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論我國現(xiàn)行高校懲戒權(quán)的缺憾及其完善
論我國現(xiàn)行高校懲戒權(quán)的缺憾及其完善鄭 亮
�。暇⿴煼洞髮W(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京210046）
摘要：懲戒權(quán)的存在是維護高校自治的需求，合理合法行使懲戒權(quán)也是實現(xiàn)教育目的的需要。但我國的現(xiàn)狀是高校懲戒權(quán)的界限和行使的程序缺乏明確的規(guī)定和相應(yīng)的監(jiān)督。此外，救濟的缺失使得學(xué)生合法權(quán)益難以得到保障。本文提出了從實體規(guī)則、司法程序、救濟和監(jiān)督幾方面來完善高校懲戒權(quán)的一些思路和解決方法。
關(guān)鍵詞：高校懲戒權(quán)；受教育權(quán)；立法完善；救濟；監(jiān)督
中圖分類號：D90 - 05 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006 -723X（2012）10 -0055 -03
基金項目：江蘇高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程資助項目
作者簡介：鄭亮（1972-），女，湖北荊州人，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院助理研究員，主要從事教學(xué)管理、溝通學(xué)研究。
高校懲戒權(quán)是指法律規(guī)定的高校根據(jù)法定事由對其學(xué)生作出的具有法律意義的懲戒行為的一種權(quán)力①。懲戒權(quán)的存在是維護高校自治的需求，合理合法行使懲戒權(quán)也是實現(xiàn)教育目的的需要。但中國高校在行使懲戒權(quán)時與其他國家和地區(qū)的高校有著顯著不同。
一、我國現(xiàn)行高校懲戒權(quán)規(guī)則之缺憾
教育懲戒權(quán)作為一種實體性權(quán)力，有其獨特的實體性內(nèi)容、表現(xiàn)形式、運行范圍以及實體性法律后果。從權(quán)力性質(zhì)看，教育懲戒權(quán)不是行政權(quán)，也不屬普通的民事權(quán)力。然而我國大陸地區(qū)高校長期實行“政校合一”的管理模式，行政權(quán)擴張的本質(zhì)和“大學(xué)生受教育權(quán)”構(gòu)成了一種悖論，造成了高校懲戒權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)的立法沖突，同時權(quán)力行使和權(quán)利保障之間的種種矛盾構(gòu)成了大學(xué)生受教育權(quán)和高校懲戒權(quán)之間的法理沖突和現(xiàn)實沖突。正是由于我國現(xiàn)行的教育法律、法規(guī)并未提供明確的懲戒權(quán)依據(jù)，立法不足的同時伴隨著監(jiān)督機制、救濟機制的缺位，高校懲戒過度或懲戒不作為事件時有發(fā)生，對學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益造成了重大影響。與西方“高校懲戒權(quán)”相比較，我國高校的懲戒權(quán)明顯存在實體規(guī)則的缺陷、程序規(guī)則的缺乏以及救濟渠道的不暢，缺乏相應(yīng)的懲戒監(jiān)督機制。
1.實體規(guī)則的缺陷
我國高等教育法規(guī)不完善，與之配套的立法也嚴重滯后。以《高等教育法》中授權(quán)性的規(guī)定為例，“按照國家有關(guān)規(guī)定”卻并沒有明確、具體的實體性規(guī)則。此外，高校為了自身的管理需要而制定的規(guī)章制度與上位法相悖。如受教育權(quán)是公民一項重要的基本權(quán)利，但有相當(dāng)多的高校規(guī)定考試作弊就要被勒令退學(xué)或開除，就是一種權(quán)力對另一種權(quán)利的限制。有的高校自行創(chuàng)設(shè)的“就業(yè)違約金”，也嚴重違反了行政法治原則。
2.程序規(guī)則的缺乏
美國最高法院的一位法官曾說過：“苛嚴的實體法如果公正地、不偏不倚地適用是可以忍受的�！背绦蛞�(guī)則的缺失會直接導(dǎo)致高校行使懲戒權(quán)的不當(dāng)甚至濫用懲戒權(quán)，造成高校懲戒權(quán)與學(xué)生合法權(quán)利的沖突。在劉燕文訴北京大學(xué)不授學(xué)位案中，一審法院認為被告北京大學(xué)違反法定程序②。但是我國現(xiàn)行的《中華人民共和國學(xué)位條例》以及《中華人民共和國學(xué)位條例暫行實施辦法》中，都沒有明確與相對方合法權(quán)益有關(guān)的程序性規(guī)定，學(xué)生的合法權(quán)益并沒有受到真正的關(guān)注和保障。
3.救濟渠道不暢
“無救濟則無權(quán)利”，沒有救濟的權(quán)利是一紙空文。在劉燕文一案中，自1996年起原告連續(xù)三年向北大及國家教委申訴，卻始終無法實現(xiàn)其權(quán)利的主張。因為根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，而“學(xué)校不能作被告”的觀點在實踐中為法院所廣為接受，從而限制了大學(xué)對學(xué)生進行懲戒時的救濟權(quán)利。救濟渠道的不暢，嚴重阻礙了學(xué)生受教育權(quán)的充分實現(xiàn)。
4.懲戒權(quán)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制
由于學(xué)校在行使懲戒權(quán)時缺乏相應(yīng)的標(biāo)準，懲戒形式的選擇隨意性極大。 (范文網(wǎng) adivasplayground.com) 這種隨意性容易致使懲戒缺乏公正性而侵犯學(xué)生的權(quán)益，教育的“不公正往往是最不可饒恕的”。目前通行的做法是，學(xué)生如果對學(xué)校的懲戒不服，要向?qū)W校所在地的教育行政部門提出申訴。但我國當(dāng)前教育體制的現(xiàn)狀是，行政部門與大學(xué)在資金、人事、特別是管理學(xué)生上都是有緊密關(guān)聯(lián)的，所以往往難以盡到其監(jiān)督的責(zé)任，并不能起到真正維護學(xué)生利益的作用。更有甚者，在實際運作中行政權(quán)凌駕于法制之上的情況并不少見。法治社會要求任何一種權(quán)力行使的行為，包括法人對其成員的管理行為應(yīng)當(dāng)符合法治的基本原則和精神，應(yīng)當(dāng)遵循合法與公正合理的要求。根據(jù)國家相關(guān)的法律法規(guī)和學(xué)校的規(guī)章制度選擇合乎法定性要求的處分方式，同時做到懲戒權(quán)行使的適度與合理性，這種懲戒權(quán)理應(yīng)受到監(jiān)督。
二、高校懲戒權(quán)制度的立法完善
立法的缺陷以及高校行政的泛化，嚴重影響了法律法規(guī)的執(zhí)行，使高校懲戒權(quán)缺乏嚴格的約束。因此，加強高校的法制建設(shè)并保障學(xué)生的合法權(quán)益是保證高校工作順利進行的關(guān)鍵，其核心問題就是完善健全現(xiàn)有的教育法律、法規(guī)。
1.完善高校懲戒權(quán)實體規(guī)則
首先，應(yīng)根據(jù)《立法法》對現(xiàn)行的教育法律法規(guī)進行清理，如改變學(xué)生受教育者身份的處分行為（開除、勒令退學(xué)等），僅通過一個行政規(guī)章就可以剝奪，未免本末倒置。其次要對學(xué)校權(quán)力的取得、運行、制約和責(zé)任承擔(dān)等問題進行規(guī)范。《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》應(yīng)當(dāng)明確高校管理權(quán)的職責(zé)和權(quán)力范圍，規(guī)定高校對學(xué)生獎勵或處分的權(quán)限，并明確必須剝奪或限制受教育權(quán)的條件、情節(jié)、程序，將“公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”的內(nèi)涵和外延條文化、具體化。
2.健全高校懲戒權(quán)的行政法規(guī)范
我國傳統(tǒng)的行政法觀點認為只有國家機關(guān)才能作為行政訴訟的被告。故此應(yīng)從基本法律的角度明確高校的法律性質(zhì)，確認其權(quán)力的行政性，由此授予大學(xué)生對高校提請行政訴訟的權(quán)利。權(quán)力如若不受到規(guī)制，權(quán)利就無從受到保障，因此要將懲戒行為納入到行政訴訟范圍，當(dāng)然要先明確申訴為行政訴訟的前置程序，只有通過申訴途徑而沒有得到救濟時，才能提起行政訴訟。
3.將民法設(shè)計理念引入高校懲戒權(quán)
“無論何時，只要政府承擔(dān)高等教育的某些責(zé)任，某些公共機構(gòu)必定會變成行政執(zhí)行的所在地。”一旦高校作為事業(yè)單位法人在市場經(jīng)濟下商業(yè)運作的合法性被確認，學(xué)校和學(xué)生的民事法律關(guān)系就能被確認。如果高校在實施懲戒權(quán)的過程中造成了對學(xué)生權(quán)利的侵害，除了應(yīng)當(dāng)受到主管部門的懲罰還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。以重慶郵電學(xué)院的女大學(xué)生因與男朋友發(fā)生性行為導(dǎo)致懷孕而被學(xué)校開除為例，學(xué)校此舉就侵害了學(xué)生的性權(quán)利和隱私權(quán)。按照民法的規(guī)定，權(quán)益受損害的學(xué)生可以采取民事保護措施，要求學(xué)�；謴�(fù)名譽，消除影響，恢復(fù)學(xué)籍并給予補償。
三、高校懲戒權(quán)的司法完善
“程序正義”是法治的一個極其重要的概念，實體權(quán)利的實現(xiàn)需要依靠程序法的保障，因為公正的結(jié)果只有通過公正的程序才能產(chǎn)生。學(xué)校對違規(guī)學(xué)生作出處罰時，如果不符合法治精神的正當(dāng)程序，就會引發(fā)訴訟的產(chǎn)生。因此完善高校懲戒權(quán)應(yīng)該從以下幾個方面著手：
1.建立和規(guī)范懲戒程序
正當(dāng)法律程序是對權(quán)力的根本性制約，是對權(quán)利的最低限度的保障。因此，高校管理權(quán)行使中，程序法必須保護學(xué)生的知情權(quán)和辯護權(quán)等實體權(quán)利。具體內(nèi)容是：（1）送達與告知，確保學(xué)生的知情權(quán)不受侵犯。（2）告知書應(yīng)寫明具體指控及理由。這種“先取證、后裁決”的方法可以有效防止公共利益的虛偽性，也維護了學(xué)生在申訴和辯護時的知情權(quán)。（3）舉行聽證會并展示證據(jù)。聽證制度的功能是使權(quán)力與權(quán)利相制衡。學(xué)校必須出示相關(guān)證據(jù)，而學(xué)生有對其進行質(zhì)認或確認的權(quán)利。（4）告知學(xué)生上訴權(quán)。學(xué)生應(yīng)當(dāng)了解維護自己正當(dāng)權(quán)益的途徑。
2.完善救濟渠道機制
在高校學(xué)生管理糾紛的訴訟程序問題上，德國、日本及我國臺灣地區(qū)都確立了“窮盡行政救濟原則”�！坝袡�(quán)利必有救濟”是法治的基本理念，司法救濟是規(guī)制學(xué)校權(quán)力，實現(xiàn)學(xué)生權(quán)利的最有效有力的手段，因此為了最充分地保障學(xué)生的受教育權(quán)，必須將懲戒行為納入行政訴訟中。結(jié)合我國目前的立法實際來看，法律應(yīng)根據(jù)大學(xué)懲戒的不同情況給予不同救濟。
第一，學(xué)生所受的懲戒是基于紀律原因，由法院給予司法審查以保障學(xué)生的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和受教育權(quán)。具體而言，可訴事項可以包括以下七類：入學(xué)與注冊類行為；考核與成績記載類行為；轉(zhuǎn)專業(yè)與轉(zhuǎn)學(xué)類行為；其他學(xué)籍管理類行為；學(xué)業(yè)證書管理類行為；學(xué)位證書管理類行為；獎勵與處分類行為。
第二，學(xué)生所受懲戒基于學(xué)術(shù)原因，司法持消極不介入的態(tài)度。對學(xué)術(shù)問題進行實質(zhì)性的判斷是高校的專長，法院沒有能力輕易進行實體評判，不適合通過遵循嚴格的程序要求來實現(xiàn)。
第三，完善申訴制度�，F(xiàn)有的申訴制度過于簡略模糊，缺乏可操作性，因此要對受懲戒學(xué)生的申訴期限、時效、受理申訴的機構(gòu)、申訴條件及學(xué)校行政決定的合理期間做出明確規(guī)定。
第四，成立專門的仲裁機構(gòu)。一個中立的仲裁機構(gòu)可以保證申訴的公正性，這個機構(gòu)的人員組成應(yīng)該被高校和學(xué)生雙方面同時認可，并具有一定的專業(yè)性和權(quán)威性。
3.建立懲戒權(quán)行使的保障監(jiān)督制度
孟德斯鳩說“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”。只有將高校的懲戒行為納入司法審查的范圍，才能保證高校合法、合理、公正地行使懲戒權(quán)，從而體現(xiàn)懲戒權(quán)的教育性，才能真正有助于實現(xiàn)高校培養(yǎng)人才的目標(biāo)。加強法律監(jiān)督，不僅可以促使高校謹慎行使權(quán)力，規(guī)范管理行為，而且有助于保障學(xué)生的合法權(quán)益。通過法律、法規(guī)、校規(guī)有效控制高校懲戒權(quán)的“自由”空間，將高校的懲戒權(quán)限定在既合法又合理的范圍以內(nèi)，是維護學(xué)生權(quán)益、實現(xiàn)有效管理、依法治校的重要條件。
在可以預(yù)見的未來，隨著學(xué)生權(quán)利意識和自我意識的不斷膨脹，“高校學(xué)生管理行為是內(nèi)部行政行為”這一傳統(tǒng)觀點將會受到嚴重質(zhì)疑。越來越多的高校學(xué)生管理糾紛都會通過司法途徑來尋求解決。但在實踐中，司法如果直接介入高校管理，不僅會造成司法資源的嚴重浪費也會使高校的正常教學(xué)和科研工作受到嚴重影響。因此，從節(jié)約訴訟成本和防止學(xué)校為訴訟所累，筆者認為，從我國教育國情出發(fā)，又要與民眾道德期望相契合，同時也要適應(yīng)未來形勢發(fā)展的要求，應(yīng)該從實體制度、司法程序、救濟和監(jiān)督機制這幾個方面來完善我國高校目前的管理制度，規(guī)范高校的管理權(quán)是最為有效的方法。這樣既可以合理地保留大學(xué)的治學(xué)空間，又符合法治的發(fā)展趨勢，也能滿足現(xiàn)實狀態(tài)下社會、高校和學(xué)生三方面的可接受程度，同時具有一定的前瞻性。
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