借鑒西方公共財政理論推進我國財政改革

　　 一、西方公共財政理論
（一）西方公共財政理論產(chǎn)生與發(fā)展的歷程
公共財政產(chǎn)生的前提是市場經(jīng)濟，它產(chǎn)生與發(fā)展的過程事實上也就是市場經(jīng)濟的產(chǎn)生與發(fā)展的過程，也就是人們對于政府在市場中作用的認識的發(fā)展過程。17世紀中葉至18世紀中葉，西歐從封建社會末期過渡到自由資本主義初期，經(jīng)歷了一個從自然經(jīng)濟向自由市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)化的過程。1776年，英國著名經(jīng)濟學家亞當·斯密所著《國富論》的出版標志著公共財政理論的誕生，亞當·斯密崇尚經(jīng)濟自由主義，把市場經(jīng)濟描述為“看不見的手”調(diào)節(jié)的經(jīng)濟，他認為市場能夠有效配置資源，供求雙方在市場競爭的環(huán)境中，每個人各自理性地追求自身的利益，可以帶來整個經(jīng)濟的高效率，因此，反對國家干預(yù)，主張自由競爭，極力要求縮小國家活動的范圍，提出“守夜人”、“廉價政府”的口號以及“最好的財政計劃是節(jié)支，最好的賦稅制度是稅額最小”等觀點。因此，這個時期的公共財政主要是為了保證政府作為“守夜者”這一角色能夠正常運轉(zhuǎn)。此后，約翰·穆勒、威克塞爾、林達爾都進一步發(fā)展了他的理論，公共產(chǎn)品理論的創(chuàng)立和福利經(jīng)濟學的興起使得公共財政理論越來越豐富，職能范圍也有所拓寬。
本世紀30年代初，西方資本主義爆發(fā)了空前嚴重的經(jīng)濟危機，從而宣告了自由放任的古典經(jīng)濟理論的破產(chǎn)，從羅斯福“新政”和隨后應(yīng)運而生的凱恩斯主義經(jīng)濟學開始，政府必須干預(yù)經(jīng)濟逐步獲得了人們的共識，各國政府和財政開始對經(jīng)濟進行大規(guī)模干預(yù)，以便彌補市場缺陷，充分利用市場的功能作用，促進經(jīng)濟資源的合理配置、收入和財富的合理分配以及經(jīng)濟的穩(wěn)定運行。
隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府干預(yù)經(jīng)濟在實踐中開始暴露出自身的缺陷，70年代的“滯脹”使得人們重新認識“市場失靈”和政府干預(yù)的關(guān)系，理性預(yù)期學派和供給學派為代表的新自由主義對國家干預(yù)提出了責難和質(zhì)疑，開始主張減少國家干預(yù)，恢復自由經(jīng)濟。進入90年代以來，又開始重新重視國家干預(yù)政策。在這個過程之中，財政的職能也相應(yīng)地不斷調(diào)整，但是，從大的趨勢來看，在市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和完善過程中，政府干預(yù)經(jīng)濟的職能呈現(xiàn)出不斷增強的趨勢，財政的職能也相應(yīng)地不斷增強。
隨著許多經(jīng)濟學新領(lǐng)域的開拓，特別是隨著宏觀經(jīng)濟學和福利經(jīng)濟學的發(fā)展和成熟，財政學經(jīng)歷了一個從公共財政學到公共經(jīng)濟學的發(fā)展過程，與傳統(tǒng)經(jīng)濟學相比，公共經(jīng)濟學更注重財政收支對整個經(jīng)濟的影響。當然，公共經(jīng)濟學仍然是圍繞著財政而展開的，是對公共財政學的繼承和發(fā)展。
（二）當代西方公共財政理論的主要內(nèi)容
當代西方公共財政理論認為，財政存在的必要性，在于市場存在缺陷，也就是“市場失靈”。社會經(jīng)濟的運行應(yīng)當以市場調(diào)節(jié)為主，只是在市場難以調(diào)節(jié)或者調(diào)節(jié)不好的領(lǐng)域，才需要政府進行適應(yīng)性調(diào)節(jié)，對市場進行干預(yù)�！笆袌鍪ъ`”主要 有以下幾種情況：
第一，公共產(chǎn)品的供給不足。公共產(chǎn)品是指這樣一種產(chǎn)品（物品和勞務(wù)）：每個人對這種產(chǎn)品的消費，并不能減少任何他人也消費該產(chǎn)品。它由它的使用價值所覆蓋的全體消費者占有，而不能由個別消費者占有，它的使用價值由其使用價值所覆蓋的全體消費者共同享有。也就是說，公共物品和勞務(wù)具有“非競爭性”和“非排他性”，這便容易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，從而也就使得這些公共產(chǎn)品無法通過市場來有效提供。另外，介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的準公共產(chǎn)品，也無法通過市場來有效配置。
第二，無法解決“外部效應(yīng)”問題。所謂“外部效應(yīng)”，是指一定的生成者或消費者的行為意外地影響了他人利益，卻無法通過市場價格來進行調(diào)節(jié)的情形。單純依靠市場，無法使受益者付費或使受害者獲得補償，導致了社會收益和私人收益、社會成本和私人成本之間差異的產(chǎn)生，也就使得市場機制本身無法實現(xiàn)這類資源的最優(yōu)配置。
第三，經(jīng)濟的周期性波動。經(jīng)濟周期、經(jīng)濟波動是內(nèi)生于市場經(jīng)濟的，伴隨者經(jīng)濟衰退和蕭條的是收入水平的下降和失業(yè)率的上升，而伴隨著經(jīng)濟過熱的又是通貨膨脹，這是市場經(jīng)濟自身難以克服的弊病。
第四，收入分配不公問題。由于歷史條件、競爭能力的差別，收入分配過程中通常會出現(xiàn)社會難以承受的不平等現(xiàn)象，產(chǎn)生一系列的社會問題，這也是市場機制的一個重要缺陷。
第五，壟斷問題。市場的有效運行是以自由競爭為條件的，然而許多行業(yè)在市場條件下又很容易形成壟斷，壟斷便會限制競爭，以致于引起產(chǎn)量不足、資源得不到充分利用和效率低下等問題，影響了市場效率的發(fā)揮。
第六，信息不對稱問題。所謂信息不對稱，是指供求雙方對同一個產(chǎn)品或服務(wù)了解的程度是不一樣的，這很容易造成交易量過小甚至市場消失，引起市場缺陷的產(chǎn)生。
由于市場機制在許多領(lǐng)域存在失效問題，政府的介入和干預(yù)也就有了必要性和合理性的依據(jù)。政府的職能主要是克服市場失效的問題，而公共財政則是支持政府行使這些職能的主要手段，而且其他手段的運作也都需要政府財政的支持�；�于這樣一種分析，公共財政的主要職能就可以界定為以下三個：第一是資源配置職能，它是由政府的介入和干預(yù)所產(chǎn)生的，它的作用和特點是通過本身的收支活動為政府提供公共物品提供財力，引導資源的流向，彌補市場的缺陷，最終實現(xiàn)全社會資源配置的最優(yōu)效率狀態(tài)；第二是收入分配職能，財政通過自身的收支活動進行全社會范圍的再分配，以實現(xiàn)社會分配的相對公平。第三是經(jīng)濟穩(wěn)定職能，由于市場在自發(fā)運行中必然產(chǎn)生經(jīng)濟周期問題，政府必須推行宏觀經(jīng)濟政策以實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟的相對穩(wěn)定。經(jīng)濟穩(wěn)定又包括充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和供給收支平衡等多重含義。
公共財政理論還認為，公共財政是為彌補市場失效，提供公共產(chǎn)品的政府分配行為，它是與市場經(jīng)濟相適用的財政模式。在市場經(jīng)濟條件下，政府不能是盈利性的市場運營主體，不能參與市場的盈利競爭，因而也就決定了公共財政的非盈利性。公共財政的活動范圍只能限定在市場失效的領(lǐng)域內(nèi)，不能超出這一領(lǐng)域而損害市場機制的正常運轉(zhuǎn)。
（三）關(guān)于公共財政的爭論
自從改革開放以來，關(guān)于財政改革的討論就一直沒有停止過。82年關(guān)于“大財政，小銀行”和“小財政，大銀行”的問題曾經(jīng)進行過激勵的爭論；83年初提出財政要不要轉(zhuǎn)型，即財政要不要退出再生產(chǎn)領(lǐng)域的問題。90年代初期，有人提出要調(diào)整財政的范圍，并逐步得到大多數(shù)人的認可，但是，對于改革的模式問題卻一直爭論不休，這其中爭論的焦點是公共財政問題。對于公共財政的爭論的背后，分歧的實質(zhì)在于：在建立社會主義市場經(jīng)濟的條件下，財政的范圍要不要變化，要不要繼續(xù)對國有企業(yè)投資，特別是盈利性的行業(yè)，是否要從經(jīng)營性行業(yè)中退出來，財政涉及的領(lǐng)域要增加什么，減少什么。而爭論中卻過多地涉及了階級性的問題，我認為對于公共財政，關(guān)鍵不在于其是否在談階級性，我們又該如何去批判它的缺點，而在于它對于我們的財政改革有什么借鑒意義，我們該如何去學習它的優(yōu)點，在結(jié)合我國國情的前提下，探索我國財政改革的出路。
二、西方公共財政理論與我國財政改革的關(guān)系
我們在建立社會主義市場經(jīng)濟的過程中，不能簡單地照搬外國的模式，而是應(yīng)從我國國情出發(fā)，吸收和借鑒世界發(fā)達國家建立市場經(jīng)濟的經(jīng)驗，逐步形成具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟模式。
（一）公共財政理論對我國財政改革的借鑒意義
我們對待西方公共財政理論的態(tài)度是，既不能完全照搬，也不能絕對排斥。因為，西方的公共財政理論是以私有制為

基礎(chǔ)，在個人主義價值觀指導下形成的，我們不能照搬；另一方面，它又是西方幾百年市場經(jīng)濟發(fā)展史的經(jīng)驗總結(jié)，反映了市場經(jīng)濟的共同規(guī)律。為此，我們就要取其精華，去其糟粕，吸收借鑒其有利于市場經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗，為我們的財政改革服務(wù)。
第一，公共財政要求處理好政府（或財政）與市場的關(guān)系。首先，從總的方面來說，政府（或財政）與市場的經(jīng)濟職能是相同的，如資源配置、收入分配是兩者共同的基本職能，只是由于兩者的運行機制的不同，從而在實現(xiàn)同一職能的適用領(lǐng)域、作用方式、經(jīng)濟效應(yīng)上是不同的。其次，由于市場失靈才存在政府介入或干預(yù)的必要性和合理性，同樣，政府干預(yù)也存在失靈或缺陷，財政作為政府干預(yù)的主要手段，可能產(chǎn)生正效應(yīng)（即有助于彌補市場失靈），也可能產(chǎn)生負效應(yīng)（即不僅無助于彌補市場失靈，甚至會干擾了市場的正常秩序）。另外，公共財政關(guān)心的不是在政府或市場的經(jīng)濟職能之外另尋什么新的財政職能，而是如何界定各自的最適領(lǐng)域和最佳的結(jié)合方式，最終實現(xiàn)公平與效率的最優(yōu)結(jié)合。
第二，公共財政是為市場提供公共產(chǎn)品的財政，它是與市場經(jīng)濟相聯(lián)系的，僅存在于市場經(jīng)濟之中，順應(yīng)市場經(jīng)濟的潮流，我國財政模式和活動思路也應(yīng)予以根本變革，從為自我服務(wù)轉(zhuǎn)變到為市場提供公共產(chǎn)品上來。
第三，公共財政是彌補市場失效的財政。公共財政是以市場失效為前提的，其活動范圍不能超出市場失效的范圍，否則會有損于市場效率的發(fā)揮。同時，這也意味著凡是市場不能有效發(fā)揮作用的地方，財政就應(yīng)該充分發(fā)揮它的作用。這在我國就是一個財政的退出“越位”與彌補“缺位”的問題。
第四，公共財政的分配規(guī)模應(yīng)由市場來決定，過大的財政規(guī)模會引起市場發(fā)展規(guī)模和速度不應(yīng)有的壓縮，而過小的財政規(guī)模則難以提供市場正常運轉(zhuǎn)所需的各種服務(wù)和條件，這些都會對市場產(chǎn)生危害，因而財政分配規(guī)模應(yīng)保持在市場所要求的適度規(guī)模上。目前，我國財政的兩個“比重”過低，已經(jīng)不能滿足市場發(fā)展的需要，亟待提高。
第五，公共財政具有非盈利性。在市場經(jīng)濟條件下，政府不能是盈利性的市場運營主體，不能參與市場的盈利競爭。借鑒這一點，我國財政就有必要逐步經(jīng)營性、盈利性的領(lǐng)域推出來，還市場一個自由競爭的空間。
最后，公共財政是由“公共”對之規(guī)范、決定和制約的財政。政府的權(quán)力是全體人民賦予的，權(quán)力的行使又需要通過納稅人提供的稅收來解決，為此政府必須接受公眾的監(jiān)督，這就要求公共財政必須具有很高的透明度。另外公共財政必須是規(guī)范化、法制化的財政。而我國目前財政缺乏應(yīng)有的約束、規(guī)范和監(jiān)督，使得財政出現(xiàn)了財政秩序混亂（亂攤派、亂收費以及偷稅漏稅等），腐敗現(xiàn)象嚴重，財政行為混亂（預(yù)算外資金的嚴重膨脹以及稅制的不規(guī)范等），預(yù)算分配實質(zhì)上的無計劃等問題，因此，改進我國財政活動中的政治運作程序，使之對公共性質(zhì)的政府財政行為具有根本約束力，應(yīng)是我國財政工作的當務(wù)之急。
（二）我國財政改革應(yīng)立足于我國國情
市場經(jīng)濟是一個一般與特殊的結(jié)合體，我們搞市場經(jīng)濟不僅要看到市場經(jīng)濟的共性，還要看到我們社會主義市場經(jīng)濟的特殊性，要看到我們還是一個處于社會主義初期階段的、生產(chǎn)力落后的發(fā)展中國家，這就要求我們進行財政改革時必須立足于我們的國情。
第一，作為一個發(fā)展中大國，由于生產(chǎn)力水平低，市場發(fā)育程度低，市場機制還不健全，調(diào)控功能還不完善，本來應(yīng)由市場解決的許多事情還不得不由政府來辦。而且，作為一個后發(fā)展國家，我們的政府就必須承擔起經(jīng)濟騰飛、趕超發(fā)達國家的重任，這就必然要求我們對市場的干預(yù)和介入要比發(fā)達國家更多。當然，我們不能以此為借口而過多地干預(yù)市場，只要市場能夠解決了，我們就應(yīng)該逐步退出這些領(lǐng)域，否則就又會造成新的“越位”問題。
第二，作為一個社會主義國家，還必須維護公有制的主體地位，公有制的主體地位主要體現(xiàn)在“公有資產(chǎn)在總資產(chǎn)中占優(yōu)勢；國有經(jīng)濟控制解決命脈，對解決發(fā)展起主導作用。這是就全國而言的，有的地方、有的產(chǎn)業(yè)可以有所差別”，這兒的控制力特別側(cè)重于關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。這就必然要求財政在逐步退出市場競爭領(lǐng)域的過程中，必須貫徹社會主義基本經(jīng)濟制度的要求，實現(xiàn)公有經(jīng)濟的控制力，維護和鞏固社會主義的經(jīng)濟基礎(chǔ)。
第三，作為一個發(fā)展極不平衡的國家，中國的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異和居民收入分配差異還很懸殊，這就需要財政運用轉(zhuǎn)移支付等再分配手段進行調(diào)節(jié)，以促進經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會的穩(wěn)定。
（三）我國財政改革要解決好幾個問題
根據(jù)前文的分析，我們可以看出我國財政改革的基本思路應(yīng)該是，借鑒西方公共財政理論，結(jié)合我國國情，建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的公共財政框架。在建立公共財政框架的過程中，除了前面分析的問題，還要重點解決好以下幾個問題：
第一，對政府（或財政）和市場進行合理的分工。借鑒西方公共財政理論并結(jié)合我國實際，對政府和市場的分工進行明確劃分，這就是市場要在政府宏觀調(diào)控條件下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。我國要從過去政府全面配置資源逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府和市場共同配置資源，政府必須改變大包大攬的做法，逐步退出市場能夠正常發(fā)揮作用的領(lǐng)域（“越位”）。也就是說，只要市場能夠做得好的領(lǐng)域，政府就不要去干預(yù)；市場不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域或市場干不好的事情，才是政府必須介入的領(lǐng)域。為此必須進一步轉(zhuǎn)變財政職能，科學界定財政支出范圍，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，逐步從經(jīng)營性、盈利性的領(lǐng)域退出，從市場可以提供的，私營企業(yè)和家庭可以提供的各項領(lǐng)域退出；同時還要強化那些必須由財政管而財政卻沒有管或沒有管好的各項事業(yè)和建設(shè)領(lǐng)域，要強化社會領(lǐng)域的調(diào)控功能，比如社會保障社會救濟等，從而徹底解決好政府和財政的“越位”和“缺位”問題，從根本上規(guī)范政府、財政與市場之間的關(guān)系。
第二，建立公共財政必須注重國有經(jīng)濟的管理。考慮到必須維持公有制的主體地位以及經(jīng)濟趕超的重任，在國有經(jīng)濟的進退問題他上必須謹慎，既要有利于市場的有效運轉(zhuǎn)，又不能危及公有制的主體地位（這里主要強調(diào)國有經(jīng)濟對國民經(jīng)濟的控制力）。我們可以把國有經(jīng)濟分為三種情況，并分別采取不同的進出策略。第一，提供公共產(chǎn)品的企業(yè)必須國有國營，不能市場化，其實國有企業(yè)的優(yōu)勢就在于國營和彌補“市場失靈”。第二，對于壟斷性的企業(yè)適合選擇國有國控體制，比如基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，某些支柱產(chǎn)業(yè)以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。第三，對于競爭性領(lǐng)域要逐步退出，讓市場來經(jīng)營。
第三，財政改革應(yīng)堅持兩個基本原則：市場原則與發(fā)展原則。市場原則是說，公共財政必須建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，我們必須從市場出發(fā)來考慮財政的定位。由于各國歷史背景的不同，市場經(jīng)濟有所不同，而中國的市場經(jīng)濟實行的時間不長，市場發(fā)育水平低，而且與西方市場經(jīng)濟存在較大的差異，我們的公共財政必須我們不成熟的市場經(jīng)濟出發(fā)，而不能照搬西方發(fā)達市場經(jīng)濟條件下的公共財政。發(fā)展的原則是說，對發(fā)展中國家而言，發(fā)展經(jīng)濟是主要的目的，市場化不能凌駕于發(fā)展之上，為了市場化而市場化是毫無疑義的。
三、我國財政改革的目標模式
（一）我國財政職能的界定
在社會主義市場經(jīng)濟體制下，財政的基本職責，應(yīng)當是為市場的有序運轉(zhuǎn)服務(wù)，即為市場運轉(zhuǎn)提供外部條件、解決公共產(chǎn)品的提供和促進公平分配以及宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等，從而提高整個經(jīng)濟的運行效率。因此，我國財政的職能可以界定為資源配置、收入分配以及經(jīng)

濟穩(wěn)定，這也就是要求在市場經(jīng)濟下必須解決好政府、市場和企業(yè)三者之間的關(guān)系。
（二）收入制度的設(shè)想
建立以稅收為主體，以規(guī)范的非稅收入為輔的公共財政收入體系，這又包括兩個方面的內(nèi)容。首先，要界定收入范圍，主要有：稅收收入、規(guī)費收入、公債收入、罰沒收入、轉(zhuǎn)讓出售公產(chǎn)收入、基金收入、捐贈收入等。其次，要進行收入制度的創(chuàng)新，包括：實行稅費改革、完善稅制和建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算等。
（三）支出制度的設(shè)想
建立以公共支出為主體的支出體系，這又包括三個方面的內(nèi)容。首先，界定支出范圍，主要有：公共安全、公共機構(gòu)、公共服務(wù)、公共工程和公益事業(yè)等。第二，確立公共支出的供給方式，對“純粹公共產(chǎn)品”的供給，政府應(yīng)全額負擔；對“混合性公共產(chǎn)品”中的教育、社會保障、公共衛(wèi)生等公共支出，實行最低保障制度；對于“混合性公共產(chǎn)品”中的水電暖路橋等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及公益事業(yè)，其公共支出應(yīng)實行以市場為主、政府資助為輔的原則。第三，進行支出制度的創(chuàng)新，加快與國際慣例的接軌，逐步推進零基預(yù)算、社會保障預(yù)算、政府采購以及國庫單一帳戶等項改革，強化預(yù)算外資金管理。
（四）建立公共財政管理體系
建立以宏觀經(jīng)濟效益和社會效益最大化為目標，以財政法規(guī)為依據(jù)，以財政收支為中心，運用現(xiàn)代科學的手段和規(guī)范的制度的公共財政管理體系，做到財政收支的民主和透明。
（五）建立財政宏觀調(diào)控體系
建立以保證國民經(jīng)濟穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展為目標，綜合運用預(yù)算、稅收、投資、國債、補貼、貼息等財政政策和手段的財政宏觀調(diào)控體系。
主要參考文獻：
1．陳共主編《財政學》（四川人民出版社1994年版）
2．馮健身、方淑芬《論中國公共財政》（《財政研究》1999年第3期）
3．趙全厚《西方公共財政理論的產(chǎn)生與發(fā)展（報告之二）》（《中國財經(jīng)信息資料》1999年第1期