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社保制度變遷中政府作用的再認(rèn)識(shí)
一、我國(guó)社會(huì)保障制度改革所取得的成績(jī)及存在的問(wèn)題
社會(huì)保障制度是中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用必要的制度保證，也是深化國(guó)有企業(yè)改革的基礎(chǔ)工程。隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)組成部分的社會(huì)保障制度也已經(jīng)由原來(lái)的現(xiàn)收現(xiàn)付模式向部分積累的“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的模式轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變就是我們所說(shuō)的社會(huì)保障制度的變遷問(wèn)題。
社會(huì)保障制度作為一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，是公共選擇的結(jié)果，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和自身實(shí)踐活動(dòng)的發(fā)展而不斷發(fā)展變化。完善的社會(huì)保障制度作為現(xiàn)代化社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)志，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中起著“減震器”和“安全網(wǎng)”的作用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)保障制度的作用愈來(lái)愈重要。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府從國(guó)情出發(fā)，積極推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，初步形成了以養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)以及最低生活保障為重點(diǎn)的社會(huì)保障制度總體框架。從目前發(fā)展的情況看，社會(huì)保障制度中的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋人數(shù)已從1998年底的1．12億人擴(kuò)展到現(xiàn)在的1.29億人；失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋人數(shù)也由0.8億人擴(kuò)展到近1億人，每月領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)從70萬(wàn)人增加到128方人；目前已有1400多萬(wàn)人從原來(lái)的公費(fèi)醫(yī)療和企業(yè)勞保醫(yī)療轉(zhuǎn)向新的醫(yī)療保險(xiǎn)制度；此外，全國(guó)600多個(gè)城市普遍建立了居民最低生活保障制度，近兩年來(lái)先后有300多萬(wàn)城市低收入居民得到救助。社會(huì)保障制度為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)作出了積極的作用。
但是，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障制度建設(shè)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，目前社會(huì)保障制度改革還存在一些問(wèn)題：（１）社會(huì)保障的主要承擔(dān)者仍然是企業(yè)事業(yè)單位。目前職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等仍由企業(yè)來(lái)承擔(dān)、社會(huì)保險(xiǎn)金的發(fā)放和退休人員、下崗職工的日常管理工作仍主要由企業(yè)來(lái)承擔(dān)。國(guó)有企業(yè)下崗職工的基本生活保障資金，本來(lái)要靠企業(yè)、社會(huì)、財(cái)政三方面共同籌措，但由于企業(yè)（特別是一些困難企業(yè)）和社會(huì)分擔(dān)的部分沒(méi)有很好落實(shí)，一些下崗職工不能及時(shí)足額領(lǐng)到基本生活費(fèi)的現(xiàn)象仍然存在。（2）社會(huì)保障制度正常運(yùn)行所需的資金缺口還比較大。例如，近幾年來(lái)，參加社會(huì)統(tǒng)籌的企業(yè)離退休人員每年新增200多方人，養(yǎng)老金支出數(shù)額越來(lái)越大。在過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)保障沒(méi)有資金積累。同時(shí)，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面窄，因企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況不好而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收繳率低，沒(méi)有實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，地方之間的基金不能調(diào)劑使用，因此部分省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有了支付缺口。盡管兩年來(lái)中央政府下了很大決心確保企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金的發(fā)放，幫助地方解決拖欠養(yǎng)老金的問(wèn)題，但一些地方舊的拖欠未了，新的拖欠又來(lái)，極大地影響社會(huì)保障制度的正常運(yùn)行。（3）社會(huì)保障制度的管理不夠規(guī)范，尤其是社會(huì)保障基金的管理不夠規(guī)范。例如，按照中央政府的規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要實(shí)行全額證繳，但是目前部分地區(qū)仍實(shí)行差額繳撥的辦法，造成企業(yè)擠占、減發(fā)或拖欠基本養(yǎng)老金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，對(duì)會(huì)保障基金沒(méi)有納入財(cái)政統(tǒng)一管理，省級(jí)地區(qū)間基金調(diào)劑受到了很大限制。在企業(yè)和政府之間、中央政府和地方政府之間，對(duì)于社會(huì)保障的責(zé)任劃分也不夠明確。（4）社會(huì)保障制度的涵蓋面還很窄，基本上集中莊城市的公有制單位中實(shí)施，就是在城市中、居民最低生活保障制度的覆蓋范圍也有待擴(kuò)大。比如，在實(shí)施城市居民最低生活保障制度的過(guò)程中，一些沒(méi)有進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心的，以及沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)的各類企業(yè)下崗職工或失業(yè)人員，他們中的一部分家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，卻還沒(méi)有進(jìn)入這條“最低保障線”。如此等等。上述這些問(wèn)題的存在，使社會(huì)保障制度的作用大打折扣，沒(méi)有起到應(yīng)該起的作用。我們把它稱為社會(huì)保障制度的失效或低效。
二、市場(chǎng)調(diào)節(jié)失效與政府調(diào)節(jié)失效的交替作用導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的低效率
上述的分析表明，我國(guó)的社會(huì)保障制度在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起了很大的作用。但從總體來(lái)看，社會(huì)保障制度在由舊的制度安排向新的制度安排轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，它的總體效率還比較低，還不能真正適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的需要。我們認(rèn)為，目前社會(huì)保障制度低效的原因主要有以下兩個(gè)方面。
1．是市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)失效或低效的結(jié)果
社會(huì)保障制度作為公共選擇的產(chǎn)物，具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，即具有社會(huì)性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排它性的特點(diǎn)。這一特征使社會(huì)保障制度無(wú)法完全通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)高效率．我們把它稱為市場(chǎng)調(diào)節(jié)失效。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高效率配置資源的前提條件是競(jìng)爭(zhēng)性和完全信息的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。而社會(huì)保障作為一種社會(huì)穩(wěn)定的制度安排，從它誕生的那天起，就具有一種社會(huì)性。這種特性決定了制度的供求是不對(duì)等的。政府希望全體公民都加入到這種制度中來(lái)，而公眾在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，更多的是追求個(gè)人利益的最大化。因此，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)難以把社會(huì)保障制度的覆蓋面擴(kuò)大，市場(chǎng)在這里的作用非常有限。第二、市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)是一種自發(fā)的、具有盲目性的調(diào)節(jié)，它會(huì)造成資源的浪費(fèi)。而社會(huì)保障制度所要求的安全性決定了社會(huì)保障制度調(diào)節(jié)的計(jì)劃性。因此，單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)存在著風(fēng)險(xiǎn)，并不十分可靠。第三、市場(chǎng)的調(diào)節(jié)是一種短期的調(diào)節(jié)，而目前社會(huì)保障體系建立的主要癥結(jié)是長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與短期應(yīng)急措施之間的矛盾；在制定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)時(shí)，側(cè)重經(jīng)濟(jì)效率，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任和個(gè)人脹戶積累，分流企業(yè)負(fù)擔(dān)和國(guó)家負(fù)擔(dān)；在決定短期應(yīng)急措施時(shí)，側(cè)重社會(huì)安全，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定壓倒一切，強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，財(cái)政倉(cāng)促應(yīng)對(duì)，這很容易出現(xiàn)“個(gè)人依賴企業(yè)，企業(yè)依賴政府，地方依賴中央”的局面。這個(gè)矛盾依靠市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用無(wú)法解決。第四、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是有理性的主體追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的制度安排，社會(huì)保障制度則是側(cè)重于追求社會(huì)效益的制度安排，因此無(wú)法單純依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)獲得這種制度安排所需要的資金積累。同時(shí)，社會(huì)保障制度由舊的制度安排向新的制度安排的過(guò)渡中產(chǎn)生了大量的轉(zhuǎn)制成本，這種轉(zhuǎn)制成本也無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)自動(dòng)消除；第五、市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)作用的結(jié)果就是優(yōu)勝劣汰，從而會(huì)產(chǎn)生失業(yè)、分配上的兩極分化等社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)保障制度就是為解決這些問(wèn)題才出現(xiàn)的一種制度安排。由此，我們可以推斷：依靠市場(chǎng)機(jī)制不可能解決其自身產(chǎn)生的問(wèn)題。因此，我們認(rèn)為，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)保障制度的建設(shè)必須有政府的參與。
2．是政府調(diào)節(jié)失效或低效的結(jié)果
以上已經(jīng)論證了社會(huì)保障作為一種公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，離不開(kāi)政府的扶持和投入。但由于種種原因，政府在這方面的職能并沒(méi)有真正發(fā)揮出來(lái)，有些職能還被不斷削弱，甚至帶來(lái)了一些負(fù)作用。我們把它稱為政府調(diào)節(jié)失效或低效。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一、政府調(diào)節(jié)的失效或低效是由于政府行為本身的失當(dāng)引起的。政府的職能就是矯正市場(chǎng)的失效或低效，但在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，政府往往用簡(jiǎn)單的、單一的行政手段或政府壟斷的方法作為解決問(wèn)題的唯一方法。表現(xiàn)在社會(huì)保障制度的運(yùn)行中，就是政府包攬一切，依靠政府投入大量社會(huì)資源來(lái)維持，造成了社會(huì)保障制度的生產(chǎn)效串低下。盡管為社會(huì)提供了福利，但因其本身就是靠犧牲可能更大的原有社會(huì)福利換來(lái)的，結(jié)果可能是社會(huì)總福
利沒(méi)有增加反而減少了。其二、政府調(diào)節(jié)的目標(biāo)可能不正確。這隱含著兩種可能：一種是政府行為本來(lái)就目的不明，導(dǎo)致政府確定的目標(biāo)也是不明的。比如，如果政府行為不是以社會(huì)福利最大化為目的，那么制定的目標(biāo)也必然是一系列并不是以社會(huì)福利增加為目的的目標(biāo)。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，自然是不管好與壞，都會(huì)導(dǎo)致政府行為的失效。再比如，社會(huì)保障制度要達(dá)到什么水平？多大的覆蓋面才合適？等等，并不是很明確，因此制定的政策和采用的調(diào)節(jié)手段也就不那么確切。另一種情況是政府行為目的已明確是追求社會(huì)福利最大化，但出于不能正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，不能正確認(rèn)識(shí)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下實(shí)現(xiàn)技會(huì)福利最大化所必須遵循的規(guī)則，從而選擇了不正確的追求社會(huì)福利最大化的道路或途徑，制定了不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求的目標(biāo)。反映在社會(huì)保障中就是政府往往一廂情愿地指望企業(yè)能 自動(dòng)完成社會(huì)保障的責(zé)任，這種不正確的認(rèn)識(shí)帶來(lái)一些不良的后果，因?yàn)樾柚繕?biāo)與實(shí)現(xiàn)手段和途徑總是緊密結(jié)合的，錯(cuò)誤描述目的的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)的手段，執(zhí)行結(jié)果會(huì)高目的差之千里。要使政府制定的目標(biāo)正確，前提是具備完備的信息、正確的決策。前一點(diǎn)是最經(jīng)常得不到滿足的，再加上正確的決策還受人的主觀能力影響，因而政府行為也往往具有天生失效的特征。其三、政府進(jìn)行既定目標(biāo)的行為后，其他市場(chǎng)主體能否受影響、誘導(dǎo)、督促而相應(yīng)行為，并客觀上整合形成與目標(biāo)設(shè)想一致的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，并不由政府行為完全決定，而是具有極大的不確定性。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中，個(gè)人、企業(yè)等市場(chǎng)主體有自己的目標(biāo)，因而不一定能按照政府意愿行為，一旦市場(chǎng)主體的行為或各市場(chǎng)主體行為的整合與政府設(shè)想的目標(biāo)出現(xiàn)偏離，就意味著政府行為的失效。其四、政府責(zé)任的不完全性，使社會(huì)保障制度的覆蓋面估窄。社會(huì)保障制度覆蓋面窄帶來(lái)了兩種情況：一種情況是，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人員的社會(huì)保障，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人員的社會(huì)保障無(wú)人真正過(guò)問(wèn)，因而城市中的非國(guó)有企業(yè)為降低自己的勞動(dòng)成本而寧愿把收外地民工，也不愿把收下崗分流人員；另一種情況是，政府也要求非國(guó)有經(jīng)濟(jì)建立社會(huì)保障制度，但非國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人員的社會(huì)保障基本主要由非國(guó)有企業(yè)本身及受保障者自身來(lái)積累，政府并不管，而社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)際上應(yīng)該是由政府、企業(yè)、受保障者三個(gè)方面共同建立的，政府不負(fù)責(zé)自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，就等于把非國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人員的社會(huì)保障壓力主要是轉(zhuǎn)移到了非國(guó)有企業(yè)身上，在這種不合理?xiàng)l件的誘導(dǎo)下，導(dǎo)致了勞動(dòng)力無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)流動(dòng)。其五、政府行為的偏差導(dǎo)致不規(guī)范的行為。政府的產(chǎn)生和職能，其本來(lái)自的和意義在于代表全體社會(huì)成員的意志和利益的，建立并維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體福利的最大化。但是，政府歸根結(jié)底仍然是經(jīng)濟(jì)人的一種特殊集合體，經(jīng)濟(jì)人行為特性必然會(huì)在政府運(yùn)行中體現(xiàn)出來(lái)，表現(xiàn)為各種政府官員追求權(quán)力最大化，各級(jí)政府部門追求規(guī)模最大化，以此來(lái)謀求個(gè)人或小團(tuán)體利益的最大化。既然政府在運(yùn)行中可能會(huì)逐步形成本位利益，那么，在這種本位利益的驅(qū)動(dòng)下，政府行為就會(huì)出現(xiàn)偏差，甚至為了本位利益而不惜損害乃至修改由它制定的規(guī)則，使政府的理制度違法活動(dòng)“合法化”。這種現(xiàn)象在社會(huì)保障制度的建設(shè)中就表現(xiàn)為政府既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，導(dǎo)致社會(huì)保障資金被挪用甚至被貪污的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，極大的損害了社會(huì)保障制度的功能。
正是由于上述兩方面效應(yīng)綜合作用的結(jié)果，使得社會(huì)保障制度達(dá)不到應(yīng)有的作用。因此，在社會(huì)保障制度的變遷過(guò)程中，有必要重新來(lái)定位政府的職能。
三、政府職能在社會(huì)保障制度變遷中的重新定位
1．政府在社會(huì)保障制度由舊的制度安排向新的制度安排的過(guò)程中具有不可替代的作用
�。�1）社會(huì)保障制度的社會(huì)性特征決定了社會(huì)保障制度建立和實(shí)施的主體是政府�，F(xiàn)已推行社會(huì)保障制度的國(guó)家，都毫無(wú)例外地把提供社會(huì)保障納入政府的職能范圍，這就把社會(huì)保障活動(dòng)與宗教團(tuán)體、民間慈善機(jī)構(gòu)所舉辦的救助活動(dòng)區(qū)別開(kāi)來(lái)。盡管在一些國(guó)家中某些社會(huì)保障項(xiàng)目由民間團(tuán)體、社會(huì)組織來(lái)舉辦，但也是在政府的倡導(dǎo)和資助下進(jìn)行的。尤其是發(fā)達(dá)的社會(huì)保障制度，沒(méi)有政府來(lái)主持實(shí)施是不可能的。
�。�2）政府在建立公平的制度方面有著特殊的作用。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，由于制度變遷，必然會(huì)導(dǎo)致利益的調(diào)整和再分配，沒(méi)有強(qiáng)有力的政府進(jìn)行組織，純粹依靠市場(chǎng)交易，特別是不規(guī)則不均衡的市場(chǎng)交易制度來(lái)進(jìn)行，其結(jié)果，要么是原有的利益的再調(diào)整和再分配無(wú)法實(shí)現(xiàn)，新的制度創(chuàng)新被擱淺；要么是形成一種保留既得利益集團(tuán)權(quán)力的基礎(chǔ)上的不公平的新制度，背離原來(lái)制度變遷的目標(biāo)。新的社會(huì)保障制度既強(qiáng)調(diào)效率，也兼顧公平，這就需要對(duì)原有分散管理的社會(huì)保障制度統(tǒng)一起來(lái)，使它具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)。這個(gè)統(tǒng)一過(guò)程實(shí)際上就是利益的調(diào)整過(guò)程，沒(méi)有政府強(qiáng)有力的組織是難以達(dá)到預(yù)期目的的。
�。�3）政府在制度創(chuàng)新方面有著十分重要而特殊的、其他市場(chǎng)力量不能替代的作用。中國(guó)的社會(huì)保障體制的改革作為這種根本性的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的重要組成部分，必然要受到所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)制度改革、財(cái)稅制度改革等其他方面改革的影響，不能不考慮經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等所帶來(lái)的新情況、新問(wèn)題。在這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景進(jìn)行的社會(huì)保障制度的改革，明顯存在著路徑依賴的現(xiàn)象。在路徑依賴中，至關(guān)重要的是初始道路的選擇和初始選擇后最初的活動(dòng)效果。一旦初始效果為人們接受，便會(huì)自我強(qiáng)化油我放大，由舊的社會(huì)保障制度向新的社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)換就很容易實(shí)現(xiàn)。而政府在建立新制度方面具有比其他市場(chǎng)主體更強(qiáng)的路徑引人優(yōu)勢(shì)。也就是說(shuō)，在有政府強(qiáng)有力的參與下，能夠加快制度創(chuàng)新的速度。沒(méi)有政府的組織領(lǐng)導(dǎo)，許多制度將無(wú)法建立。
2.規(guī)范政府在社會(huì)保障制度變遷中的職能
�。�1）政府規(guī)范制度的職能。社會(huì)保障制度的基本特征之一就在于社會(huì)保障的強(qiáng)制性，這一強(qiáng)制性必須通過(guò)國(guó)家立法才能得到有效的保證。目前，我國(guó)社會(huì)保障制度覆蓋面窄和社會(huì)保障基金征繳率低的問(wèn)題，究其原因，關(guān)鍵在于社會(huì)保障的立法滯后。主要依靠社會(huì)保障主管部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過(guò)行政手段和宣傳動(dòng)員的做法，只能得到事倍功半的效果。因此，政府現(xiàn)在的一個(gè)重要職責(zé)就是規(guī)范制度。一方面應(yīng)充分依靠現(xiàn)有法律、法規(guī)，理順和規(guī)范現(xiàn)有法律、法規(guī)；另一方面，應(yīng)加快專項(xiàng)立法特別是加快地方立法，依法推進(jìn)社會(huì)保障制度的改革，依法規(guī)范社會(huì)保障制度的運(yùn)作。此外，在政府規(guī)范制度的職能方面，還應(yīng)特別注意明確政府與企業(yè)、中央政府與地方政府之間的責(zé)任。尤其是要解決政府既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的角色錯(cuò)位。政府的責(zé)任更多的應(yīng)體現(xiàn)在裁判員的角色上，為社會(huì)保障的運(yùn)行提供良好的制度環(huán)境，給社會(huì)保障的運(yùn)行進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。
（2）明確政府自身的責(zé)任，承擔(dān)應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。改革是有成本的，關(guān)鍵的問(wèn)題是由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)改革成本。有人認(rèn)為，社會(huì)保障制度改革就是把社會(huì)保障從政府中分離出來(lái)，因此，政府不應(yīng)該承擔(dān)改革的成本。我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)是不正確的。改革成本有兩種：～種是由舊的制度向新的制度轉(zhuǎn)變過(guò)程中所產(chǎn)生的成本，稱為轉(zhuǎn)制成本；另一種是社會(huì)保障制度運(yùn)行過(guò)程中所需要的正常費(fèi)用，稱為運(yùn)行成本。政府作為社會(huì)保障制度的主體，對(duì)改革成本特別是社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)制成本具有不可推卸的責(zé)任。因?yàn)檫^(guò)去國(guó)家沒(méi)有給勞
動(dòng)者積累保障基金�，F(xiàn)在提出解決轉(zhuǎn)制成本的思路很多，比較共同的看法是考慮變現(xiàn)一部分國(guó)有資產(chǎn)用于社會(huì)保障支出。因?yàn)檫@部分國(guó)有資產(chǎn)正是那些現(xiàn)在退休或準(zhǔn)備退休而無(wú)法繳納社會(huì)保障費(fèi)的一部分職工在我國(guó)社會(huì)保障體系尚未建立時(shí)創(chuàng)造的財(cái)富，體現(xiàn)為國(guó)有資產(chǎn)的一部分，現(xiàn)在將之變現(xiàn)，用于社會(huì)保障支出，是合情合理的。我們認(rèn)為采取非常措施彌補(bǔ)由于歷史上國(guó)家對(duì)職工的“隱性負(fù)債”而形成的資金缺口（轉(zhuǎn)制成本）是必要的。此外，從目前看，中央財(cái)政對(duì)一些下崗、事業(yè)人口集中的老工業(yè)基地、西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)貼也是必須的。事實(shí)上，政府在這些方面已付出巨大的努力，在1998年和1999年兩年時(shí)間里，僅中央財(cái)政用于社會(huì)保障的資金就達(dá)521億元，在國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障資金總額中，各級(jí)財(cái)政投人邵分，1998年占66．9％，1999年上升到71％。中國(guó)在財(cái)政預(yù)算里安排的社會(huì)保障性開(kāi)支，這幾年增加很多，1999年在整個(gè)財(cái)政收入里用于社會(huì)保障的資金支出已經(jīng)接近11％。這對(duì)于社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)制起了積極作用。但是，我們認(rèn)為，政府在承擔(dān)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任的同時(shí)，必須注意防止另一種傾向，就是政府責(zé)任的擴(kuò)大化，希望政府什么都包攬起來(lái)，使政府就像救火隊(duì)，顧此失彼，疲于奔命，這對(duì)社會(huì)保障制度的完善也是不利的。應(yīng)該通過(guò)制度規(guī)范各個(gè)社會(huì)保障主體的責(zé)任。
�。�3）西部大開(kāi)發(fā)的目標(biāo)之一就是縮小東西部地區(qū)的差距，完善國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，建立統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)體系，從而更好的參與世界經(jīng)濟(jì)的一體化。在西部大開(kāi)發(fā)中，沒(méi)有西部的穩(wěn)定，就不可能有西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略措施的落實(shí)。穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。我國(guó)的西部地區(qū)是貧困人口比較集中的地區(qū)，目前國(guó)定貧困縣主要集中在西部，還有3200萬(wàn)貧困人口也主要集中在西部。由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，地方財(cái)政收入較少，社會(huì)積累能力較弱，個(gè)人支付能力低；又由于西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，成為自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)。這使本來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的西部地區(qū)的保障行為救助對(duì)象多，社會(huì)負(fù)擔(dān)重。有鑒于此，建立和完善社會(huì)保障制度就成為政府在西部大開(kāi)發(fā)中需要解決的重要問(wèn)題。在這里，中央政府不僅需要承擔(dān)社會(huì)保障資金供給的責(zé)任，而且承擔(dān)著制度供給的責(zé)任。我們認(rèn)為，后者比前者更重要。
總之，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)歷史獨(dú)特、人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，設(shè)計(jì)一個(gè)什么樣的社會(huì)保障制度以及如何從舊的制度安排過(guò)渡到目標(biāo)模式？絕不是一件容易的事情。世紀(jì)之交，中國(guó)的社會(huì)保障制度在從舊的社會(huì)保障模式如何過(guò)渡到新的社會(huì)保障模式問(wèn)題上正面臨著嚴(yán)峻的選擇。這一選擇不僅關(guān)系到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的成敗，而且關(guān)系到二十一世紀(jì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的前景。在這一點(diǎn)上，政府的責(zé)任是非常重大的。
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