加班費(fèi)、獎(jiǎng)金等名義發(fā)放的屬于工資薪金性質(zhì)的收入就忽視了，沒(méi)有并入工資計(jì)交個(gè)人所得稅。二是支付外聘人員勞務(wù)報(bào)酬沒(méi)有代扣代繳個(gè)人所得稅。一些事業(yè)單位為了提高自己的知名度，高薪外聘一些社會(huì)知名人士，如專(zhuān)家學(xué)者、主持人等，在支付其勞務(wù)報(bào)酬時(shí)，沒(méi)有依法代扣代繳個(gè)人所得稅。
三、營(yíng)業(yè)稅方面。目前有不少事業(yè)單位一方面從事著與政府部門(mén)一樣的行政管理活動(dòng)，一方面又從事著如企業(yè)一樣的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，既存在著應(yīng)稅收費(fèi)項(xiàng)目，又存在著非應(yīng)稅收費(fèi)項(xiàng)目，一些事業(yè)單位將應(yīng)稅收費(fèi)收入混同在非應(yīng)稅收費(fèi)收入中，逃避上繳國(guó)家稅收。如：新聞宣傳單位以協(xié)辦費(fèi)代替廣告費(fèi)收入、體育部門(mén)以訓(xùn)練費(fèi)代替租金收入、學(xué)校以學(xué)歷教育收費(fèi)代替非學(xué)歷教育收費(fèi)等，還有的將取得的經(jīng)營(yíng)收入通過(guò)接受其它勞務(wù)等方式進(jìn)行抵扣，抵減應(yīng)稅收入，如收取出租場(chǎng)地收入以應(yīng)付勞務(wù)費(fèi)來(lái)抵扣，造成出租方與承租方雙方都逃漏了應(yīng)納稅收。
四、使用票據(jù)方面。事業(yè)單位使用票據(jù)既有財(cái)政部門(mén)的票據(jù)，也有稅務(wù)部門(mén)監(jiān)制的票據(jù)，還有使用上級(jí)部門(mén)配發(fā)的票據(jù)。許多行政事業(yè)單位票據(jù)管理使用不到位，且從財(cái)政部門(mén)取得收據(jù)較為容易，為了避免納稅，不少事業(yè)單位是盡量回避使用稅務(wù)票據(jù)，從而給稅務(wù)部門(mén)核查稅收帶來(lái)一定的困難。
三、規(guī)范事業(yè)單位稅收征管的對(duì)策
事業(yè)單位，作為我國(guó)一個(gè)龐大的單位體系，隨著整個(gè)事業(yè)體制改革的不斷深入，事業(yè)單位的稅收增長(zhǎng)空間會(huì)很大。加快事業(yè)單位的改革，強(qiáng)化事業(yè)單位的稅收征管，完善現(xiàn)行稅收政策，是實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位稅收成為我國(guó)稅收收入新的增長(zhǎng)點(diǎn)的重要途徑。筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾方面的工作。
一、加快事業(yè)單位的分類(lèi)改革。首先要明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)事業(yè)的合理組織方式，然后根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的職能特點(diǎn)，通過(guò)分類(lèi)調(diào)整，決定其歸屬。對(duì)具有很強(qiáng)公益性，需要由政府直接承擔(dān)其發(fā)展責(zé)任的事業(yè)單位，實(shí)行全額預(yù)算撥款，由財(cái)政部門(mén)管理；對(duì)承擔(dān)公益性相對(duì)較弱，不宜由政府直接管理的事業(yè)單位，則轉(zhuǎn)為非贏利機(jī)構(gòu)，財(cái)政不再撥款，交由稅務(wù)部門(mén)管理，稅務(wù)部門(mén)通過(guò)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策來(lái)扶持這些單位的生存和發(fā)展，以滿足社會(huì)不斷增長(zhǎng)和日益多樣化的公共服務(wù)的需要；對(duì)目前雖定位為事業(yè)單位，但其活動(dòng)與政府職能基本無(wú)關(guān)的，可以通過(guò)直接轉(zhuǎn)制為企業(yè)或與企業(yè)合并重組，進(jìn)入市場(chǎng)成為市場(chǎng)主體，這部分單位交由稅務(wù)部門(mén)來(lái)管理，實(shí)行的是與其他經(jīng)營(yíng)企業(yè)一樣的稅收政策，利用市場(chǎng)機(jī)制提高其效率并實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。通過(guò)對(duì)不同類(lèi)型的社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)形成規(guī)范的支持方式，發(fā)揮財(cái)政與稅務(wù)部門(mén)各自的監(jiān)督、約束以及調(diào)整職能，才能從根本上解決事業(yè)單位的稅收征管問(wèn)題。
二、強(qiáng)化事業(yè)單位稅收征管。對(duì)納入稅務(wù)部門(mén)管理的事業(yè)單位，其取得的各項(xiàng)收入都要納入稅收管理的范圍。要做到：第一，加大稅收政策的宣傳力度，提高事業(yè)單位的納稅意識(shí)。根據(jù)納稅人的不同層次和不同納稅需要，提供多種形式的納稅服務(wù)，如建立稅務(wù)登記提示制度，納稅申報(bào)提示制度等，(adivasplayground.com)將事后處理改為事前提醒，減少納稅人的無(wú)知性不遵從。第二，取消使用財(cái)政部門(mén)的票據(jù)，規(guī)定單位取得的各項(xiàng)收費(fèi)收入都必須使用稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一印制的發(fā)票來(lái)收取，在計(jì)算應(yīng)交稅金時(shí)再把免稅收入部分予以剔除。通過(guò)發(fā)票將收入納入稅務(wù)部門(mén)的監(jiān)管范圍。第三，建立多層次的監(jiān)督制約機(jī)制，以切斷利用權(quán)力尋租的條件和環(huán)節(jié)，保證稅收行政行為的公平、公正。
三、完善現(xiàn)行稅收政策。國(guó)家對(duì)事業(yè)單位的稅收政策支持，目前主要是通過(guò)制定對(duì)不同的收費(fèi)項(xiàng)目、收入來(lái)源征免稅政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的，由于行政事業(yè)性收費(fèi)名目繁多，收入來(lái)源復(fù)雜，在執(zhí)行過(guò)程中解釋的隨意性比較大，加大了征管工作的難度，容易造成稅收流失。建議一，對(duì)提供符合營(yíng)業(yè)稅應(yīng)稅范圍內(nèi)的行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)行普遍征稅，即不再根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)的不征營(yíng)業(yè)稅收費(fèi)項(xiàng)目名單來(lái)認(rèn)定是否征免稅，而是根據(jù)中華人民共和國(guó)營(yíng)業(yè)稅暫行條例中規(guī)定的應(yīng)稅項(xiàng)目來(lái)決定是否征稅，在確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)上與其他經(jīng)營(yíng)企業(yè)一致，這樣一方面稅務(wù)機(jī)關(guān)在認(rèn)定上容易操作，防止納稅人在收費(fèi)名稱(chēng)上做文章，渾水摸魚(yú)，造成稅款流失。另一方面也保證了市場(chǎng)的公平與公正。建議二，統(tǒng)一計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)準(zhǔn)予扣除的支出項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)準(zhǔn)予扣除的支出項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行與其他經(jīng)營(yíng)企業(yè)一樣的標(biāo)準(zhǔn)，依照國(guó)家稅務(wù)局下發(fā)的《企業(yè)所得稅稅前扣除辦法》執(zhí)行，如工資標(biāo)準(zhǔn)，固定資產(chǎn)折舊年限。建議三，國(guó)家應(yīng)根據(jù)不同類(lèi)型的事業(yè)單位，對(duì)已征稅單位在政策上給予支持。對(duì)國(guó)家需要直接支持其發(fā)展的事業(yè)單位，征稅后由財(cái)政部門(mén)根據(jù)其事業(yè)支出的需要全額核撥經(jīng)費(fèi)；對(duì)國(guó)家不宜直接舉辦的需要通過(guò)非贏利機(jī)構(gòu)組織去完成某項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的單位，稅務(wù)部門(mén)可以實(shí)行先征后返還的辦法支持這些單位的發(fā)展；對(duì)其活動(dòng)與政府職能基本無(wú)關(guān)的事業(yè)單位則實(shí)行與其他經(jīng)營(yíng)企業(yè)一樣的稅收政策，不再退還已交稅款。
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