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農(nóng)村稅費(fèi)改革與稅制現(xiàn)代化
摘 要：自從有了國(guó)家，便有稅與費(fèi)。我國(guó)古代社會(huì)以農(nóng)立國(guó)，稅（費(fèi)）也就成了封建王朝的主要財(cái)政來源。“皇糧國(guó)稅、天經(jīng)地義”便成了中國(guó)千千萬(wàn)萬(wàn)農(nóng)民身上的一道沉重枷鎖�！翱辆桦s費(fèi)猛于虎”、農(nóng)民不堪重負(fù)、身受其害。進(jìn)入現(xiàn)代，由于歷史條件和經(jīng)濟(jì)水平的限制，農(nóng)業(yè)稅曾一度是我國(guó)各級(jí)財(cái)政收入的主要來源。時(shí)至今日，我國(guó)仍為世界范圍內(nèi)為數(shù)不多的幾個(gè)對(duì)農(nóng)業(yè)征收稅費(fèi)的國(guó)家。2005年，伴隨著全面取消農(nóng)業(yè)稅的浪潮的興起，這個(gè)問題似乎走到了終點(diǎn)，但問題是否就這樣簡(jiǎn)單呢？全面取消農(nóng)業(yè)稅是否就“一勞永逸”了呢？農(nóng)民還要不要征稅？怎樣征？農(nóng)村稅費(fèi)改革怎樣與稅制現(xiàn)代化相結(jié)合？這些都是我們需要重新思考的問題。本文試圖從稅制改革過程中農(nóng)村存在的問題以及解決途徑的角度，來揭示農(nóng)村稅收改革與現(xiàn)代稅制的互動(dòng)關(guān)系。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)二元化的稅制格局，城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，現(xiàn)代稅收制度
農(nóng)業(yè)稅是我國(guó)最古老的稅種，它隨著歷史的發(fā)展而不斷變化的，如秦漢時(shí)期稱為“田租、口賦”；唐朝稱為“租、庸、調(diào)”；后改為“戶稅”和“地稅”；清朝叫做“丁漕”；民國(guó)時(shí)期稱為“田賦”。新中國(guó)成立后，按照“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給”的方針和兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益的原則，農(nóng)業(yè)稅演變成對(duì)從事農(nóng)林牧漁生產(chǎn)、取得收入的單位和個(gè)人征收的一種實(shí)物稅。建國(guó)初期曾一度是我國(guó)各級(jí)財(cái)政收入的主要來源，為積累原始資本、建立新中國(guó)工業(yè)體系發(fā)揮了積極作用。然而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)稅占整個(gè)國(guó)家財(cái)政收入的比重逐年下降，而這種城鄉(xiāng)二元化的稅制格局，也嚴(yán)重阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致“三農(nóng)”問題成為世人矚目的焦點(diǎn)。90 年代伴隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，農(nóng)業(yè)稅也吸引了更多關(guān)注的目光。黨的十六屆三中全會(huì)明確提出了“創(chuàng)造條件，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制”的新思路，要求進(jìn)一步“完善農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的各項(xiàng)政策，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”。時(shí)隔不久，2004年中央“一號(hào)文件”又進(jìn)一步提出“有條件的地方，可以進(jìn)一步降低農(nóng)業(yè)稅稅率或免征農(nóng)業(yè)稅”，引發(fā)世人對(duì)農(nóng)業(yè)稅的關(guān)注。2005年新春伊始，在一些發(fā)達(dá)省份的帶動(dòng)下，一場(chǎng)全面取消農(nóng)業(yè)稅的革命拉開。到目前為止，全國(guó)已有25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市宣布取消農(nóng)業(yè)稅。其他省也將采取相應(yīng)的措施。
隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，中央和地方財(cái)力顯著增強(qiáng)，地方已經(jīng)有能力給農(nóng)民更多實(shí)惠，因此此次全面取消農(nóng)業(yè)稅實(shí)乃水到渠成之舉。取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)意義重大。我國(guó)改革率先從農(nóng)村突破，并以磅礴之勢(shì)迅速推向全國(guó)，取得了舉世矚目的偉大成就。但隨著改革的進(jìn)程，“三農(nóng)”問題卻越來越突出�！叭r(nóng)”問題是在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，舊體制保留有余而新體制跟進(jìn)不足所造成的，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問題。過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)生的是到村到組、到邊到角的影響，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理方式延伸到農(nóng)村社會(huì)的各個(gè)角落，如果根除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維方式和管理方式，農(nóng)村中存在的問題幾乎都可以迎刃而解；農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷政策的改革、戶籍改革和三提五統(tǒng)的取消等充分證明了這一點(diǎn)。農(nóng)村改革最根本的是要給予農(nóng)民完整的權(quán)益保障。現(xiàn)實(shí)階段，取消農(nóng)業(yè)稅是從大局觀的高度和政策選擇的角度考慮和解決農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問題，對(duì)農(nóng)民權(quán)益全面長(zhǎng)期的保護(hù)（尤其是相關(guān)的土地權(quán)益）和農(nóng)村市場(chǎng)化的進(jìn)程將會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)基層政府職能轉(zhuǎn)換意義重大。由于農(nóng)業(yè)稅的特定征收對(duì)象和現(xiàn)行農(nóng)村的治理特點(diǎn)，只要農(nóng)業(yè)稅存在下去，基層政府與農(nóng)業(yè)稅的征收行為始終會(huì)難解難分地糾結(jié)在一起。而且某些基層政府把農(nóng)業(yè)稅的征收演化成了竭澤而漁式的惡性“收、養(yǎng)”機(jī)制，這不利于基層政府職能的轉(zhuǎn)換。農(nóng)業(yè)稅的取消無形地剝離了基層政府不規(guī)范權(quán)力的又一依仗，基層政府的行政行為將會(huì)逐步得到規(guī)范，有利于改善干群關(guān)系。同時(shí)，取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)民增收意義也很重大。
需要正視的問題
一舉取消延續(xù)幾千年的“交皇糧”政策，農(nóng)民可謂歡欣鼓舞，對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和完善我國(guó)稅收制度都有著深遠(yuǎn)的意義。但問題是否就這么簡(jiǎn)單，取消農(nóng)業(yè)稅，是否就真的等同于農(nóng)民負(fù)擔(dān)完全減輕？取消農(nóng)業(yè)稅是否就像有的人所稱的那樣“農(nóng)民從此不用再繳稅了”嗎？在全面取消農(nóng)業(yè)稅的大躍進(jìn)中，我們的中央財(cái)政和地方財(cái)政做好準(zhǔn)備了嗎？筆者認(rèn)為需要全面而長(zhǎng)遠(yuǎn)地看待這個(gè)問題。既要看到我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)狀，又要將其放到現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下來考量。
農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，加重了鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)和財(cái)力缺口，使鄉(xiāng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難增大，農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展受到影響。資料顯示1997年全國(guó)村級(jí)負(fù)債（不包括企業(yè)）1978億元，村均27萬(wàn)元，扣除債權(quán)，凈負(fù)債1035 億元，村均凈負(fù)債14萬(wàn)元；鄉(xiāng)級(jí)政府平均負(fù)債365萬(wàn)元，凈負(fù)債182萬(wàn)元。農(nóng)村稅費(fèi)改革減少了鄉(xiāng)村財(cái)源，多數(shù)鄉(xiāng)村收入銳減，基層工作難以順利開展，農(nóng)村義務(wù)教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)等一系列涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)發(fā)展的大額投入項(xiàng)目，在國(guó)家還沒有新的固定投資渠道之前，都沒有保證。農(nóng)村一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)停滯或因缺乏資金而得不到維護(hù)的狀況。缺口資金在依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不現(xiàn)實(shí)的情況下，基層政府為正常運(yùn)轉(zhuǎn)，很有可能將現(xiàn)在的財(cái)政收支困難問題及歷史債務(wù)包袱轉(zhuǎn)移給種田農(nóng)民，或巧立名目，或亂集資、亂攤派，出現(xiàn)減負(fù)反彈現(xiàn)象，因而最終無法完成稅費(fèi)改革的初始目標(biāo)。
解決辦法
進(jìn)一步深化農(nóng)村稅費(fèi)改革、建立現(xiàn)代型的稅收制度
取消農(nóng)業(yè)稅，只是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治標(biāo)之策。要從根本上提高我國(guó)農(nóng)村發(fā)展水平，必須進(jìn)一步深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，從而總體上完善我國(guó)稅收制度，建立起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代稅制要求的新型農(nóng)村稅收制度。而農(nóng)村稅費(fèi)改革是一項(xiàng)綜合性改革，其完成需要從以下幾方面著手。
1、建立現(xiàn)代稅收制度
現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，嚴(yán)格來說任何經(jīng)營(yíng)者都需要納稅。納稅成為每個(gè)公民的義務(wù)。我國(guó)目前全面取消農(nóng)業(yè)稅只是取消了農(nóng)民關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的稅收，但不等于取消對(duì)農(nóng)民的征稅。這是需要在觀念上轉(zhuǎn)變的。目前，我國(guó)正面臨著建立現(xiàn)代稅收制度的大趨勢(shì)。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革也應(yīng)納入到這個(gè)大系統(tǒng)中來。參照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家范例，當(dāng)前的主要任務(wù)便是積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制改革。按照國(guó)民待遇原則和政治平等法則。從均衡城鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)、國(guó)民平等納稅角度出發(fā)，積極推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制改革，使城鄉(xiāng)居民的稅收權(quán)利與義務(wù)平等，消除不應(yīng)由農(nóng)民承擔(dān)的稅費(fèi)份額，讓農(nóng)民享受到應(yīng)該享有的平等的國(guó)民待遇，使城鄉(xiāng)居民得到大體平等的公共服務(wù)，從而最大限度地提高稅費(fèi)制度改革設(shè)計(jì)的社會(huì)使用效率和制度收益。按照這一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村全面取消各種農(nóng)業(yè)稅，而代之以征收各種現(xiàn)代型稅收。具體措施如：
（1）加快全面取消各種農(nóng)業(yè)稅的步伐，爭(zhēng)取盡快在全國(guó)范圍取消農(nóng)業(yè)稅；
�。�2）征收財(cái)產(chǎn)稅或資源稅。自己的財(cái)產(chǎn)和使用國(guó)家資源都應(yīng)該向國(guó)家納稅。如按土地使用面積、等級(jí)和用途類型在農(nóng)村開征土地使用稅；
�。�3）征收營(yíng)業(yè)稅。這主要是針對(duì)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)；
�。�4）征收增值
稅。嚴(yán)格來講，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是有增值部分的。按照增值稅的內(nèi)涵，只要有增值，有購(gòu)進(jìn)生產(chǎn)資料和原料，就應(yīng)當(dāng)交納增值稅；
（5）征收所得稅。全世界范圍內(nèi)，經(jīng)營(yíng)者只要有營(yíng)利，就得交納所得稅。我國(guó)農(nóng)民以前沒有。隨著建立現(xiàn)代稅制的要求，也應(yīng)對(duì)農(nóng)民征收其收入的個(gè)人所得稅。
2、建立規(guī)范的公共財(cái)政系統(tǒng)。
按照公共財(cái)政規(guī)范的要求，改革支出管理體制，徹底改變重城市輕農(nóng)村的支出政策，切實(shí)發(fā)揮政府財(cái)政的社會(huì)再分配功能作用，向城鄉(xiāng)提供相對(duì)均等化的公共服務(wù)。需要：
�。�1）重新界定財(cái)政支出范圍和財(cái)政預(yù)算安排順序，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)其只能和農(nóng)村公共事業(yè)的資金來源；
�。�2）改革財(cái)政支出方式，完善財(cái)政預(yù)算支出管理制度，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理，增加對(duì)農(nóng)業(yè)投入，從而從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力缺口，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增加農(nóng)民收入。
3、建立適應(yīng)現(xiàn)代化需要的農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)
積極推行鄉(xiāng)村行政事業(yè)機(jī)構(gòu)改革，改革和精簡(jiǎn)鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)、壓縮人員、節(jié)約開支。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，切實(shí)減少政府工作人員；充分發(fā)揮村民自治組織作用，減少政府對(duì)基層的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的直接干預(yù)；精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，壓縮鄉(xiāng)村干部人數(shù)。通過這一系列改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，提高政府辦事效率，從而減少財(cái)政開支，也減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
總之，要大膽探索與國(guó)際化和市場(chǎng)化相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)稅制體系。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)專業(yè)化、商品化和現(xiàn)代化程度非常低，短期內(nèi)還不能像其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家那樣，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行與其他納稅對(duì)象同樣的稅制。但基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革的方向，農(nóng)業(yè)稅制也有一個(gè)與國(guó)際接軌的問題。因此，我們要大膽探索農(nóng)業(yè)稅制改革方向，如以上提到的將農(nóng)業(yè)稅改為土地使用稅和產(chǎn)品稅，建立以農(nóng)戶收入所得稅為主體的稅制體系。當(dāng)然為了防止在這個(gè)過程中地方政府巧借名目亂收費(fèi)等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)，所以應(yīng)盡快加強(qiáng)此方面的立法活動(dòng)。
針對(duì)目前地方財(cái)政所出現(xiàn)地困難局面，各級(jí)地方政府應(yīng)積極改變過去過分依賴農(nóng)業(yè)稅這種不合理的稅收制度的弊病，充分發(fā)揮其他稅收的作用和政府間轉(zhuǎn)移支付的作用。在這個(gè)過程中，如何增加轉(zhuǎn)移支付的力度，調(diào)整中央與地方財(cái)政分配關(guān)系將成為關(guān)鍵。
清華大學(xué)法學(xué)院·周倍良
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