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農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新構(gòu)想
農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新構(gòu)想楊維芝，馮 毅（哈爾濱商業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，哈爾濱150028）
文摘編號：1005-913X( 2010)12-0032-CA
摘要：建國六十多年來，我國農(nóng)業(yè)得到長足的發(fā)展，農(nóng)村與城市的差距在逐步縮小。但與此同時，也在許多地區(qū)存在著增產(chǎn)不增收，農(nóng)民的實(shí)際收入增長下降的情況。原因是多方面的，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度性缺陷是其中最關(guān)鍵的因素。強(qiáng)化和優(yōu)化政府供給的主導(dǎo)地位，以多元化的供給主體為輔助，引導(dǎo)農(nóng)民形成新型合作組織并保障農(nóng)村基礎(chǔ)教育，加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)選擇。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品；制度創(chuàng)新；制度缺陷
中圖分類號：F321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1005-913X(2010)12-0032-02
一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題分析
（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的錯位下移
長期以來，從我國農(nóng)村的公共產(chǎn)品的供給主體上看，全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府提供，而地方的農(nóng)村公共產(chǎn)品由地方政府提供。但在具體實(shí)施過程中，卻出現(xiàn)了本應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品或由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的公共產(chǎn)品成本，卻完全由農(nóng)民來承擔(dān)，本應(yīng)由上級政府提供的公共產(chǎn)品卻通過政府權(quán)威轉(zhuǎn)移事權(quán)，交由下級政府提供，最終落到鄉(xiāng)政府和農(nóng)民頭上。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國家和地方政府實(shí)行財政包干，除大型水電建設(shè)外，國家把地方建設(shè)的任務(wù)交給縣、鄉(xiāng)政府，不再通過撥款加以支持。作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的縣、鄉(xiāng)政府，由于財政緊張，對農(nóng)村公共品的投入銳減。如基礎(chǔ)教育、計劃生育是全國性的公共產(chǎn)品，但這些事權(quán)目前主要由鄉(xiāng)政府以及村承擔(dān)。這樣做的必然后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)大于財權(quán)。另外，全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數(shù)財政困難，無力承擔(dān)和提供農(nóng)民所需的公共產(chǎn)品。與城市居民相比，農(nóng)民在公共產(chǎn)品方面的權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。
（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品的總量供給不足
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品需求總體在不斷增長，但不論是生產(chǎn)性的基礎(chǔ)設(shè)施還是生活性的基本保障，供給都相當(dāng)薄弱。我國許多地方的農(nóng)田水利設(shè)施年久失修，陳舊老化，勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。供給的不足主要是由于財政投入的不足，長期以來我國實(shí)行的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的非均衡發(fā)展模式，決定了在資金總額一定的情況下，財政有明顯的非農(nóng)偏好，資金更多地投向了城市建設(shè)上。
（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)
在長期歷史發(fā)展過程中，我國社會經(jīng)濟(jì)形成了非常典型的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”模式，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)更是非常明顯，公共產(chǎn)品的供給政策長期向城市傾斜。如城市基礎(chǔ)建設(shè)全部由國家承擔(dān)，農(nóng)村基本上是由農(nóng)民自籌解決，即便是農(nóng)村生產(chǎn)與生活急缺的中小型基礎(chǔ)設(shè)施投資，實(shí)際上也主要依靠農(nóng)民自己集資舉辦，有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，歷年用于農(nóng)業(yè)支出占全國支出的比重還呈現(xiàn)遞減的趨勢。此外，城市居民和職工一般享受公費(fèi)醫(yī)療與養(yǎng)老保障等待遇，而農(nóng)村居民醫(yī)療則基本上屬于自理和傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老制度。
（四）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下
許多地方政府出于對政績的偏好，在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時，往往愿意提供一些短期內(nèi)見效快，容易出政績的產(chǎn)品，而對于需要大量長期投入具有戰(zhàn)略性，關(guān)系到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品卻不愿提供。相關(guān)資料統(tǒng)計表明，我國財政支農(nóng)投人中用于農(nóng)業(yè)科技的部分比重一直偏低，在7%到8%之間徘徊。目前大部分農(nóng)村急需良好的大型水利澆灌設(shè)施、大型農(nóng)用固定資產(chǎn)以及良種的培育，但這些公共產(chǎn)品的供給相當(dāng)匱乏。這主要是由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的單一和強(qiáng)勢，提供公共產(chǎn)品的各個公共服務(wù)部門不存在競爭導(dǎo)致的。
二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新的價值分析
（一）有利于縮小城鄉(xiāng)差距 城鄉(xiāng)差距是二元經(jīng)濟(jì)社會最典型的表現(xiàn)形式，這種差距表現(xiàn)在生活的方方面面，其中最明顯的是城鄉(xiāng)收入差距。2004年年初，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所經(jīng)過數(shù)年跟蹤所做出的一份全國性調(diào)查報告顯示，近年來，中國城鄉(xiāng)收入差距在不斷拉大，如果把醫(yī)療、教育、失業(yè)保障等非貨幣因素考慮進(jìn)去，中國的城鄉(xiāng)收入差距世界最高。由此可見，城市居民與農(nóng)村居民依然存在一條鴻溝，在國民收入分配上依然是重城市居民而輕農(nóng)村居民。工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差繼續(xù)擴(kuò)大，使農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上的收入還是低微。對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給進(jìn)行制度性變革可以有效地解決這一問題。
（二）擴(kuò)大內(nèi)需，拉動農(nóng)村市場消費(fèi)
作為占總?cè)丝诮^對數(shù)量的農(nóng)村市場應(yīng)是未來消費(fèi)市場的主力。但近些年來，由于公共產(chǎn)品財政投入不足且主要由農(nóng)民來承擔(dān)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)比較沉重，導(dǎo)致農(nóng)民收入增長比較緩慢，這直接抑制了農(nóng)民的消費(fèi)能力，使農(nóng)村的相當(dāng)一部分潛在消費(fèi)需求無法轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)消費(fèi)需求。從而影響了國家擴(kuò)大內(nèi)需的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)現(xiàn)。增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給總量，增大對公共產(chǎn)品的投入，可以直接或間接地改善農(nóng)民的收入，提高生活水平，給農(nóng)民形成一種良好的心理預(yù)期，可以有效擴(kuò)大內(nèi)需。
（三）有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入
雖然近年來農(nóng)民收入呈現(xiàn)恢復(fù)性增長，但增速緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距越來越大。由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上受到基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品落后的制約，相應(yīng)地農(nóng)民收入增長也就受到一定制約。而各項(xiàng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的完善可以為農(nóng)業(yè)增長提供有利條件，促進(jìn)農(nóng)民收入的增加。良好的教育服務(wù)、完善的農(nóng)業(yè)科技推廣體系、暢通的農(nóng)業(yè)信息渠道將幫助農(nóng)民提高素質(zhì)，獲取市場經(jīng)營與管理經(jīng)驗(yàn)，提高在市場中的競爭能力。
三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新的構(gòu)想
（一）強(qiáng)化和優(yōu)化政府作為村公共產(chǎn)品制度創(chuàng)新的主體
農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新是一件復(fù)雜工程，涉及面廣，牽涉的部門眾多，制度的創(chuàng)新會涉及到利益的重新分配，會受到已有的利益集團(tuán)的阻礙，政府所具體的權(quán)威性將大大減少制度創(chuàng)新成本。因此，政府作為創(chuàng)新主體，將有利于新的制度安排向現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化，從而大大節(jié)約制度創(chuàng)新的實(shí)施成本。
（二）實(shí)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元化
應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的層次和性質(zhì)，構(gòu)建多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。對于農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、計劃生育、社會保障、環(huán)境保護(hù)、大型骨干水利工程、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、全國性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治等，由于其受益范圍局限于農(nóng)村區(qū)域，外部性大，屬于純粹公共產(chǎn)品，適合于中央政府公共提供。鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村電力、通訊、農(nóng)業(yè)科技教育與推廣、市場開發(fā)及提供市場信息等農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，鑒于我國的國情，可以考慮由地方政府為主，農(nóng)村社區(qū)、私人和非盈利性民間組織供給為輔的形式。
（三）引導(dǎo)農(nóng)民形成新型合作組織
作為一個農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)民應(yīng)該是規(guī)模最龐大的一個利益集團(tuán)，但由于人數(shù)眾多，組織松散，難以形成有力的“特殊利益集團(tuán)”，從而對公共決策的影響力較小，其利益常受到侵害，各種負(fù)擔(dān)沉重。這就需要政府引導(dǎo)農(nóng)村成立合作組織。有效地解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足和低效率的問題。目前我國的一些農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)形成了功能類似于農(nóng)協(xié)的這種合作組織，但一般規(guī)模小，力量薄弱，這就需要政府部門的大力扶持與幫助。
（四）保障農(nóng)村基礎(chǔ)教育，加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育
我國財政在繼續(xù)增加對教育投入總量的同時，對現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投人體制應(yīng)進(jìn)行力度較大的調(diào)整和改革。此外，許多發(fā)展中國家對農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育的重視也是值得我國借鑒的。許多發(fā)展中國家重視農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育，大量培養(yǎng)各類農(nóng)村職業(yè)技術(shù)人才，新建、擴(kuò)建或改建農(nóng)村職業(yè)技術(shù)學(xué)校，為職校提供現(xiàn)代化的教學(xué)設(shè)備、教學(xué)儀器和實(shí)習(xí)基地，推廣新的技術(shù)手段和運(yùn)用新的教學(xué)方法。鑒于此，我國應(yīng)統(tǒng)籌兼顧農(nóng)村職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，提升農(nóng)民的就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力，使農(nóng)民不會因貧困而在競爭中處于劣勢。
（五）完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的法律保障
西方發(fā)達(dá)國家在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面高度的制度化、規(guī)范化、法制化的做法無疑是最值得借鑒的。一方面通常以立法形式明確供給的責(zé)任主體，明晰財權(quán)與事權(quán)。如德國的聯(lián)邦基本法、各州以及其他相關(guān)法律明確規(guī)定了聯(lián)邦、州和地方政府在公共產(chǎn)品供給過程中的責(zé)任和權(quán)力。因此各級政府之間的職責(zé)非常明確，政府間的權(quán)力關(guān)系清晰、責(zé)任關(guān)系。另一方面是專門針對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的立法。如日本，在上個世紀(jì)的五六十年代間就出臺了《農(nóng)業(yè)振興法》《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》等三十多個涉農(nóng)的法律法規(guī)，形成了完善的法律體系，為農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給和高效治理提供了強(qiáng)有力的法律保障。
張蕾．日本農(nóng)協(xié)及其對我國農(nóng)民專業(yè)合作組織的啟示叨，農(nóng)學(xué)通報，2007(3).
孫南萌．從需求角度看農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的走向，[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009)(11).
趙暢，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題研究，[D].東北師范大學(xué)，2008.
馬鑫，馮毅．基于交易成本理論的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題探討哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2010(2)．
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