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瀾滄江—湄公河水資源公平合理分配模式分析
提 要 依據(jù)國(guó)際河流水資源公平合理利用的基本原則，水資源競(jìng)爭(zhēng)利用之矛盾解決的基本方法以及水資源的三種基本分配模式，通過(guò)對(duì)瀾滄江—湄公河流域水資源利用的趨勢(shì)與流域國(guó)間的用水矛盾以及現(xiàn)有的流域國(guó)間的合作程度、流域的管理機(jī)制條件的分析，認(rèn)為現(xiàn)瀾滄江—湄公河流域內(nèi)，進(jìn)行全流域水資源全局分配是較為合理和切合實(shí)際的分配模式。
關(guān)鍵詞 瀾滄江—湄公河；水資源；分配
中圖分類號(hào) TV213.2
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A
文章編號(hào) 1000－3037(2000)03－0241－05
1 概述
水資源作為國(guó)家領(lǐng)土完整與主權(quán)的重要組成部分，其所有權(quán)與不可侵犯權(quán)是國(guó)際法中的重要原則。國(guó)際河流水資源通過(guò)自然越境而打破了各流域國(guó)領(lǐng)土的完整性，使其成為多國(guó)共享資源。國(guó)際河流水資源的公平合理利用與分配必須在尊重“領(lǐng)土完整”與“領(lǐng)土主權(quán)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)行國(guó)家間密切合作，它與流域內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、社區(qū)發(fā)展與區(qū)域和平穩(wěn)定等問(wèn)題密切相關(guān)，是一個(gè)跨國(guó)境、跨學(xué)科的綜合而復(fù)雜的問(wèn)題。
2 國(guó)際河流水資源分配的基本方法與模式
2.1 國(guó)際河流水資源分配的基本方法
水資源以其多用途性、不可替代性、稀缺性、非均勻性、流動(dòng)性以及在全球氣候變化下產(chǎn)生的水資源時(shí)空分布與分配的不穩(wěn)定性，使得有效處理國(guó)際河流水資源公平合理分配這一同時(shí)跨越自然地理與政治邊界的資源問(wèn)題更為困難與復(fù)雜，絕大多數(shù)國(guó)際河流解決國(guó)家間水糾紛所遵循的方式是：依據(jù)國(guó)際水法，簽署協(xié)議，建立統(tǒng)一管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行解決。國(guó)際水法是協(xié)調(diào)國(guó)際河流及水體的開(kāi)發(fā)利用的法律，是惟一能夠影響重大國(guó)際水爭(zhēng)議結(jié)果的重要因素。因此，一方面當(dāng)流域國(guó)間關(guān)系良好，且缺水不嚴(yán)重時(shí)，國(guó)家間依據(jù)國(guó)際水法，簽署水資源開(kāi)發(fā)管理協(xié)議或條約，并建立相應(yīng)的流域管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其效果是較為顯著而有效的。另一方面，當(dāng)國(guó)家間無(wú)法通過(guò)協(xié)商或外交談判達(dá)成協(xié)議時(shí)，可以通過(guò)所公認(rèn)和信賴的第三方進(jìn)行調(diào)解，這第三方必須是流域外的國(guó)家或國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)，除了有足夠的影響力外，還必須有相應(yīng)的資金和技術(shù)來(lái)支撐其協(xié)調(diào)者的作用，如世界銀行在調(diào)解印度與巴基斯坦間關(guān)于印度河水分配長(zhǎng)達(dá) 12 年的爭(zhēng)端中所起的作用；再者可通過(guò)國(guó)際法庭進(jìn)行仲裁。
2.2 國(guó)際河流水資源分配遵循的主要原則
根據(jù)國(guó)際河流水資源共享性特點(diǎn)，水分配原則主要是依據(jù)國(guó)際上普遍認(rèn)可的國(guó)際水法基本原則，其中：公平合理利用原則是水資源分配中最重要的原則。這一基本原則在許多重要國(guó)際水法文件中都有體現(xiàn)，如：1966 年由國(guó)際法協(xié)會(huì) (ILA) 制訂的《國(guó)際河流水資源利用赫爾辛基規(guī)則》[1]之第 4、5 條與 1996 年聯(lián)合國(guó)通過(guò)的由國(guó)際法委員會(huì) (ILC) 制定的《國(guó)際水道非航行使用法》[2]第 5、6 條，該原則不僅對(duì)公平合理利用進(jìn)行規(guī)定并且對(duì)體現(xiàn)公平合理利用時(shí)需要考慮的所有相關(guān)因素進(jìn)行了相應(yīng)的概括，其基本內(nèi)容包括了：①流域內(nèi)地理、水道、水文（特別是每一流域國(guó)貢獻(xiàn)的水量）、氣候、生態(tài)和其他自然性質(zhì)的因素；②有關(guān)水道國(guó)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的需要；③每一水道國(guó)內(nèi)依賴水道的人口；④一個(gè)水道國(guó)使用水道對(duì)其他水道國(guó)的影響；⑤對(duì)水道的現(xiàn)行使用和可能的使用；⑥水道水資源的養(yǎng)護(hù)、保護(hù)、開(kāi)發(fā)和節(jié)約使用，以及為此而采取的措施的費(fèi)用；⑦某項(xiàng)計(jì)劃使用或現(xiàn)有使用有無(wú)其他價(jià)值相當(dāng)?shù)膫溥x方案等。這些原則是實(shí)現(xiàn)國(guó)際河流水公平合理利用分配方式與途徑或應(yīng)考慮的主要因素，目的是保證各流域國(guó)享有平等和相關(guān)權(quán)利。
2.3 國(guó)際河流水資源分配模式
在國(guó)際河流水資源公平合理利用原則與可持續(xù)發(fā)展觀點(diǎn)指導(dǎo)下，其水資源的分配不僅應(yīng)滿足各流域國(guó)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，還應(yīng)滿足維護(hù)生態(tài)環(huán)境用水的需要。因此，將國(guó)際河流作為一個(gè)系統(tǒng)，進(jìn)行水資源的綜合開(kāi)發(fā)和利用是國(guó)際河流水資源分配的總目標(biāo)，就國(guó)際上諸多國(guó)際河流水分配的模式來(lái)說(shuō)，其分配模式總的可分為 3 種：項(xiàng)目分配、全局分配與流域整體規(guī)劃開(kāi)發(fā)模式[3]。
(1) 項(xiàng)目分配模式：是流域國(guó)（多見(jiàn)于雙邊合作 ) 為滿足各國(guó)家的水需求，按某一個(gè)專門項(xiàng)目所開(kāi)發(fā)和涉及的水資源進(jìn)行分配并簽訂分水協(xié)議，為局部的合作分配，其不需要考慮流域的綜合規(guī)劃與全流域水分配，但要求合作各方進(jìn)行密切的合作，需要有足夠的財(cái)力支撐。這種分配模式通�？梢詽M足合作方的用水需要，促進(jìn)合作開(kāi)發(fā)，但會(huì)受流域內(nèi)其他開(kāi)發(fā)項(xiàng)目或其他國(guó)家用水的影響，因此，這種分配方案會(huì)減慢流域水資源綜合開(kāi)發(fā)的進(jìn)程。
(2) 全局分配：是流域國(guó)間根據(jù)其都能夠接受的準(zhǔn)則將流域內(nèi)所有可確定的水資源量分配給各流域國(guó)。按可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)，這一水量應(yīng)扣除維護(hù)生態(tài)平衡的基本用水。這種模式不需要流域國(guó)間進(jìn)行密切合作和具有完善的水管理?xiàng)l款及機(jī)制，通常是流域國(guó)各方通過(guò)簽訂協(xié)議按流域中的某一標(biāo)準(zhǔn)（如按多年平均水量，考慮各流域國(guó)的實(shí)際貢獻(xiàn)水量等）確定水資源量，分配給各流域國(guó)，各國(guó)在其水資源分配份額內(nèi)可比較自由地利用，而無(wú)須考慮共同需求或?qū)λ麌?guó)的影響，總的來(lái)說(shuō)，這種分配模式打破了流域的整體性，不利于全流域的系統(tǒng)開(kāi)發(fā)，無(wú)法獲得最佳的利用和最大的綜合效益，不利于全流域的可持續(xù)發(fā)展，但可避免漫長(zhǎng)的談判協(xié)商過(guò)程和一些難以處理的國(guó)家間利害關(guān)系。
(3) 整體分配模式：是流域國(guó)通過(guò)簽訂協(xié)議，認(rèn)可并實(shí)施流域整體開(kāi)發(fā)規(guī)劃方案，為滿足各沿岸國(guó)的水需求而進(jìn)行流域水分配，這一分配方案有效實(shí)施的關(guān)鍵在于：規(guī)劃方案的完備程度，各流域國(guó)的合作與信任程度，是否有較為完善的流域法律與管理機(jī)制及其他技術(shù)、資金的支撐能力。
3 瀾滄江—湄公河流域水資源分布與水需求趨勢(shì)
3.1 瀾滄江—湄公河流域水資源分布概況
瀾滄江—湄公河是一條東南亞地區(qū)著名的國(guó)際河流，發(fā)源于中國(guó)青藏高原唐古拉山北麓海拔 5167m 的小冰川[4]，屬太平洋水系，自北向南先后流經(jīng)中國(guó)的青海、西藏和云南省及緬甸、泰國(guó)、柬埔寨和越南 5 國(guó)，在越南的胡志明市南部入海。從河源至河口，干流全長(zhǎng) 4880km，流域面積 81×104km2（中國(guó)計(jì)算數(shù)字，湄公河委員會(huì) 1993 年年度報(bào)告數(shù)字為 79.5×104km2），多年平均徑流量 4750×108m3，年平均流量 15060m3/s[5]。
3.2 瀾滄江—湄公河水資源徑流分布特征
瀾滄江—湄公河流域?yàn)榈湫偷哪媳毕颡M長(zhǎng)型
河流，為雨水、地下水、冰雪融水復(fù)合型徑流補(bǔ)給型流域，流域單位面積產(chǎn)水量下游豐于上游，左岸豐于右岸；河川水位年內(nèi)變化：瀾滄江上游地區(qū)，因冰雪融水補(bǔ)給明顯，每年 4～5 月受氣溫影響，河水水位開(kāi)始上漲而進(jìn)入第一個(gè)汛期，稱之為“桃花汛”；而瀾滄江中下游至下湄公河流域，隨著西南季風(fēng)的侵入，各河段分期進(jìn)入汛期并產(chǎn)生最高水位，上下游汛期最高水位時(shí)間上相差 1～2 個(gè)月[6]。
3.3 瀾滄江—湄公河流域水資源利用的目標(biāo)分析
3.3.1 下湄公河流域水資源分配與利用法規(guī)的發(fā)展
如上文所述，流域內(nèi)各國(guó)就國(guó)際河流水資源的分配與利用達(dá)成協(xié)議或簽訂條約是較為理想的處理水糾紛的方式一樣，下湄公河流域四國(guó)自 1957 年至今，先后成立“下湄公河流域調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)”、“臨時(shí)委員會(huì)”以及“湄公河委員會(huì)”，發(fā)表了《下湄公河流域水域利用原則聯(lián)合聲明》，在 1995 年簽訂了《湄公河流域持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》[7]（以下稱《協(xié)定》）�！秴f(xié)定》中，第 5、6 條與第 26 條對(duì)水資源的利用及流域內(nèi)分流及維護(hù)干流徑流進(jìn)行了規(guī)定，其中第 6 條的“干流徑流的維護(hù)”規(guī)定：合作維持干流徑流，以免分流、貯蓄、泄放或其它永久性的活動(dòng)所帶來(lái)的影響；歷史性嚴(yán)重旱澇災(zāi)害例外：①在干季每月不小于可接受的最小月天然徑流；②在濕季，確保洞里薩湖產(chǎn)生可接受的天然回流量，并且；③在洪水期防止日平均洪峰流量超過(guò)天然日平均流量。聯(lián)合委員會(huì)對(duì)河川徑流的分配和水位指南、監(jiān)測(cè)并根據(jù)第 26 條采取必要的維護(hù)行為。這些規(guī)定體現(xiàn)了湄公河水量（特別枯水期水資源）在防洪、漁業(yè)、航運(yùn)、灌溉以及控制海水倒灌中的重要作用。
3.3.2 瀾滄江—湄公河流域用水目標(biāo)
瀾滄江—湄公河流域枯季水資源利用與分配是一個(gè)有爭(zhēng)議和要進(jìn)行協(xié)調(diào)的主要問(wèn)題。
中國(guó)：中國(guó)境內(nèi)的瀾滄江主要為峽谷型—中山寬谷河流，耕地有限灌溉耗水量極少，而水能資源豐富，具有優(yōu)良的電站建設(shè)條件與優(yōu)勢(shì)。據(jù)有關(guān)規(guī)劃，到 2010 年，我國(guó)瀾滄江流域內(nèi)的用水量不到自產(chǎn)水量的 8%；在規(guī)劃水平年內(nèi)，我國(guó)境內(nèi)用水造成對(duì)出境水量的影響甚微，不到出境水量的 5%，小于計(jì)算誤差，可忽略不計(jì)。因此，我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)目標(biāo)主要集中于非耗水型梯級(jí)水能開(kāi)發(fā)，其開(kāi)發(fā)效益根據(jù)何大明、楊明等人研究分析，可增加天然枯季流量 1000m2/s[8]。
老撾：其產(chǎn)水量是流域內(nèi)各國(guó)中最多的國(guó)家，占湄公河總流量的 35%，枯季萬(wàn)象平原需要一定的灌溉用水。另外，老撾作為內(nèi)陸國(guó)家希望開(kāi)發(fā)國(guó)際航運(yùn)，并開(kāi)發(fā)湄公河支流的豐富水能以推動(dòng)對(duì)外能源貿(mào)易與國(guó)內(nèi)的發(fā)展。
泰國(guó)：泰國(guó)東北部是湄公河流域需要灌溉面積最大的干旱區(qū)，在其 850×104hm2 可耕地中僅有約 6% 得到灌溉，如果枯季能從湄公河干流中抽取 400～500m3/s 的湄公河水，則對(duì)發(fā)展該區(qū)的農(nóng)業(yè)和消除當(dāng)?shù)氐呢毨鸬疥P(guān)鍵作用。
柬埔寨：其境內(nèi)的洞里薩湖是東南亞最大的淡水湖，也是湄公河流域最重要的洪枯水自然調(diào)節(jié)區(qū)，其每年濕季可吸納上游洪水量約 460×108m3，在枯季向下游釋放；其主要水需求是要求上游每年濕季保證相當(dāng)?shù)暮樗畞?lái)量，以保證湖區(qū)的洪泛面積，提高土壤肥力與有機(jī)漁餌。
越南：枯季耗水量最大的是湄公河三角洲，主要是越南部分，約有 390×104hm2 農(nóng)業(yè)和水產(chǎn)用地，每年 4～5 月，來(lái)自上游的徑流約 2000m3/s，為防止海水入侵需用水約 1500m3/s，能用于灌溉的僅約 500m3/s，能灌溉約 50×104hm2 耕地。目前，該區(qū)枯季灌溉需水 1600～2000m3/s，因此，若要充分發(fā)揮區(qū)內(nèi)土地潛力，并有效防止海水入侵，則需在枯季天然徑流基礎(chǔ)上再增加枯季徑流約 2000m3/s。
總之，要滿足下湄公河各國(guó)的灌溉需求、洪水回流和防止海水倒灌，共需增加枯季徑流約 3000m3/s[9]。
4 瀾滄江—湄公河水資源分配模式
4.1 瀾滄江—湄公河水資源分配模式分析
從進(jìn)步的觀點(diǎn)看，國(guó)際河流水分配最合適、最理想的模式是采用整體流域規(guī)劃分配。但就瀾滄江—湄公河流域開(kāi)發(fā)利用與合作現(xiàn)狀看，其缺乏足夠的軟硬件環(huán)境或條件。
(1) 流域內(nèi)合作機(jī)制不健全（松散）：流域內(nèi)特別是下湄公河雖自 50 年代起就成立了流域協(xié)調(diào)委員會(huì)，但至今還沒(méi)有形成包括流域內(nèi)全部 6 個(gè)國(guó)家的全流域綜合管理機(jī)構(gòu)；同時(shí)，由于長(zhǎng)期的歷史原因和各國(guó)的政治體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境利益及價(jià)值觀等上的差異，各國(guó)相互間的猜疑依舊存在，各國(guó)間實(shí)現(xiàn)密切合作困難；再者，近年來(lái)該區(qū)域已成為區(qū)域合作開(kāi)發(fā)熱點(diǎn)區(qū)，許多國(guó)際組織和國(guó)際援助機(jī)構(gòu)都以不同的合作方式紛紛介入該區(qū)的發(fā)展，形成紛繁復(fù)雜的國(guó)際合作圈和合作行動(dòng)計(jì)劃，而這些合作行動(dòng)間，各國(guó)開(kāi)發(fā)目標(biāo)又缺乏必要的聯(lián)系、溝通與合作，形成該流域內(nèi)合作開(kāi)發(fā)環(huán)境上的混亂。
(2) 湄委會(huì)的協(xié)調(diào)管理權(quán)力有限：1995 年新成立的湄委會(huì)（MRC）被賦予了相當(dāng)?shù)臋?quán)力，但從《協(xié)定》中第 35 條“由政府解決”的規(guī)定，說(shuō)明湄委會(huì)并無(wú)充分的裁決權(quán)，其各國(guó)代表的權(quán)力有限；其二，MRC 雖然被稱之為專門的國(guó)際河流管理的國(guó)際性機(jī)構(gòu)，《協(xié)定》內(nèi)并未對(duì) MRC 的運(yùn)行費(fèi)用的產(chǎn)生與分擔(dān)進(jìn)行規(guī)定，似乎都依賴于外來(lái)捐助，這必將會(huì)影響其作為一個(gè)國(guó)際組織的獨(dú)立性。
(3) 缺乏統(tǒng)一完善的全流域規(guī)劃：雖然在 1995 年的《協(xié)定》的第 2 條和第 26 條都規(guī)定 MRC 將對(duì)流域進(jìn)行開(kāi)發(fā)規(guī)劃和提出水資源利用和流域間分流規(guī)劃（包括劃定干濕季時(shí)間框架，確定和維持各水文站徑流水位，確定干季干流多余水量的準(zhǔn)則等），但至今這些規(guī)劃各標(biāo)準(zhǔn)仍沒(méi)產(chǎn)生，而流域內(nèi)的合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目已紛紛展開(kāi)，互不協(xié)調(diào)，因此，這些項(xiàng)目是否符合整體開(kāi)發(fā)的要求不得而知。
(4) 缺乏足夠的資金與技術(shù)支撐：由于該流域內(nèi)各國(guó)都是發(fā)展中國(guó)家，缺乏足夠的開(kāi)發(fā)資金與技術(shù)，需要國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)在資金與技術(shù)上的捐助和幫助，通常這些捐助都是有條件的，其流域的開(kāi)發(fā)目標(biāo)要滿足捐助者的意愿或利益，這在某種程度上將會(huì)影響全流域的整體利益或整體開(kāi)發(fā)的綜合目標(biāo)
。
綜上所述，就瀾滄江—湄公河流域的開(kāi)發(fā)合作現(xiàn)狀，實(shí)施全流域整體規(guī)劃分配開(kāi)發(fā)模式是很困難和不現(xiàn)實(shí)的，而采取較為松散的合作方式進(jìn)行協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)——即全局分配模式的開(kāi)發(fā)是比較合適和務(wù)實(shí)的。
4.2 水資源公平合理的全局分配構(gòu)想
瀾滄江—湄公河流域用于水資源分配的基本數(shù)據(jù)應(yīng)包括：各國(guó)的流域面積及所占的比例、降水量、河川徑流量與枯濕季徑流變幅、需水量、用水量（生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水量）、流域水供養(yǎng)人口、維護(hù)水及生態(tài)系統(tǒng)的措施費(fèi)用等等。雖然國(guó)內(nèi)外包含這些數(shù)據(jù)的研究成果已不少，但至今還沒(méi)有產(chǎn)生出全流域統(tǒng)一一致的基礎(chǔ)資料，因此，目前該流域水資源分配方案的產(chǎn)生的根本條件是：通過(guò)各國(guó)間的談判與協(xié)商，產(chǎn)生出一系列真實(shí)、合理、科學(xué)的為各國(guó)公認(rèn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。通過(guò)以上各流域國(guó)的用水目標(biāo)分析，我們就境內(nèi)瀾滄江水資源參與全湄公河流域的水資源分配模式提出以下建議性構(gòu)想。
(1) 就瀾滄江水資源開(kāi)發(fā)，同意承擔(dān)境內(nèi)干流每月最小天然徑流量的義務(wù)，提出擁有超出最小流量年均出水境相當(dāng)水量的使用權(quán)，如對(duì)枯季月均水量產(chǎn)生增加量或洪水期削減的洪峰量（指《協(xié)定》第 6 條之 C 款：防止日平均洪峰流量超過(guò)天然日平均流量）時(shí)，我國(guó)對(duì)其所產(chǎn)生的效益，依據(jù)有關(guān)國(guó)際水法之公平合理利用原則所涉及因素中的“維護(hù)……水資源所采取措施的費(fèi)用”提出要求回報(bào)。
(2) 依據(jù)國(guó)際慣例及下湄公河流域?qū)λ|(zhì)水量的需求，充分考慮可能造成用水矛盾的因素及境內(nèi)水利用對(duì)下游生態(tài)環(huán)境社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響，有針對(duì)性地開(kāi)展瀾滄江流域水資源綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃，特別是對(duì)在國(guó)際河流上進(jìn)行流域外引水可能產(chǎn)生的國(guó)際影響作好前期準(zhǔn)備工作與研究。
(3) 加強(qiáng)法規(guī)的研究、建設(shè)、貫徹與監(jiān)督工作，特別是加強(qiáng)水資源開(kāi)發(fā)的對(duì)外政策的研究與協(xié)調(diào)，結(jié)合國(guó)際水法中就公平合理利用國(guó)際河流水資源與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，提出幾套詳盡、務(wù)實(shí)、科學(xué)、合理的、包含法規(guī)及技術(shù)的分配方案，協(xié)助決策部門參與他流域國(guó)進(jìn)行水資源分配的協(xié)調(diào)與談判。
(4) 在參與流域合作開(kāi)發(fā)前期，在不損害國(guó)家利益的前提下，適度增加科學(xué)研究成果的透明度，增加對(duì)外的信息交流，發(fā)布境內(nèi)水資源開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略性目標(biāo)，爭(zhēng)取境外對(duì)我國(guó)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的理解與支持，同時(shí)為爭(zhēng)取現(xiàn)有水利用為合理用水權(quán)利創(chuàng)造條件。
5 結(jié)論
瀾滄江—湄公河流域水資源豐富，但因時(shí)空分布的差異造成各國(guó)間需水矛盾。由于流域內(nèi)各國(guó)間的合作密切程度、流域管理機(jī)制、流域開(kāi)發(fā)規(guī)劃等各種開(kāi)發(fā)環(huán)境不完善，使得在現(xiàn)有環(huán)境條件下開(kāi)展整體流域規(guī)劃分配極為困難，因此，為盡快推進(jìn)流域水資源的開(kāi)發(fā)與利用，目前在瀾滄江—湄公河流域進(jìn)行公平合理的全局開(kāi)發(fā)模式較為合理和現(xiàn)實(shí)。
參考文獻(xiàn)
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