部分積累養(yǎng)老保險財務機制探析

養(yǎng)老保險模式的有效運轉，在很大程度上取決于財務機制的選擇與實施的有效性。進入80年代以來，西方發(fā)達國家以及包括中國在內(nèi)的大多數(shù)發(fā)展中國家面臨的養(yǎng)老保險制度危機實質(zhì)上都是財務機制上的危機。因而，養(yǎng)老保險制度改革的核心內(nèi)容之一，即是重新評價、比較和選擇有效的財務機制。部分積累制作為一種較為理想的財務機制，正在受到愈來愈廣泛的關注，逐步成為各個國家養(yǎng)老保險制度改革中財務模式的首要選擇。但是，對部分積累制的理論內(nèi)涵、部分積累制實施的客觀條件，我國還沒有一個共同的、明確的理解。本文通過分析養(yǎng)老保險制度的模式，結合對養(yǎng)老保險不同財務機制的利弊分析，提出作者的一些觀點和看法。

　　一、對我國部分積累制財務機制的利弊分析

　　1992年我國對城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險制度進行了全面改革，建立了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的養(yǎng)老保險制度，在養(yǎng)老保險財務運轉上力求做到“以支定收，略有節(jié)余，留有部分積累”，即部分積累的財務機制，以期既不過分加重目前企業(yè)和國家的負擔，又適當減輕未來人口老齡化的壓力。以上海市為例，新型的部分積累財務機制大致包括以下內(nèi)容：

　　1、實行個人繳費。

　　參加基本養(yǎng)老保險的職工，按本人工資的3%繳納養(yǎng)老保險費，以后隨經(jīng)濟發(fā)展和工資增長，逐步提高個人繳費的比例，最高達到8%，占個人帳戶保險費的50%；個體工商戶及其幫工、自由職業(yè)者等非工薪收入者，個人繳費為工資的8%，單位（業(yè)主）繳費的10%，除2%進入社會統(tǒng)籌基金外，其余都進入個人帳戶。

　　2、單位繳費

　　單位繳納養(yǎng)老保險費，以同期本單位職工人繳費工資之和的20%按月繳納。

　　3、建立個人帳戶。

　　每個職工都有一個終生不變的養(yǎng)老保險帳戶，記入個人帳戶的養(yǎng)老金包括：（1）職工按個人繳費工資3%繳納的養(yǎng)老保險費；（2）按職工個人繳費工資8%從單位繳納的養(yǎng)老保險費中劃入的部分；（3）按本市職工上年月平均工資5%從單位繳納的養(yǎng)老保險費中劃入的部分。這一比例將會隨職工繳費比例的上升而最終降為零。

　　4、建立基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金。

　　單位繳納的基金養(yǎng)老費記入職工個人帳戶后的余額部分，即為基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金。

　　由此不難看出，這種改革的著眼點在于，一是讓職工負擔部分保險費，以減輕企業(yè)部分負擔和增加個人責任感；二是建立職工個人退休金帳戶，并將企業(yè)與個人繳費的大部分積累于個人帳戶，以期解決現(xiàn)收現(xiàn)付制度與人口老齡化的矛盾。問題在于，這種籌資模式是否能達到適當積累的目的。

　　按照設想，新制度下社會統(tǒng)籌基金的用途有三項：一是補償舊制度下政府社會保險的債務，即代際轉移支付；二是用于新制度下同代人之間的再分配，以體現(xiàn)新制度的公平性；三是用作新舊制度下退休金水平的調(diào)整基金。然而，從統(tǒng)籌基金的收繳來源看，在職職工工資5%的統(tǒng)籌基金與業(yè)已存在的退休金之間就已存在著巨大缺口。如1993年，新社會保障制度的全部統(tǒng)籌基金假設全部收齊，也只是當年退休金的1/4。又如，1996年陜西省共收繳養(yǎng)老保險資金13.94億元，統(tǒng)籌資金不足1億元，而陜西省當年支付養(yǎng)老金的數(shù)額為12.30億元。社會統(tǒng)籌基金尚且不能完成規(guī)定給它的基本的任務，就更不用談實現(xiàn)其它的功能了。由于統(tǒng)籌基金不能完成補償退休職工的退休金的任務，在職職工個人帳戶上的基金就被直接用于發(fā)放退休金了，在仍然收不抵支的情況下，由于我們的費率收繳原則為“以支定收，略有節(jié)余”，因而費率被一再提高，使得企業(yè)和個人的負擔成了一個無底洞。有些老工業(yè)基地企業(yè)的養(yǎng)老負擔已達工資總額的26%，甚至更高。

　　由于統(tǒng)籌基金與舊制度的債務之間存在著巨大差異，于是現(xiàn)收的記入個人帳戶的資金就被用作退休金支出去了，新建立起來的制度實質(zhì)上是一個現(xiàn)收現(xiàn)付的制度，基金只是帳面上的基金。因此，筆者認為，我國目前的養(yǎng)老保險制度改革并沒有改變我國養(yǎng)老保險制度財務機制的現(xiàn)收現(xiàn)付的性質(zhì)，它既沒有減輕企業(yè)的負擔，也沒有、也不可能為人口老齡化作很充分的準備。從上面的分析可以看出，我國實施的部分積累財務機制在實際運用中，弊大于利。

　　二、部分積累制理論探析

　　從我國養(yǎng)老保險資金籌集模式以及社會統(tǒng)籌基金和個人帳戶基金的用途看，我們不難看出，我國部分積累制的財務機制實際上包括兩方面的內(nèi)容，（1）在原有現(xiàn)收現(xiàn)付機制的基礎上，確定一個階段穩(wěn)定、定期調(diào)整的資金籌集比例，使之能夠在滿足當年保險金支付需要的前提是：有一定數(shù)額的結余作為積累；（2）在社會保險總體計劃中，根據(jù)不同的保障目標，并行存在以基金制為基礎的個人退休基金帳戶和現(xiàn)收現(xiàn)付制。即，一方面對勞動合同制工人的養(yǎng)老保險實行完全的基金積累；另一方面，對已退休的和尚未達到基本退休收入保障水平的保障群體，通過現(xiàn)收現(xiàn)付以實現(xiàn)收入的再分配。但從上面的分析可以看出，這一模式在實際運用過程中，存在著諸多矛盾與不足。長期運行下去，還會對經(jīng)濟產(chǎn)生許多負面影響。那么，我們應當如何去準確地理解部分積累財務機制的理論內(nèi)涵。

　　筆者認為，養(yǎng)老保險財務機制的建立總是和養(yǎng)老保險的目標模式有著密切聯(lián)系的，同時也是建立在原有財務機制的基礎之上的。對于部分積累制財務機制的研究，我們應當將其納入養(yǎng)老保險制度的整體目標模式，結合原有財務機制的特征及優(yōu)缺點，通盤考慮。

　　現(xiàn)收現(xiàn)付制是指通過以支定收，使養(yǎng)老保險收入與支出在年度內(nèi)大體平衡的財務機制，現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)點在于（1）可保證保險金給付的及時性；（2）有助于實行保險金隨物價或收入波動而調(diào)整的指數(shù)調(diào)節(jié)機制，從而有助于處置通貨膨脹風險，保障退休金的實際貨幣人價值；（3）通過收入調(diào)節(jié)與再分配，在一定程度上有助于體現(xiàn)養(yǎng)老保險的共濟性和福利性。它的缺點在于，由于完全沒有儲蓄積累，因而在人口老齡化的背景下，生產(chǎn)性人口與退休人口的比重嚴重失調(diào)，撫養(yǎng)系數(shù)增大，使得現(xiàn)收現(xiàn)付制的收支平衡已難以實現(xiàn)并使其面臨嚴重的財務困境。

　　基金積累制是根據(jù)以后可能和必然發(fā)生的養(yǎng)老問題所需的資金需要，預先提取并進行儲存積累，在實際需要支出時再行支付的一種“量入為出”的理財方式�；�金積累制有助于在人口老齡化的背景下，通過預提積累保險基金將勞動者本人勞動階段的部分收入轉化為退休時期的養(yǎng)老保險金，并通過基金的積累增值，為勞動者提供較為可靠的退休收入保障。但基金積累制的缺點在于：（1）防御通貨膨脹的能力較弱，基金貶值嚴重，風險性大；（2）缺乏社會互助性，不能照顧某些社會成員；（3）由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉化的難度大，積累負擔過重；（4）積累制對金融市場的規(guī)范程度要求很高，這是許多發(fā)展中國家難以做到的。

　　正是由于現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制財務機制都有著各自顯著的優(yōu)越性和難以克服的缺陷，因此有人主張將二者結合起來，構建一種新型的財務機制，既可將兩種財務機制的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，又能盡量避免兩者的缺點。正是在這一思路下，我國提出了部分積累的概念。理想的部分積累制應當是現(xiàn)收現(xiàn)付

制和基金積累財務機制的有機結合。

　　近年來，多層次養(yǎng)老保險的理論和實踐在我國養(yǎng)老保險改革中受到愈來愈多的關注。而在國際上，多層次養(yǎng)老保險的理論也受到了普遍重視，被認為是為解決發(fā)達國家和眾多發(fā)展中國家面臨的日益嚴重的養(yǎng)老保險問題而提出的頗具戰(zhàn)略意義的政策思路。目前國際上通行的規(guī)范的多層次養(yǎng)老保險的目標模式分為三層。第一層次是政府舉辦的基本養(yǎng)老保險，由政府和社會保險機構舉辦，強制執(zhí)行，屬于社會保險范疇，構成最低養(yǎng)老保障的社會安全網(wǎng)，替代率為社會平均工資的25%。第二層次是企業(yè)的義務性補充養(yǎng)老保險，采用個人帳戶儲存積累籌資模式。政府鼓勵、企業(yè)自行決策建立，或通過立法強制實施�；�金營運管理進入市場化，由勞資雙方代表組成基金會、理事會，通過招投標的形式委托商業(yè)性保險、信托、投資金融機構營運管理基金。國家給予稅收等各項政策的優(yōu)惠。它強調(diào)與就業(yè)相關聯(lián)和提供補充退休收入保障，作為國家基本養(yǎng)老保險計劃的補充，發(fā)揮重要作用。這一層次的替代率約在50—60%之間。第三層次是個人儲蓄性養(yǎng)老保險計劃，由商業(yè)保險公司舉辦，個人自愿投保，旨在適當提高老年生活的質(zhì)量。

　　可以看出，在養(yǎng)老保險的目標模式中，第一層次的養(yǎng)老保險由政府或公共機構舉辦，屬于社會保險范疇。筆者認為，這一層次的養(yǎng)老保險應由國家根據(jù)當年養(yǎng)老保險支出的需要籌措資金，“量出為入”，“收支定收”，即采取現(xiàn)收現(xiàn)付的財務機制。這樣做的好處在于，一方面，將現(xiàn)收現(xiàn)付財務機制下保證保險金給付的及時性、有助于實行指數(shù)調(diào)節(jié)機制、體現(xiàn)社會公平等優(yōu)越性完全體現(xiàn)出來，另一方面，由于這一層次的養(yǎng)老保障水平維持在職工工資水平的25%，從而可以避免現(xiàn)收現(xiàn)付制下收支不平衡的財務困境。而且，由國家籌措發(fā)放工資水平25%的養(yǎng)老金，還可以使參加保險的職工體會到國家制度的優(yōu)越性，提高繳納保險基金的積極性。第二層次的養(yǎng)老保險屬于商業(yè)保險范疇，是職工養(yǎng)老保險的主體，可采用基金積累的財務機制，由企業(yè)和職工共同繳納資金，建立職工個人帳戶。這一層次的養(yǎng)老保險，采取以企業(yè)為單位組建基金理事會，基金營運管理由各基金會委托商業(yè)性保險、信托、投資金融機構進行，因而可以分散資金流量，提高防御通貨膨脹的能力，將完全積累模式下存在的風險性降至最低，有利于抵御和渡過老齡化高峰期的支付困難。而且，以企業(yè)為單位為職工預提積累保險基金，既可為職工提供較為可靠的退休收入保障，也可減輕政府的社會保障負擔，有利于市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，保障社會穩(wěn)定。第三層次的養(yǎng)老保險可采取自愿原則，由個人向商業(yè)保險機構投保，為將來養(yǎng)老儲蓄資金。

　　筆者認為，這種根據(jù)養(yǎng)老保險制度模式下不同層次保障水平的任務和性質(zhì)，分別以企業(yè)和國家為保障主體，根據(jù)不同的保障目標和保障水平，并行存在以基金制為基礎的個人退休基金帳戶和現(xiàn)收現(xiàn)付制的財務機制，應是部分積累制財務機制的理想模式。

　　三、比較與借鑒

　　我國養(yǎng)老保險制度改革的積極意義在于平衡了企業(yè)間退休費用負擔畸輕畸重的矛盾，有利于新老企業(yè)在同一起跑線上參與公平市場競爭，為企業(yè)轉換經(jīng)營機制創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境。建立社會統(tǒng)籌，則更好地體現(xiàn)了社會主義的優(yōu)越性，使得壽命長的和收入低的職工的老年生活得到保障。但就解決未來人口老齡化危機，預籌積累養(yǎng)老金方面，則存在著嚴重不足。在實際運用中，我國養(yǎng)老保險財務機制仍然沒有擺脫現(xiàn)收現(xiàn)付框架的束縛。改革后的養(yǎng)老保險制度雖然建立了個人帳戶基金，但“以支定收，略有節(jié)余”的收繳原則為各地在確定費率時開了一扇具有彈性的門，使得各地在確定費率時考慮更多的仍然是當年財務收支的平衡，以求不過分增加政府和企業(yè)的負擔。這樣，新建立起業(yè)的制度實質(zhì)上還是一個現(xiàn)收現(xiàn)付的制度，基金只是帳面上的基金。

　　但我國直接向部分積累財務機制的目標模式過渡，條件還不成熟。這是由于我國近期目標的第一層次的基本養(yǎng)老保險仍然過于龐大，費率負擔和替代率都比較高，實際上相當于國外第一和第二層次的養(yǎng)老保險，這樣留給企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人補充性養(yǎng)老保險的空間就很小，因而很難擺脫計劃經(jīng)濟體制留下的國家和企業(yè)包得過多以及行政方式管理基金等弊病，阻礙了企業(yè)和職工建立個人帳戶儲存積累養(yǎng)老金的積極性，也不能利用市場機制實現(xiàn)基金的有效增值，從而達到減輕費率負擔和增加保障水平的根本目的，同時也抑制了我國保險市場和資金市場的發(fā)展。而將歷史沿襲下來的基金養(yǎng)老保險高替代率，從目前的85%調(diào)整到25%，則需要一個長期過渡的時間和平滑過渡的措施，是短期內(nèi)難以解決的。另一方面，我國金融市場的現(xiàn)狀也不可能使我國全面建立基金會形式的企業(yè)補充養(yǎng)老保險。

　　雖然直接實施國際上通行的三層次養(yǎng)老保險制度模式以及相應的財務機制，困難重重，但它畢竟為我國的養(yǎng)老保險制度改革指明了方向。我國養(yǎng)老保險制度改革所采取的每一步措施，都應當是有利于向這一目標模式轉化的。因此，我們應當積累探索財務機制目標模式的運行機制，找出差距，采取步驟，逐步向目標模式轉化。

　　首先，在目標模式中，政府承擔了第一層次的養(yǎng)老保障任務，保證這一層次的資金籌集。我國在實踐中往往以保險金成本列支、稅收優(yōu)惠、資金不足時給予補助等形式承擔一部分費用，常常無法使個人體會到國家所盡的責任。在我國的養(yǎng)老保險模式中，政府應提供基本養(yǎng)老金的一定比例或一個絕對數(shù)額。

　　其次，在目標模式中，企業(yè)補充性養(yǎng)老保險在多層次養(yǎng)老保險制度模式中占據(jù)重要位置。這種由企業(yè)自行建立補充養(yǎng)老保險基金會，基金會理事由雇主和雇員同等代表組成，基金會以法人組織形式獨立于企業(yè)，基金資產(chǎn)與企業(yè)資產(chǎn)嚴格分開，基金法人在遵循基金安全性、效益性和流動性統(tǒng)一的原則下，委托養(yǎng)老金管理公司、信托公司、投資公司等金融中介機構分別擔任基金管理人、保管人和投資人，按照約定對基金資產(chǎn)行使基金管理和投資營運管理的補充養(yǎng)老保險模式，一方面可以穩(wěn)定資本市場和金融市場，促使金融制度的早日成熟。另一方面，對現(xiàn)代企業(yè)制度的建設也起著巨大的推動作用。如果養(yǎng)老基金能夠成為公司的主要持股機構，那么就可以降低目前企業(yè)過高的負債比例，增加公司發(fā)展的穩(wěn)定力量，提高法人持股的比重，從而推進現(xiàn)代企業(yè)制度的建設。但從我國金融體制改革的進程看，資本市場的發(fā)育還需經(jīng)過一個長時期的過程。因而，要想在短期內(nèi)全面建立起企業(yè)補充養(yǎng)老保險是很困難的。一個可供考慮的方案是，可以結合目前我國大中型國有企業(yè)產(chǎn)權重組，股份制轉換，同步實施。可以在國有大中型企業(yè)中，選擇少數(shù)幾個經(jīng)濟基礎雄厚，發(fā)展?jié)摿�巨大的企業(yè)，要求這些企業(yè)在轉換過程中，必須建立起補充養(yǎng)老基金會法人組織，作為股份制改組的條件之一，為我國的養(yǎng)老保險制度建立試點，獲取經(jīng)驗，然后創(chuàng)造條件在全國推廣。

　　再次，我國的養(yǎng)老保險制度改革本身是有利于目標模式過渡的，只是由于社會統(tǒng)籌資金和個人帳戶基金被挪用于發(fā)放退休金，因而使得這一模式的積極作用被大大抑制了。因而，我國養(yǎng)老保險制度改革的一項當務之急，是盡快償還原有制度下的債務。國家應該承認這筆債務，然后可以采用發(fā)放債券，或出售國有企業(yè)、土地等國有資產(chǎn)的做法，償還社會保障債務。政府承認并承擔原有債務，也可以配合我

國國有企業(yè)債務重組，股份轉換，同步進行。這樣做，既有助于推動國有企業(yè)改革的順利進行，還可以解決我國目前養(yǎng)老保險制度改革進展緩慢，不能取得實質(zhì)性實破的難題，從而盡快建立起與國際慣例接軌的、新型的養(yǎng)老保險制度。

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