初析人事?tīng)?zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議的異同與關(guān)聯(lián)
初析人事?tīng)?zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議的異同與關(guān)聯(lián)[前面的話]
人事?tīng)?zhēng)議可以說(shuō)自新中國(guó)成立以來(lái)，隨著干部人事制度建立之始就便有之，人事工作中存在與發(fā)生的矛盾、分歧與爭(zhēng)議無(wú)時(shí)不在。從五十年代到九十年代中期在人事問(wèn)題上發(fā)生的上級(jí)與下級(jí)之間、人員與領(lǐng)導(dǎo)之間、人與機(jī)構(gòu)之間、單位與人事機(jī)構(gòu)之間、人事部與地方人事廳局之間存在與發(fā)生的爭(zhēng)議、矛盾基本上通過(guò)黨組織、行政命令、政策、甚至個(gè)人權(quán)利威望與影響力來(lái)解決。這些人事矛盾基本上在內(nèi)部消化，幾乎從未沒(méi)有公開(kāi)。而到了九十年代由于政治與民主法制進(jìn)程加快，以及人事制度改革提到國(guó)家改革部署日程上來(lái)，隨著人事制度的悄然進(jìn)行，這種矛盾日益公開(kāi)。此時(shí)人事部認(rèn)為，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人事制度改革的深化，人事?tīng)?zhēng)議日益增多。這些爭(zhēng)議如果不能及時(shí)得到解決，勢(shì)必?fù)p害當(dāng)事人的合法權(quán)益，影響社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為公正及時(shí)地處理人事?tīng)?zhēng)議，強(qiáng)化人事部門的監(jiān)督、保障職能，妥善處理中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其直屬單位和跨地區(qū)的人事?tīng)?zhēng)議案件，人事部以人發(fā)[1996]46號(hào)《關(guān)于成立人事部人事仲裁公正廳有關(guān)問(wèn)題的通知【1996-05-24】》，該文適用人事部關(guān)于印發(fā)《國(guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》的通知【1995-08-11】為依據(jù)，隨后人事部又下發(fā)人發(fā)[1997]71號(hào)關(guān)于印發(fā)《人事?tīng)?zhēng)議處理暫行規(guī)定》的通知【1997-08-08】以及人事部以人發(fā)[1999]99號(hào)關(guān)于印發(fā)《人事?tīng)?zhēng)議處理辦案規(guī)則》和《人事?tīng)?zhēng)議仲裁員管理辦法》的通知【1999-09-06】這一時(shí)期，人事部公開(kāi)提出了“人事?tīng)?zhēng)議”這一用詞，真正意義上的人事?tīng)?zhēng)議處理實(shí)際并未開(kāi)始，“人事?tīng)?zhēng)議”并不具有法律特征，人事部的這些文件并沒(méi)有任何制定的法律依據(jù)，更無(wú)具體程序上、實(shí)體上可適用的國(guó)家法律。人事部在這方面只是下一下文，完全停滯不動(dòng)。另一方面廣大國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位以及工作人員基于內(nèi)部行政文件則并不看好人事部所謂的“人事?tīng)?zhēng)議”來(lái)解決爭(zhēng)議，因此這些文件仍屬于政策文件或稱政策性行政文件。
國(guó)務(wù)院以國(guó)辦發(fā)[2002]35號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見(jiàn)的通知【2002-07-06】》，并指出：在事業(yè)單位試行人員聘用制度，是用人制度的一項(xiàng)重要改革，是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的事業(yè)單位人事制度的重要措施，對(duì)實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略和“人才強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略，調(diào)動(dòng)事業(yè)單位各類人員的積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展具有重要作用。雖然國(guó)辦發(fā)[2002]35號(hào)是針對(duì)國(guó)家事業(yè)單位的，而國(guó)家機(jī)關(guān)并未“觸動(dòng)”，但完全可以這樣認(rèn)為，正式拉開(kāi)了人事制度改革的序幕。
[問(wèn)題由來(lái)]
國(guó)辦發(fā)[2002]35號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見(jiàn)的通知【2002-07-06】》正式下發(fā)后，各地開(kāi)始制定人事?tīng)?zhēng)議仲裁的細(xì)則（辦法）來(lái)配合這項(xiàng)重要改革。在之前不少地區(qū)已制定出臺(tái)的，也做了必要的修改。在此期間，也有極少的事業(yè)單位的工作人員依據(jù)人事仲裁規(guī)則向當(dāng)?shù)厝耸聽(tīng)?zhēng)議仲裁委提出申訴。由于人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)設(shè)在人事行政機(jī)構(gòu)內(nèi)，所依據(jù)的仲裁規(guī)則是人事部門根據(jù)人事部文件所制訂的政策文件，人事?tīng)?zhēng)議仲裁沒(méi)有任何法律依據(jù)，這樣的人事?tīng)?zhēng)議仲裁完全是政策指導(dǎo)下的行政行為。直到2003年9月5日媒體上公布了并于同日生效實(shí)施的最高人民法院法釋[2003]13號(hào)《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，使得人事?tīng)?zhēng)議仲裁與司法審判有了接軌，人事?tīng)?zhēng)議案件訴訟方有法可依。
此時(shí)，人事?tīng)?zhēng)議仍延用了勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的“一裁兩審制”，似乎問(wèn)題有了出路。但是，這種接軌是形式上的接軌，而不是實(shí)質(zhì)上的，更不是法律意義上的接軌。此時(shí)出現(xiàn)了仲裁沒(méi)有任何法律意義上的變化，各方面依然如故，而人事?tīng)?zhēng)議案件訴訟則適用《勞動(dòng)法》由人民法院民事審判庭進(jìn)行審理。此時(shí)各地不少事業(yè)單位的工作人員，以為有了司法解釋，官司可以得到人民法院公正審理裁決，以保護(hù)自己的合法權(quán)益。這些當(dāng)事人對(duì)這種兩脫離的接軌可能帶來(lái)的惡果以及訴訟的復(fù)雜性沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí)與心理準(zhǔn)備，其仲裁申訴往往被人事仲裁委以“不予受理”對(duì)待，而當(dāng)?shù)胤ㄔ河忠浴皼](méi)有受理依據(jù)”而不予受理，更有甚者先受理，然后再“駁回起訴”來(lái)“封殺”，這些做法讓申訴當(dāng)事人苦不堪言。
出現(xiàn)這樣的怪現(xiàn)象，除了部分案件系受理機(jī)關(guān)與人民法院對(duì)個(gè)案錯(cuò)誤的處理外，沒(méi)有弄清人事?tīng)?zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議之間的區(qū)別、共同點(diǎn)以及相關(guān)聯(lián)系也是一個(gè)重要的原因。本文試對(duì)這類問(wèn)題作一個(gè)粗淺分析，著重引出人事?tīng)?zhēng)議案件的管理與受理、法律適用方面的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題與可能的解決方式。
本文系人事?tīng)?zhēng)議目前存在的現(xiàn)實(shí)、現(xiàn)象與問(wèn)題的純學(xué)理討論，并就有關(guān)問(wèn)題提出建設(shè)性作一次嘗試。
一、人事?tīng)?zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議的共同點(diǎn)：
1、爭(zhēng)議常見(jiàn)的起動(dòng)一方當(dāng)事人（申訴主體），往往表現(xiàn)為仲裁申訴人均為勞動(dòng)者。爭(zhēng)議當(dāng)事人另一方（被申訴主體）為企業(yè)、單位，往往表現(xiàn)為仲裁被申訴人。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在我國(guó)《憲法》保證下，工廠工人職工、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、事業(yè)單位工作人員、軍人、司法機(jī)關(guān)工作人員、個(gè)體工商戶、民營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)用工、農(nóng)民工、藝術(shù)工作者、自由職業(yè)者、企業(yè)家等等都是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的勞動(dòng)者，他們之間僅僅是從事的職業(yè)崗位不同。
2、在相對(duì)于企業(yè)、單位以及政府職能部門勞動(dòng)者都是弱勢(shì)群體中的一員。
3、人事?tīng)?zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議的現(xiàn)行程序法律均適用“一裁兩審制”，即要啟動(dòng)司法程序提起訴訟必須經(jīng)過(guò)仲裁這個(gè)前置程序。
4、根據(jù)最高人民法院的司法解釋，人民法院審理這兩類爭(zhēng)議案件均適用《勞動(dòng)法》。并且均由人民法院的民事審判庭審理，基本上是由原審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的法庭來(lái)審理人事?tīng)?zhēng)議案件。
5、兩類仲裁委均設(shè)在國(guó)家行政機(jī)關(guān)（勞動(dòng)主管機(jī)關(guān)與人事主管機(jī)關(guān)）內(nèi)，一般為其處（科）級(jí)單位。
6、兩類合同凡是因履行合同發(fā)生的爭(zhēng)議范圍所包容的爭(zhēng)議事項(xiàng)都是非常寬的，所能提出糾紛爭(zhēng)議的事項(xiàng)，可形成訴訟的案件非常多。
二、人事?tīng)?zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議的區(qū)別：
1、主體之間的不平等：企業(yè)、單位相對(duì)與勞動(dòng)者之間存在著不同程序的權(quán)利不平等因素。
2、建立關(guān)系的合同的表現(xiàn)形式不同：人事?tīng)?zhēng)議與工作人員之間是聘用合同關(guān)系，解決的是“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭(zhēng)議”；勞動(dòng)爭(zhēng)議之間是勞動(dòng)合同關(guān)系，解決的是“因企業(yè)開(kāi)除、除名、辭退職工和職工辭職、自動(dòng)離職；因執(zhí)行國(guó)家有關(guān)工資、保險(xiǎn)、福利、培訓(xùn)、勞動(dòng)保護(hù)的規(guī)定；因履行勞動(dòng)合同發(fā)生的爭(zhēng)議以及法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)依照本條例處理的其他勞動(dòng)爭(zhēng)議。”值得注意的是，不論那類合同，凡是因履行合同發(fā)生的爭(zhēng)議范圍所包容的爭(zhēng)議事項(xiàng)都是非常寬的，故有法官認(rèn)為“以履行聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議來(lái)界定人事?tīng)?zhēng)議范圍太大”。
3、國(guó)家實(shí)現(xiàn)管理職能的主體以及管理關(guān)系不同：人事關(guān)系是國(guó)家人事行政管理機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及工作人員之間存在的是一種具有直接利害關(guān)系的行政法律關(guān)系。勞動(dòng)關(guān)系是國(guó)家勞動(dòng)行政管理機(jī)關(guān)監(jiān)督各類企業(yè)執(zhí)行國(guó)家勞動(dòng)法律法規(guī)，從而實(shí)現(xiàn)以保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益為主的一種非直接利害關(guān)系的監(jiān)督關(guān)系。國(guó)家勞動(dòng)行政管理機(jī)關(guān)與、各類企業(yè)、勞動(dòng)者之間不具有直接的行政法律關(guān)系。
4、由于我國(guó)多年的體制，凡屬于人事部門下達(dá)人事編制、受其管理的是干部；凡屬于勞動(dòng)部門職能范圍內(nèi)的單位的職工均為工人。
5、在我國(guó)實(shí)行勞動(dòng)制度改革，逐步過(guò)渡到全員勞動(dòng)合同制近20年后的現(xiàn)代企業(yè)組織中，一般情形下沒(méi)有干部身份的人員存在，企業(yè)與職工之間是完全的勞動(dòng)合同關(guān)系，即勞動(dòng)用工關(guān)系。發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議只能到勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委申訴。而事業(yè)單位中的人員情形就比企業(yè)復(fù)雜得多，其中有國(guó)家事業(yè)單位干部（具有人事編制的人員）、有聘用制干部（有稱合同制干部，社保機(jī)構(gòu)認(rèn)為，這類干部應(yīng)當(dāng)與工人一樣參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上就是工人，類似于國(guó)營(yíng)企業(yè)改革前的以工代干的情形。但聘用制干部仍是人事部門下達(dá)了編制的人員）、有事業(yè)單位聘用人員、社會(huì)聘用人員、固定工、臨時(shí)工等類別，這些人員與事業(yè)單位之間的關(guān)系由不同的合同關(guān)系所聯(lián)系，其工資待遇、分配制度也有所不同，這也產(chǎn)生了不同的用人法律關(guān)系。發(fā)生爭(zhēng)議后，一般是具有人事編制的人員方可到人事?tīng)?zhēng)議仲裁委進(jìn)行申訴（但目前已不是單一的這種情形），其他人員應(yīng)作為勞動(dòng)合同關(guān)系或視為勞動(dòng)合同關(guān)系到勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委申訴。
6、目前事業(yè)單位的界線已逐漸變得模糊與不清晰，部分非國(guó)家正式事業(yè)單位享受事業(yè)單位待遇或模式經(jīng)營(yíng)的如民辦學(xué)校，或稱民辦非企業(yè)單位如駕校、民辦科研機(jī)構(gòu)，中介機(jī)構(gòu)如律師事務(wù)所（筆者注：目前稅務(wù)、社保機(jī)構(gòu)將律師歸入私營(yíng)企業(yè)類管理對(duì)待）。一般事業(yè)單位由民政部門核準(zhǔn)頒發(fā)《事業(yè)單位法人》證照，而原作為事業(yè)單位的律師事務(wù)所則一直由司法行政機(jī)關(guān)核發(fā)《律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)許可證》，而無(wú)《事業(yè)單位法人》證照，但組織機(jī)構(gòu)代碼證上原屬于事業(yè)單位，現(xiàn)已不屬此列�？梢赃@樣認(rèn)定凡持有《事業(yè)單位法人》證照的單位均系事業(yè)單位，只是這些事業(yè)單位中的所有制形式存在不同，如學(xué)校事業(yè)單位，對(duì)全民所有制學(xué)校一般稱為“公辦學(xué)�！�，而非全民所有制的學(xué)校一般稱“民辦學(xué)�！保颉吧鐣�(huì)力量辦學(xué)”。而企業(yè)均應(yīng)由國(guó)家工商行政部門核準(zhǔn)頒證根本不存在這類問(wèn)題，只是依照《公司法》設(shè)立的稱之為“公司”，相對(duì)，一般工廠、經(jīng)濟(jì)組織則稱之為“企業(yè)”。
7、勞動(dòng)爭(zhēng)議解決的是由勞動(dòng)法律所調(diào)整的社會(huì)勞動(dòng)關(guān)系。而人事?tīng)?zhēng)議解決的是人事政策文件所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系上的部分人事用人及其他關(guān)系。在事業(yè)單位中存在著內(nèi)部行政處分爭(zhēng)議，而企業(yè)中一般表現(xiàn)為勞動(dòng)關(guān)系，而不表現(xiàn)為企業(yè)內(nèi)部行政關(guān)系。
三、人事?tīng)?zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議的關(guān)聯(lián)：
1、關(guān)于兩類爭(zhēng)議均適用《勞動(dòng)法》是否適當(dāng)?shù)膯?wèn)題。
從宏觀上說(shuō)，本文前述各類人員均為社會(huì)勞動(dòng)者，這點(diǎn)應(yīng)當(dāng)沒(méi)有分歧。而為何在處理人事?tīng)?zhēng)議案件中，適用《勞動(dòng)法》會(huì)存在困難，有專家學(xué)者認(rèn)為：這是由于“人事關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系、人事?tīng)?zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議的區(qū)分”不易區(qū)分所致，因此他們提出只能“參照適用勞動(dòng)法”的觀點(diǎn)。
這里存在一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，也是目前我國(guó)從事制度現(xiàn)狀的所帶來(lái)的問(wèn)題。即勞動(dòng)關(guān)系中，企業(yè)與職工之間存在的是勞動(dòng)法律關(guān)系，而調(diào)整這一關(guān)系的法律法規(guī)及配套規(guī)范業(yè)已基本建立。而人事制度中，基本沒(méi)有一個(gè)可供適用的法律，執(zhí)行的基本上是人事部、廳、局三級(jí)的人事政策性文件規(guī)定。而這些文件必然與勞動(dòng)法律法規(guī)處于對(duì)立、沖突、相悖、甚至是對(duì)抗的。解決這一相關(guān)問(wèn)題，唯一辦法，在人事制度改革中逐步地、分類地依據(jù)《立法法》制定出臺(tái)相應(yīng)的行政法規(guī)來(lái)替換先前的政策性行政文件。在方面，實(shí)行事業(yè)單位人員聘用合同制、工傷保險(xiǎn)制度、社會(huì)保障保險(xiǎn)制度已進(jìn)行嘗試向《勞動(dòng)法》靠攏，希望能夠最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一適用法律的結(jié)果，只是聘用合同制以及國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的工傷保險(xiǎn)具體規(guī)定尚未出臺(tái)（注：這些規(guī)定必須由國(guó)務(wù)院發(fā)布方為行政法規(guī)），由于人事?tīng)?zhēng)議往往是勞動(dòng)者對(duì)事業(yè)單位適用人事政策性文件所致的結(jié)果不服所致，仲裁與訴訟的焦點(diǎn)必然落在對(duì)這些文件的合法性、合理性、公平性的認(rèn)定之上，而這些文件必竟不是法律，人民法院認(rèn)定必然有難度。因此人民法院感到在審理人事?tīng)?zhēng)議案件中適用《勞動(dòng)法》非常棘手。
另一方面，人事部于2003-09-29（2003年12月方予公布）出臺(tái)國(guó)人部發(fā)〔2003〕30號(hào)《關(guān)于推動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，《通知》指出“該《規(guī)定》（注：法釋[2003]13號(hào)司法解釋）確定了人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度與司法制度的關(guān)系，表明人事?tīng)?zhēng)議仲裁進(jìn)一步走上法制化的軌道，同時(shí)也對(duì)人事?tīng)?zhēng)議仲裁工作提出了更高要求，對(duì)推動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度建設(shè)和人事?tīng)?zhēng)議仲裁工作的開(kāi)展將產(chǎn)生重要作用�！薄ⅰ案鞯刂俨脵C(jī)構(gòu)要積極加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào)，就人事?tīng)?zhēng)議仲裁與司法接軌后的工作銜接問(wèn)題，如受案范圍和管轄的確定、強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)程序、仲裁案卷的移轉(zhuǎn)等進(jìn)行協(xié)商，確立相關(guān)的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制，制訂有關(guān)的工作制度，確保各項(xiàng)工作能按照程序有條不紊地進(jìn)行”。該《通知》仍存在兩個(gè)方面問(wèn)題，（1）、回避了適用《勞動(dòng)法》問(wèn)題；（2）、對(duì)于原人事政策文件與法律如何“銜接”，也沒(méi)有作任何實(shí)質(zhì)性工作。在此情形下，人民法院在審理人事?tīng)?zhēng)議案件中適用《勞動(dòng)法》比較困難的現(xiàn)狀可能還會(huì)持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期。
2、人事關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系之間的關(guān)聯(lián)：
人事?tīng)?zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議是人事關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)反映，這一點(diǎn)無(wú)法回避。長(zhǎng)期以來(lái)，人們認(rèn)為勞動(dòng)關(guān)系是雇用關(guān)系、勞資關(guān)系，即勞動(dòng)者的義務(wù)是做工，而權(quán)利僅僅是掙錢而已。而人事關(guān)系則被認(rèn)為是一種與身俱來(lái)的身份以及這一身份所對(duì)應(yīng)權(quán)利與待遇關(guān)系。因此，認(rèn)為“人事關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系在法律價(jià)值、基本原則上均有所不同”。這里暫且不討論這種觀念的對(duì)與錯(cuò)，人民法院的編制、任命由人事部門（當(dāng)然還有組織部門）掌控，最高人民法院也無(wú)他法的現(xiàn)狀等因素。但這種觀點(diǎn)至少反映出部分人對(duì)不同的當(dāng)事人有著不同的價(jià)值取向，這種取向無(wú)疑難于保證公正、公平的對(duì)待案件與案件當(dāng)事人。
勞動(dòng)關(guān)系是由勞動(dòng)法律法規(guī)調(diào)整的用工單位與勞動(dòng)者通過(guò)勞動(dòng)合同建立起來(lái)的關(guān)于勞動(dòng)權(quán)利義務(wù)的社會(huì)關(guān)系。人事關(guān)系是事業(yè)單位通過(guò)國(guó)家人事行政機(jī)關(guān)依據(jù)人事政策文件規(guī)定建立起來(lái)的關(guān)于勞動(dòng)權(quán)利義務(wù)以及非勞動(dòng)權(quán)利義務(wù)的社會(huì)關(guān)系。最高人民法院的法函[2004]30號(hào)《最高人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件適用法律等問(wèn)題的答復(fù)》提到“涉及事業(yè)單位工作人員勞動(dòng)權(quán)利的內(nèi)容”，這里暫且不做出包含勞動(dòng)權(quán)利的關(guān)系就是勞動(dòng)關(guān)系的推定，但它至少清楚表明了人事關(guān)系中包含了勞動(dòng)權(quán)利與其他非勞動(dòng)關(guān)系的權(quán)利，這些權(quán)利中的主要部分是勞動(dòng)權(quán)利，這也表明人事關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系之間存在著基于勞動(dòng)權(quán)利為基礎(chǔ)的必然關(guān)聯(lián)。
從前面對(duì)事業(yè)單位人員種類現(xiàn)狀的分析可見(jiàn)，實(shí)際上國(guó)家事業(yè)單位人員編制現(xiàn)已被鎖定，除新分配的大專院校畢業(yè)生、退伍軍人、事業(yè)單位之間人員調(diào)動(dòng)等情形進(jìn)入事業(yè)單位外，基本上編制不會(huì)增加。不少事業(yè)單位在用人問(wèn)題上基本采用向社會(huì)公開(kāi)招聘的方法來(lái)解決人員不足與專門人員需求問(wèn)題。這類人員與企業(yè)用工實(shí)質(zhì)上沒(méi)有本質(zhì)或法律上的區(qū)別。根據(jù)現(xiàn)行司法解釋規(guī)定，凡與事業(yè)單位簽訂聘用合同的人員與事業(yè)單位發(fā)生爭(zhēng)議均可到人事?tīng)?zhēng)議仲裁委申訴，對(duì)這類人員發(fā)生的爭(zhēng)議適用《勞動(dòng)法》應(yīng)當(dāng)是可以的，這實(shí)際上突破了“凡具有人事編制的”限制。今后事業(yè)單位與工作人員、員工之間大致可采用兩種合同（即聘用合同、勞動(dòng)合同）。聘用合同者表現(xiàn)為“人事關(guān)系”到人事?tīng)?zhēng)議仲裁委申訴，而勞動(dòng)合同者反映為“勞動(dòng)關(guān)系”的到勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委申訴。此時(shí)兩類仲裁已沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別，近日南京市的一起人事?tīng)?zhēng)議案件中，單位是在工商注冊(cè)的企業(yè)，但所與員工簽訂的合同，單位到人事局進(jìn)行了合同鑒證，故當(dāng)事人只好以此合同到人事?tīng)?zhēng)議仲裁委去申訴，這一案例證明了勞動(dòng)合同與聘用合同沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別，反映了兩類關(guān)系相互之間存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)這一點(diǎn)。
3、勞動(dòng)法律法規(guī)與人事政策文件的關(guān)聯(lián)：
由于人事制度政策依據(jù)的現(xiàn)狀與下級(jí)法院的反映請(qǐng)示，最高人民法院于2004年4月30日出臺(tái)了法函[2004]30號(hào)司法解釋性司法文件《關(guān)于事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件適用法律等問(wèn)題的答復(fù)》，而該文至今未在《最高人民法院公報(bào)》上刊出，《最高人民法院網(wǎng)》、《中國(guó)法院網(wǎng)》、《人民法院報(bào)網(wǎng)》均未刊出，到是國(guó)家人事部網(wǎng)站最先最快獨(dú)家予以刊出，隨后地方部分人事信息網(wǎng)站也隨即刊出，這不難看出人事部對(duì)此司法文件的歡迎態(tài)度。
法函[2004]30號(hào)第一條規(guī)定“《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋[2003]13號(hào)）第一條規(guī)定，“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭(zhēng)議，適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的規(guī)定處理。人民法院對(duì)事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件的實(shí)體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動(dòng)權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定。”這里“適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的規(guī)定處理”是指人民法院審理事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件的程序運(yùn)用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的相關(guān)規(guī)定。人民法院對(duì)事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件的實(shí)體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動(dòng)權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定�！边@第一條規(guī)定似乎將勞動(dòng)法律法規(guī)與人事政策文件作了一個(gè)協(xié)調(diào)分工，但實(shí)質(zhì)是對(duì)其存在的內(nèi)在關(guān)聯(lián)作了一個(gè)分割。
借此機(jī)會(huì)需要說(shuō)明的是，第一條規(guī)定使用了“人事方面的法律規(guī)定”，這一點(diǎn)實(shí)際上是不存在的，可以用兩個(gè)例子來(lái)說(shuō)明這一現(xiàn)實(shí)：（1）、到目前為止各地的關(guān)于人事?tīng)?zhēng)議仲裁辦法（規(guī)定），均沒(méi)有援引所適用的法律依據(jù)，就連被認(rèn)為的制定最為成功的《北京市人事?tīng)?zhēng)議仲裁辦法》也沒(méi)有援引任何法律，而巧妙的稱“為公正、及時(shí)地處理人事?tīng)?zhēng)議，保障爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，根據(jù)本市實(shí)際情況，制定本辦法。”為依據(jù)。（2）、最高人民法院2004年5月18日出臺(tái)的法[2004]96號(hào)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》規(guī)定：“考慮建國(guó)后我國(guó)立法程序的沿革情況，現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有以下三種類型：一是國(guó)務(wù)院制定并公布的行政法規(guī)；二是立法法施行以前，按照當(dāng)時(shí)有效的行政法規(guī)制定程序，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、由國(guó)務(wù)院部門公布的行政法規(guī)。但在立法法施行以后，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、由國(guó)務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件，不再屬于行政法規(guī)；三是在清理行政法規(guī)時(shí)由國(guó)務(wù)院確認(rèn)的其他行政法規(guī)�！卑催@一《紀(jì)要》有“在立法法施行以后，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、由國(guó)務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件，不再屬于行政法規(guī)”規(guī)定，在《立法法》施行后至目前國(guó)務(wù)院并未出臺(tái)有關(guān)“人事方面”的行政法規(guī)，既然如此，在審理人事?tīng)?zhēng)議案件時(shí)，只有過(guò)去出臺(tái)近十年、甚至超過(guò)十年之久的政策文件規(guī)定可用。即便是這些人事政策文件規(guī)定中有部分屬于“人事方面的法律規(guī)定”，那么在庭審時(shí)又如何區(qū)分呢？
而正確適用程序法是保證實(shí)體法得于正確適用的前提條件，按照法函[2004]30號(hào)第一條規(guī)定會(huì)出現(xiàn)兩種有意思的情形：（1）、這里暫不論人事部的人事政策文件是否正確、是否可適用于現(xiàn)在狀況的問(wèn)題，人民法院審理人事?tīng)?zhēng)議案件時(shí)以《勞動(dòng)法》的相關(guān)法律規(guī)定作為程序運(yùn)用去保證人事政策文件正確適用。（2）、《勞動(dòng)法》及相關(guān)法律規(guī)定本身由程序法律規(guī)范與實(shí)體法律規(guī)范組成，在審理人事?tīng)?zhēng)議案件時(shí)可適用其中的勞動(dòng)程序法律規(guī)范，那么適用勞動(dòng)實(shí)體法律規(guī)范基層人民法院為何會(huì)感到“適用困難”，從而得出“審理人事?tīng)?zhēng)議一概適用勞動(dòng)法勢(shì)必產(chǎn)生問(wèn)題”的結(jié)論而要求“參照”呢。不過(guò)，最高人民法院的起草者必竟是專家，他們給出了一條變通路子，即“但涉及事業(yè)單位工作人員勞動(dòng)權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定�！眮�(lái)適用勞動(dòng)實(shí)體法律規(guī)范。這樣既可以緩解基層人民法院的“困難”，也給訴訟當(dāng)事人提供了一條法律適用的路子與法定適用依據(jù)，但其中仍帶著一個(gè)人事政策文件與勞動(dòng)實(shí)體法律規(guī)范適用沖突的矛盾。
四、人事?tīng)?zhēng)議起訴案件與勞動(dòng)爭(zhēng)議起訴案件在管轄與受理方面的關(guān)聯(lián)：
1、仲裁與訴訟的管轄：
由于兩類案件都設(shè)置了仲裁前置程序，要想訴訟就必須先仲裁，故這里需要先討論仲裁的管轄與受理的情形。仲裁的管轄由于諸多原因形成了特有的屬地條塊加行政級(jí)別的模式，（1）、屬地管轄：一般情形下，以被申訴單位所在地的行政區(qū)劃為界，由被申訴單位所在地的市區(qū)仲裁委受理；（2）、“條塊”管轄：被申訴單位的行政主管部門的仲裁委受理，如中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)在京直屬事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)；（3）、行政級(jí)別管轄：即按被訴單位的行政級(jí)別分別由省廳、市區(qū)局所屬的仲裁委管轄。
對(duì)于這么復(fù)雜的管轄，實(shí)際不利于當(dāng)事人申訴，也不利案件今后可能受訴人民法院的管轄確定，更不利于今后可能的案件執(zhí)行。首要的仲裁管轄原則是仲裁機(jī)構(gòu)與管轄法院一致的原則，其次在地域管轄上由用人單位所在地或人事合同履行地的仲裁委、基層人民法院管轄。在級(jí)別管轄上應(yīng)貫徹仲裁委無(wú)級(jí)別之分、起訴的一審由基層人民法院受理的原則。
對(duì)于人事?tīng)?zhēng)議訴訟案件的管轄，北京市高級(jí)人民法院給北京基層法院下發(fā)了《通知》，基本采用了這樣的模式來(lái)規(guī)范人事?tīng)?zhēng)議訴訟案件的管轄。最高人民法院在2004年4月30日以法函[2004]30號(hào)《關(guān)于事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件適用法律等問(wèn)題的答復(fù)》對(duì)“事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件由用人單位或者聘用合同履行地的基層人民法院管轄�！钡墓茌犜瓌t予以確認(rèn)。
北京市高級(jí)人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件受理和管轄問(wèn)題的通知
京高法發(fā)[2003]356號(hào)
市第一、第二中級(jí)人民法院；各區(qū)、縣人民法院：
依據(jù)最高人民法院《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》及相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)對(duì)有關(guān)事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件的受理和管轄問(wèn)題通知如下：
一、當(dāng)事人對(duì)人事仲裁機(jī)構(gòu)于2003年9月5日以后作出的人事?tīng)?zhēng)議仲裁裁決或決定不服，在其收到仲裁裁決或決定之日起十五日內(nèi)向人民法院提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)依法受理。
當(dāng)事人對(duì)人事仲裁機(jī)構(gòu)于2003年9月5日之前作出的人事?tīng)?zhēng)議仲裁裁決或決定不服，于2003年9月5日以后提起民事訴訟，如果其起訴是在收到仲裁裁決或決定之日起十五日內(nèi)的，人民法院也應(yīng)依法受理。
二、事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件在最高人民法院沒(méi)有正式批復(fù)前，一律暫由事業(yè)單位所在地或者聘用合同履行地的基層人民法院管轄。
聘用合同履行地不明確的，由事業(yè)單位所在地的基層人民法院管轄。
三、事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件由民一庭（原民事審判庭）審理。
特此通知。
2、仲裁與訴訟的受理：
仲裁受理看似簡(jiǎn)單，但兩類仲裁的申訴受理實(shí)際上存在一些問(wèn)題。仲裁申訴受理，一般當(dāng)事人會(huì)遇到兩類情形：（1）、實(shí)際不屬于仲裁的爭(zhēng)議，而不受理；（2）、實(shí)際應(yīng)屬于仲裁管轄的案件，由于仲裁委基于眾所周知的原因卻作出不予受理的決定，發(fā)給申訴人《不予受理案件通知書》，有的仲裁委更絕，只是口頭說(shuō)說(shuō)不受理但什么也不出具。
《勞動(dòng)法》第八十三條規(guī)定“勞動(dòng)爭(zhēng)議當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服的，可以自收到仲裁裁決書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。一方當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行仲裁裁決的，另一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行�！薄秳趧�(dòng)法》規(guī)定為只有對(duì)“仲裁裁決”不服的才可起訴到法院�！秳趧�(dòng)法》規(guī)定的“仲裁裁決”應(yīng)當(dāng)指勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委對(duì)仲裁案件作出的所有對(duì)申訴當(dāng)事人存在直接利害關(guān)系的裁判與決定，它包括裁決、決定或通知三種承載形式。而在實(shí)踐中“仲裁裁決”卻往往被狹義的理解為僅指《仲裁裁決書》，如果人民法院的具體承辦法官有了這樣的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)，該案必然會(huì)被作“不予受理”或“駁回起訴”處理。
現(xiàn)實(shí)中也就是這樣的經(jīng)歷過(guò)程，《勞動(dòng)法》頒布后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，人民法院比照《仲裁法》的規(guī)定認(rèn)為“仲裁裁決”應(yīng)當(dāng)是仲裁申訴的實(shí)體裁決，而仲裁委作出的實(shí)體裁決只能是一種，即仲裁委做出的《仲裁裁決書》，只有此人民法院才能受理，故對(duì)沒(méi)有做出實(shí)體裁決的勞動(dòng)案件，人民法院拒絕受理。此做法的結(jié)果是導(dǎo)致很多勞動(dòng)爭(zhēng)議案件被人民法院所拒絕�；趧趧�(dòng)者甚多反映，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁因法定不適用《仲裁法》調(diào)整，行政性機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁實(shí)存許多弊端，如果仲裁委不予受理，人民法院也不受理，必然直接損害申訴當(dāng)事人的訴權(quán)，申訴人被迫于無(wú)司法救濟(jì)路可走的現(xiàn)實(shí)，最高人民法院于2001年出臺(tái)了法釋[2001]14號(hào)《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的司法解釋，其中明確規(guī)定：“第二條勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)以當(dāng)事人申請(qǐng)仲裁的事項(xiàng)不屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議為由，作出不予受理的書面裁決、決定或者通知，當(dāng)事人不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)分別情況予以處理：
�。ㄒ唬⿲儆趧趧�(dòng)爭(zhēng)議案件的，應(yīng)當(dāng)受理；
�。ǘ╇m不屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，但屬于人民法院主管的其他案件，應(yīng)當(dāng)依法受理。
2003年底北京市高級(jí)人民法院京高法發(fā)[2003]356號(hào)《關(guān)于事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件受理和管轄問(wèn)題的通知》也作出了“當(dāng)事人對(duì)人事仲裁機(jī)構(gòu)于2003年9月5日以后作出的人事?tīng)?zhēng)議仲裁裁決或決定不服，在其收到仲裁裁決或決定之日起十五日內(nèi)向人民法院提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)依法受理�！钡囊�(guī)定。由此可見(jiàn)，而今的人事?tīng)?zhēng)議案件仲裁與起訴受理均遭遇了同勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁案件的仲裁與起訴受理之初，完全相同的經(jīng)歷。為什么總在一些過(guò)去經(jīng)歷上重復(fù)，為什么只是簡(jiǎn)單重復(fù)而不揚(yáng)棄。
五、解決的辦法：
對(duì)于上述兩類爭(zhēng)議案件的現(xiàn)狀、存在的突出而尖銳問(wèn)題以及正確適用法律，尤其在當(dāng)前的人事?tīng)?zhēng)議糾紛處理中，在沒(méi)有足夠、明確、完整地法律規(guī)定的人事?tīng)?zhēng)議糾紛處理法律制度的現(xiàn)狀下，這些問(wèn)題必須得到及時(shí)有效的解決，方能有效保障申訴當(dāng)事人的合法權(quán)益以及訴權(quán)。
1、盡快制定統(tǒng)一的勞動(dòng)爭(zhēng)議與人事?tīng)?zhēng)議處理的法律規(guī)范。
要在近期內(nèi)，國(guó)家制定統(tǒng)一法律規(guī)范實(shí)際上是人們善良的奢望，它是幾乎不可能的事。雖然廣大人民群眾不太認(rèn)同用司法解釋來(lái)“立法”，來(lái)替代法律。但近期內(nèi)，如果以司法解釋作為統(tǒng)一的規(guī)范來(lái)調(diào)整錯(cuò)綜復(fù)雜的人事?tīng)?zhēng)議關(guān)系，也是可取的，也是行之有效的。
2、將人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)在人事行政機(jī)關(guān)之外。
對(duì)于人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)目前仍執(zhí)行的是人事部文件，其設(shè)在人事管理行政機(jī)關(guān)內(nèi)。由于人事管理行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位、與申訴人之間存在著直接的利害關(guān)系，這樣的行政機(jī)構(gòu)來(lái)解決人事?tīng)?zhēng)議，做第三方中立者，那是根本不可能的，這點(diǎn)也與我國(guó)社會(huì)主義法制原則相悖。即便是有了統(tǒng)一的法律規(guī)范，不能解決也是無(wú)法做到公正、公平。我國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)也設(shè)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)，基于勞動(dòng)管理行政機(jī)關(guān)與企業(yè)之間已不存在直接的利害關(guān)系的事實(shí)，其與事業(yè)單位根本不存在利害關(guān)系，可以考慮將人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到勞動(dòng)管理行政機(jī)構(gòu)內(nèi)。這樣做有以下幾方面的益處：（1）、大部消除了行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位利害關(guān)系的影響，從而消除當(dāng)事人對(duì)人事行政機(jī)構(gòu)不信任的顧慮；（2）、勞動(dòng)行政機(jī)構(gòu)有效的處于了第三方中介地位；（3）、有利于統(tǒng)一適用《勞動(dòng)法》，為今后制定相應(yīng)的法律提供實(shí)踐依據(jù)。
3、兩類爭(zhēng)議案件的處理逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一適用《勞動(dòng)法》。
隨著人事制度改革，準(zhǔn)確講目前進(jìn)行的是事業(yè)單位的人事制度改革，事業(yè)單位內(nèi)部用人關(guān)系、人事關(guān)系、勞動(dòng)關(guān)系已發(fā)生很大變化，內(nèi)部管理經(jīng)營(yíng)體制“事業(yè)單位企業(yè)化管理”模式逐漸推廣應(yīng)用。如果說(shuō)，事業(yè)單位最終通過(guò)民營(yíng)化、股份制改造得以企業(yè)化，加之事業(yè)單位逐步參加了醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)，目前正全面推行養(yǎng)老保險(xiǎn)過(guò)渡的社會(huì)保障機(jī)制的建立，與勞動(dòng)爭(zhēng)議案件一樣統(tǒng)一適用《勞動(dòng)法》是不存在任何問(wèn)題的。
對(duì)于未改革或未改制的國(guó)家事業(yè)單位適用《勞動(dòng)法》解決人事?tīng)?zhēng)議尚需一個(gè)過(guò)程。
4、規(guī)范對(duì)于人事?tīng)?zhēng)議案件的法院管轄與受理。
從目前最高人民法院關(guān)于人事?tīng)?zhēng)議的司法解釋與司法文件規(guī)定來(lái)看，這本身已不是個(gè)問(wèn)題，提出這一問(wèn)題的原因是，在上述規(guī)定實(shí)施后，仍有人民法院對(duì)人事?tīng)?zhēng)議案件以“人民法院對(duì)此案缺乏受理依據(jù)，起訴應(yīng)予駁回”為由將申訴當(dāng)事人的不服人事?tīng)?zhēng)議仲裁委《不予受理案件通知書》的起訴駁回（參見(jiàn)：《人事?tīng)?zhēng)議訴訟遭遇“法律障礙”，事業(yè)單位工作人員申訴權(quán)利及法律救濟(jì)路子被“消滅”》一文之案例）。(adivasplayground.com)面對(duì)基層人民法院錯(cuò)誤適用法律，在最高人民法院、上級(jí)高級(jí)人民法院有規(guī)定而置之不理，作出駁回原告起訴的民事裁定的做法，最高人民法院和上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)糾正并出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)定來(lái)規(guī)范對(duì)于人事?tīng)?zhēng)議案件的法院管轄與受理。
現(xiàn)行的“一裁兩審制”的仲裁前置程序制度存在的無(wú)法避免的問(wèn)題實(shí)在太多，在條件成熟的情況下，應(yīng)果斷取消現(xiàn)行的“一裁兩審制”，實(shí)行“或裁或訴制”，實(shí)行“或裁或訴制”現(xiàn)在出現(xiàn)的管轄與受理問(wèn)題將不復(fù)存在。
本文用語(yǔ)說(shuō)明
1、仲裁，是專指人事?tīng)?zhēng)議仲裁與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，而非《仲裁法》調(diào)整范圍內(nèi)的仲裁。
2、裁決，是指仲裁委作出的仲裁裁決與決定。
3、決定，是指仲裁委作出對(duì)仲裁申訴人有直接利害關(guān)系，可引起當(dāng)事人提起訴訟的決定。決定的載體形式包括《決定書》與《通知書》。
4、仲裁委，是指人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)，這兩類仲裁機(jī)構(gòu)均不是民間中介機(jī)構(gòu)（組織），更不是《仲裁法》規(guī)定的仲裁機(jī)構(gòu)。
，袁鋒含糊其辭。而杜偉光表示，當(dāng)時(shí)他的主管領(lǐng)導(dǎo)并非袁鋒，袁鋒只是“轉(zhuǎn)告”。
此外，袁、徐、杜三人都認(rèn)為，自己的行為均屬正常行政行為，因?yàn)椴皇亲罱K的決策者。但公訴人出示的證據(jù)表明，在同一地段，袁鋒審批出兩種不同規(guī)劃項(xiàng)目，明顯與城市規(guī)劃不諧調(diào)，三人作為項(xiàng)目規(guī)劃的直接責(zé)任人員，必須對(duì)其行為承擔(dān)刑事責(zé)任。
■“規(guī)劃腐敗”突顯內(nèi)部弊端審核規(guī)劃與項(xiàng)目審批脫節(jié)
庭后，記者從成都市規(guī)劃局相關(guān)工作人員那里了解到，在項(xiàng)目審批時(shí)，“處審會(huì)”的功能早就弱化了，取而代之是個(gè)人權(quán)力的膨脹，“處審會(huì)應(yīng)該是項(xiàng)目審批的重要環(huán)節(jié)，但前些年因?yàn)殚_(kāi)發(fā)熱，要批的項(xiàng)目太多，常常由主管的負(fù)責(zé)人一人說(shuō)了算，久而久之，就成了習(xí)慣，有的項(xiàng)目根本不通過(guò)處審會(huì)�！�
這位不愿透露姓名的工作人員透露了成都市規(guī)劃局曾有的“審核規(guī)劃與項(xiàng)目的審批嚴(yán)重脫節(jié)”、“規(guī)劃調(diào)整隨意性大”等現(xiàn)象。
而這些，也正是檢察院相關(guān)部門打算在結(jié)案時(shí)向規(guī)劃部門提的檢查建議。瀆職侵權(quán)檢察處蔣文成說(shuō)，“規(guī)劃局兩個(gè)核心是審批項(xiàng)目的局辦公會(huì)和審核控制性詳細(xì)規(guī)劃的局技術(shù)審查會(huì)，分別由一個(gè)副局負(fù)責(zé)，但兩者脫節(jié)得太厲害。”
很淺顯的一個(gè)例子，審批項(xiàng)目的副局長(zhǎng)，如徐俐不用參加局技術(shù)審查會(huì)的審核控規(guī)工作會(huì)議，所以有時(shí)一些重大控制詳細(xì)性規(guī)劃發(fā)生改變，而審批項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人根本不知道。反過(guò)來(lái)，局辦公會(huì)審批了一個(gè)新項(xiàng)目，局技術(shù)審查會(huì)也不清楚，如果該項(xiàng)目違背了控制詳細(xì)性規(guī)劃，要不是后來(lái)出了亂子，可能都沒(méi)人發(fā)現(xiàn)，更談不上監(jiān)督了。
■規(guī)劃部門監(jiān)督機(jī)制不健全全省規(guī)劃局長(zhǎng)目擊違建被炸
在公訴方舉證時(shí)，記者發(fā)現(xiàn)規(guī)劃局曾有三名職工，當(dāng)初曾提醒徐俐紅楓半島花園項(xiàng)目周圍建筑都留有20米的綠化帶，但徐俐仍作出同意“只保留10米綠化帶”的審批方案；當(dāng)徐俐出國(guó)后，紅楓半島花園二期由還是由他人代徐俐簽字，最終使工程得以開(kāi)工。同時(shí)，“袁、徐二人”倒臺(tái)的經(jīng)過(guò)，也從側(cè)面反映出當(dāng)時(shí)規(guī)劃部門監(jiān)督機(jī)制的狀況。
記者通過(guò)搜索成都媒體，找到以下相關(guān)報(bào)道：
“截至2003年3月，違規(guī)建設(shè)的‘錦城豪庭’和‘紅楓半島’項(xiàng)目已達(dá)相當(dāng)規(guī)模。對(duì)于這兩個(gè)嚴(yán)重違反建設(shè)城市規(guī)劃法的建筑，2003年4月，省委主要領(lǐng)導(dǎo)指示要求進(jìn)行清理、糾正，成都市委、市政府的態(tài)度也十分鮮明，責(zé)成規(guī)劃部門進(jìn)行認(rèn)真查處和整改。但是，成都市規(guī)劃局卻未按要求對(duì)在建項(xiàng)目進(jìn)行有效清理�！�
2003年7月5日，“省委主要領(lǐng)導(dǎo)談到迎賓大道旁出現(xiàn)的問(wèn)題時(shí)嚴(yán)肅批評(píng)：第一，違規(guī)的兩幢樓，必須炸掉；第二，規(guī)劃局是哪一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)批的，這個(gè)人絕對(duì)不能再當(dāng)規(guī)劃局長(zhǎng)�！�
7月10日，成都市干部作風(fēng)整頓動(dòng)員大會(huì)上，“通報(bào)了市規(guī)劃局的領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員不嚴(yán)格遵守有關(guān)法律法規(guī)，濫用職權(quán)，玩忽職守，違規(guī)審批的錯(cuò)誤行為及其處理決定�！�
7月11日上午，“成都市迎賓大道傳來(lái)兩聲巨響。當(dāng)著全省近百名規(guī)劃局長(zhǎng)的面，錦城豪庭1號(hào)樓和紅楓半島花園會(huì)所被爆破拆除。”
……
“一個(gè)所有明眼人都能看出來(lái)的錯(cuò)誤，非等到省委主要領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)厲批評(píng)后才能糾正，這是不是更能說(shuō)明規(guī)劃局監(jiān)督機(jī)制的狀況呢？”成都市設(shè)計(jì)院的某工程師反問(wèn)。
■兩副局都是規(guī)劃專業(yè)人才現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)操作性不強(qiáng)
“袁徐二人都在國(guó)外進(jìn)修過(guò)，尤其是袁鋒，留德專修規(guī)劃兩年，是非常難得的專業(yè)性人才，但她們的法律意識(shí)薄弱，一些規(guī)劃的法規(guī)出臺(tái)后，她們不學(xué)習(xí)也不作了解。”檢察官們談到他們對(duì)此二人的印象。
而成都市規(guī)劃局一個(gè)工作人員覺(jué)得，城市規(guī)劃出問(wèn)題絕不僅僅在成都市有，主要原因還是，規(guī)劃方面現(xiàn)有法規(guī)可操作性不夠。他說(shuō)，規(guī)劃方面的法規(guī)比較空洞，比如說(shuō)不能擅自改規(guī)劃，但沒(méi)有嚴(yán)格限制“改規(guī)劃”應(yīng)該經(jīng)過(guò)哪些程序，如果無(wú)視程序改規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任。
承辦過(guò)此案的檢察官們也意識(shí)到了這一點(diǎn)。瀆職侵權(quán)檢察處蔣文成介紹說(shuō)，接辦此案后，因?yàn)槭莻�(gè)全新領(lǐng)域，所有工作人員都學(xué)習(xí)了規(guī)劃方面的法律法規(guī)，“文件多，條款細(xì)則少，偌大一個(gè)行業(yè)，成都市這邊只有一個(gè)實(shí)施細(xì)則�？蛇B這一個(gè)實(shí)施細(xì)則，袁鋒、徐俐她們都不遵守�！�
在這種狀況下，項(xiàng)目審批由一兩個(gè)人說(shuō)了算，規(guī)劃被個(gè)別人擅自改動(dòng)就不足為奇了。
■城市規(guī)劃透明度不高公眾知情權(quán)難以滿足
旁聽(tīng)該案的拆遷戶黃女士向記者訴說(shuō)維權(quán)的艱辛，表示“最惱火”的是搜集證據(jù)時(shí)，想了解某地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，卻“總是被拒之門外”。
蔣文成說(shuō)，“在這個(gè)案例中，如果168號(hào)控規(guī)等關(guān)于一個(gè)地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃編制出來(lái)后，放到該地區(qū)公示，相信會(huì)對(duì)該地區(qū)的項(xiàng)
目審批有約束監(jiān)督作用。成都市規(guī)劃局現(xiàn)在已意識(shí)到了這一點(diǎn)，目前，他們開(kāi)始搞各種形式的規(guī)劃展�！�
據(jù)中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市規(guī)劃設(shè)計(jì)所所長(zhǎng)朱子瑜介紹，目前我國(guó)各城市的規(guī)劃少有公示，但隨著社會(huì)的進(jìn)步，公眾這種意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)。西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家，在規(guī)劃上盡量滿足公眾的知情權(quán)，即使沒(méi)有公示，任何一個(gè)人也可以免費(fèi)查詢，了解他周圍的詳細(xì)規(guī)劃。
堅(jiān)持聽(tīng)完四天庭審的黃女士說(shuō)，“這幾天是揚(yáng)眉吐氣了，但我還有更艱難的訴訟要走。如果老百姓事先知道他們周圍會(huì)成什么樣子，也不至于被不法的官商蒙騙，最終還訴訟纏身了。”
■“違規(guī)的樓盤還要炸”成都規(guī)劃要?jiǎng)哟笫中g(shù)
盡管該案從規(guī)模和聲勢(shì)上都不大，但它對(duì)成都、四川乃至全國(guó)的規(guī)劃仍然帶來(lái)了相當(dāng)?shù)挠绊懞驼饎?dòng)。
“今年違規(guī)的樓盤還要炸，”今年年初，成都市規(guī)劃局局長(zhǎng)李家松召來(lái)成都108家開(kāi)發(fā)商宣布，今年要再炸一些無(wú)視規(guī)劃、違規(guī)操作的樓盤，“炸出規(guī)劃的權(quán)威”，對(duì)違反規(guī)劃者起到一種震懾作用。
此外，成都市規(guī)劃局去年下半年成立了規(guī)劃督察部門，以完善監(jiān)督環(huán)節(jié)；將一些要害部門的負(fù)責(zé)人“挪窩”等等。據(jù)悉，成都今年還將通過(guò)規(guī)劃的公示、公開(kāi)等方式，增加規(guī)劃的透明度，讓市民擁有更多知情權(quán)。
與成都市一樣，四川省各市、州建設(shè)行政主管部門和規(guī)劃部門進(jìn)行自查自糾；同時(shí)，也加強(qiáng)了相關(guān)法規(guī)的制定———四川省建設(shè)廳也出臺(tái)“九不準(zhǔn)”原則，嚴(yán)肅整飭城鄉(xiāng)規(guī)劃，《四川省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施；在控制性詳細(xì)規(guī)劃制定上，也加大了力度，迄今為止，80%的市縣已完成新一輪城市總體規(guī)劃修編，全省控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋率比去年提高近20個(gè)百分點(diǎn)。
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