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中國電子政務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀研究白皮書之“電子政務(wù)法律法規(guī)的建設(shè)”
我國電子政務(wù)法律法規(guī)建設(shè)工作在摸索中前行。時至今日，我國在電子政務(wù)領(lǐng)域沒有一部完全意義上的法律，這是令人遺憾的。一項法律法規(guī)的制定，是隨著社會不斷的發(fā)展，社會生活不斷豐富的前提下，以樹立新的社會規(guī)范為目的的政府改良舉措。電子政務(wù)發(fā)展至今，它的每個環(huán)節(jié)與法律法規(guī)的各種條件相互影響，相互作用。一方面，電子政務(wù)的發(fā)展狀態(tài)直接為有關(guān)法律法規(guī)的制定提供依據(jù)；另一方面，法律法規(guī)的實施也左右著電子政務(wù)的發(fā)展前程，制約電子政務(wù)的發(fā)展速度。更重要的是，縱觀全球，電子政務(wù)立法可以說是當今世界立法的重點，要實現(xiàn)與世界接軌，尤其在我國加入WTO以后，電子政務(wù)立法的重要性和迫切性更是顯露無疑。與世界發(fā)達國家相比，我國的電子政務(wù)立法工作進展緩慢。這里有體制的原因，有觀念的因素，也有技術(shù)層面的問題。電子政務(wù)立法迫在眉睫，勢在必行。我國電子政務(wù)建設(shè)總體上仍處于初級階段，業(yè)務(wù)水平不高，信息資源開發(fā)利用滯后，互連互通不暢，標準不統(tǒng)一等等問題嚴重阻礙了我國電子政務(wù)的快速和健康發(fā)展。電子政務(wù)的發(fā)展環(huán)境，尤其是電子政務(wù)法律法規(guī)建設(shè)方面，與我??繾誘?窠ㄉ柘腫囪現(xiàn)贗呀冢?蟠籩圃劑說繾誘?竦姆⒄埂?BR> 截至目前，我國政府網(wǎng)站已突破2萬個，越來越多的政府開始啟動互聯(lián)網(wǎng)平臺，努力實現(xiàn)網(wǎng)上辦公，同時，隨著我國網(wǎng)民數(shù)量的急劇增加，有越來越多的人開始習(xí)慣從網(wǎng)上查詢所需要的信息或進行網(wǎng)上報名，電子政務(wù)與更多的人開始了初期的互動。應(yīng)該說，這一現(xiàn)象已將“立法對象的不確定性和難以掌握性”這一理論推翻。同時，電子政務(wù)管理權(quán)限等一系列具體問題急需法律法規(guī)的裁決，另外，隨著互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的進一步發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)犯罪現(xiàn)象屢禁不止，除去技術(shù)因素，犯罪事實的確認及具體懲罰措施的有效性要通過法律來實現(xiàn)。從1995年至今，有幾十個國家和國際組織，紛紛出面制定或正在制定相關(guān)法律法規(guī)。在我國入世的大好形勢下，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政務(wù)公開不僅是我們自己的需要，而且也是我們實現(xiàn)與世界接軌，兌現(xiàn)我們?nèi)胧莱兄Z的前提條件。
2001年8月，國務(wù)院信息化工作辦公室成立，這標志著我國真正開始了電子政務(wù)的立法階段。同年12月，國務(wù)院作出“中國建設(shè)信息化要政府先行”的重要決策。2002年7月，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組討論通過和公開發(fā)布《關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，將電子政務(wù)建設(shè)納入了一個全新的整體規(guī)劃、發(fā)展階段，及時制定和執(zhí)行一批行政法規(guī)和規(guī)章制度，為今后正式立法奠定了基礎(chǔ)。
目前，世界各國電子政務(wù)法律體系處于無統(tǒng)一規(guī)范、不斷修訂的不成熟階段。因此，在制定我國電子政務(wù)相關(guān)法律法規(guī)的同時，我們應(yīng)認真總結(jié)發(fā)達國家的經(jīng)驗。
一、《中華人民共和國行政許可法》
《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)于2004年7月1日正式實施，這是一部制約、約束政府行為的法律，該法對提高政府執(zhí)政水平，改變執(zhí)政方式、管理方式提出了更大的要求。該法的實施，無異于中國政府的一場“自我革命”，以前在行政許可中存在的許多問題都有望得到深層次改進。
根據(jù)《行政許可法》的要求，各級政府工作要體現(xiàn) “便民、參與、公正、及時”，要做到人民政府為人民，就必須推進政府管理創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變。按照這一要求，各地各級政府的應(yīng)對措施，必然會向著加快審批制度改革，簡化辦事程序，實施一站式服務(wù)的戰(zhàn)略方向發(fā)展。
為落實行政許可法，各級政府多會采用行政干預(yù)的方式，限期清理現(xiàn)存行政審批事項，并在“物理上”將相關(guān)審批部門的受理功能集中于一處，統(tǒng)一對外辦公，體現(xiàn)便民；相關(guān)管理部門將為集中辦公的各窗口單位，創(chuàng)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換平臺，實現(xiàn)網(wǎng)上并聯(lián)審批，簡化手續(xù)，優(yōu)化程序，提高時效。新的電子政務(wù)系統(tǒng)將替代原有的舊的獨立系統(tǒng)，實現(xiàn)審批全過程的電子化，屆時用戶可利用因特網(wǎng)就地、就近申報，承辦單位在網(wǎng)上予以受理，經(jīng)政務(wù)外網(wǎng)和政務(wù)內(nèi)網(wǎng)辦理后從因特網(wǎng)上反饋結(jié)果或查詢進度。
電子政務(wù)不僅是一種科技手段，而且因為減少了申請者、審批者的溝通程序，還是政府職能履行方式的轉(zhuǎn)變。目前，一些地區(qū)政府的網(wǎng)站，只有地區(qū)要聞、風(fēng)貌介紹、法規(guī)規(guī)章、招商引資等文字頁面，較高級的省級政府網(wǎng)站也只是增加了辦事指南、公眾監(jiān)督欄目，以及和所屬各廳局的網(wǎng)站的鏈接。只有很少相對比較先進的電子政務(wù)網(wǎng)站有一些政務(wù)窗口，如工商登記的企業(yè)名稱、網(wǎng)上預(yù)查等。《行政許可法》的實施，政府職能的轉(zhuǎn)變，都呼喚著電子政務(wù)的進一步發(fā)展。
二、《中華人民共和國電子簽名法（草案）》
2004年8月28日上午，十屆全國人大常委會第十一次會議在人民大會堂舉行全體會議。根據(jù)委員長會議的決定，會議對《中華人民共和國電子簽名法（草案）》（以下簡稱《電子簽名法》）進行了表決并獲得通過。隨后國家主席胡錦濤簽署了第十八號主席令，公布了這部法律（草案）。
《電子簽名法》將于2005年4月1日起施行。
《電子簽名法》共5章36條，該法的目的是“為了規(guī)范電子簽名行為，確立電子簽名的法律效力，維護有關(guān)各方的合法權(quán)益”，并對法律所涉及的“電子簽名”做出明確規(guī)定：數(shù)據(jù)電文中以電子形式所含、所附用于識別簽名人身份并表明簽名人認可其中內(nèi)容的數(shù)據(jù)。
電子政務(wù)的發(fā)展，首先離不開網(wǎng)絡(luò)信任�！峨娮雍灻ā返念C布，使網(wǎng)絡(luò)信任方面的問題得到根本上的改善。例如PKI技術(shù)，在網(wǎng)絡(luò)信任方面，它涉及到電子政務(wù)、電子商務(wù)以及國家信息化的整體發(fā)展戰(zhàn)略等多層面問題，是相關(guān)技術(shù)、應(yīng)用、組織、規(guī)范和法律法規(guī)的總和，是國家綜合實力的體現(xiàn)。
PKI是為網(wǎng)絡(luò)用戶、設(shè)備提供信息安全服務(wù)的具有普適性的信息安全基礎(chǔ)設(shè)施。該體系在統(tǒng)一的安全認證標準和規(guī)范基礎(chǔ)上提供在線身份認證，核心是要解決信息網(wǎng)絡(luò)空間中的信任問題，確定信息網(wǎng)絡(luò)空間中各種經(jīng)濟、軍事和管理行為主體(包括組織和個人)身份的惟一性、真實性和合法性，保護信息網(wǎng)絡(luò)空間中各種主體的安全利益。PKI技術(shù)采用證書管理公鑰，通過第三方的可信任機構(gòu)CA認證中心把用戶的公鑰和用戶的其他標識信息捆綁在一起，在互聯(lián)網(wǎng)上驗證用戶的身份。目前，通用的辦法是采用建立在PKI基礎(chǔ)之上的數(shù)字證書，通過把要傳輸?shù)臄?shù)字信息進行加密和簽名，保證信息傳輸?shù)臋C密性、真實性、完整性和不可否認性。一個完整的PKI系統(tǒng)由認證機構(gòu)(CA)、數(shù)字證書庫、密鑰備份及恢復(fù)系統(tǒng)、證書作廢系統(tǒng)、應(yīng)用接口(API)五大系統(tǒng)構(gòu)成。目前，世界各國，尤其是發(fā)達國家，已逐步認識到PKI涉及重大國家利益，是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的制高點。目前我國PKI發(fā)展還面臨許多問題，如：CA發(fā)證量不大、應(yīng)用水平不高等，CA行業(yè)一度還面臨無主管、無標準、無管理辦法的“三無行業(yè)”的困境，特別是全國20多個省市各自為政，成立了許多不能互聯(lián)互通的地方CA，人為地用新技術(shù)將市場進行電子割據(jù)，形成信任孤島，有悖于建立全國統(tǒng)一電子商務(wù)市場的總體目標。究其原因，主要不在技術(shù)，而在應(yīng)用環(huán)境，目前還缺乏法律依據(jù)，無法認定責(zé)任，而且我國總體信息化水平還不高，網(wǎng)上支付手段不完善，電子商務(wù)發(fā)展緩慢，網(wǎng)上交易需求不明顯。
針對上述情況，我國確立了網(wǎng)絡(luò)信任體系建設(shè)的目標：堅持科學(xué)發(fā)展觀，制定科學(xué)可行的長遠發(fā)展規(guī)劃，保證國家網(wǎng)絡(luò)信任體系的可持續(xù)發(fā)展
和運行；制訂并完善與信任體系相關(guān)的法規(guī)和技術(shù)標準，為網(wǎng)絡(luò)信任體系的建設(shè)和運營提供完善的法律和技術(shù)依據(jù)；建成布局合理的國家網(wǎng)絡(luò)信任體系并發(fā)揮作用，為國家信息化建設(shè)提供安全保障。
截至目前，全國已建成CA(CertificationAuthority)認證中心約80個，發(fā)放電子證書超過500萬張，在金融、稅務(wù)、報關(guān)、工商年檢等行業(yè)和部門得到了廣泛應(yīng)用。標準化工作方面有了突破，首批9 個技術(shù)標準已完成評審，即將由國家標準管理部門頒布，另外14個重要的技術(shù)標準和管理規(guī)范正在加緊制定，預(yù)計明年可全部頒布。另外，為解決我國CA間互聯(lián)互通存在的問題，中國正在實施“CA互聯(lián)互通示范工程”，工程將基于橋CA技術(shù)，對國內(nèi)已建立的不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同性質(zhì)和體系各型的六個典型CA進行配套工程的建設(shè)，進行互聯(lián)互通互操作，并開發(fā)互聯(lián)互通標準規(guī)范和示范型應(yīng)用。
《電子簽名法》的頒布實施，為包括PKI等技術(shù)在內(nèi)的電子政務(wù)發(fā)展提供了強有力的保障。（有改動
！）
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