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國有企業(yè)改革與審計監(jiān)督 論文
國有企業(yè)改革與審計監(jiān)督
◆余先仕 龔培興 （江西省審計廳、省委黨校）
審計是現(xiàn)代企業(yè)的“第三只眼睛”。審計機關(guān)作為國家重要的經(jīng)濟監(jiān)督部門,如何應用監(jiān)督職能參與國企改革,服務于國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革、公司化改造,服務于國有企業(yè)的戰(zhàn)略重組和完善現(xiàn)代企業(yè)制度,是審計在新形勢、新情面臨的新問題。本文力圖對這一問題進行深入的探討。
一、國有企業(yè)改革與審計監(jiān)督的關(guān)系
經(jīng)濟活動離不開審計監(jiān)督。這是因為:國有企業(yè)的特殊所有制性質(zhì)、重要的經(jīng)濟地位和深化改革的要求,決定了加強審計監(jiān)督的必要性;審計所具有的基本職能及其國家審計所處的特殊地位,又決定了它在國有企業(yè)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度中占有特殊的使命。因此,從國有企業(yè)改革方向和發(fā)展要求來看,審計監(jiān)督在以下方面與其有密切的關(guān)系。
１．國有企業(yè)實施政企分開必須強化審計監(jiān)督。
與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制相適應,國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的典型特征是國有國營,即國家代理全民所有權(quán),并通過政府機構(gòu)直接經(jīng)營企業(yè),其結(jié)果是政企不分。因此,政企不分是阻礙國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)獨立,并建立現(xiàn)代企業(yè)制度的最大障礙。在國家保留所有權(quán)的前提下,解決企業(yè)產(chǎn)權(quán)獨立,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,要從解決政企分開入手。這是國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的前提。國有企業(yè)實現(xiàn)政企分開后,強化審計監(jiān)督是其必備條件之一。這是因為,政企分開后,審計為政府的一個經(jīng)濟監(jiān)督部門,是政府對企業(yè)的重要監(jiān)控方式,以實現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟政策的要求,同時,政府作為國有資產(chǎn)的所有者,也要借助審計監(jiān)督,來保證企業(yè)對國有資產(chǎn)實際運用合理性,實現(xiàn)其保值增值要求,滿足國家作為所有者的利益要求。
２．國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定和公司化改造必須強化審計監(jiān)督。
公司化改造是國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本形式。公司作為現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征是“產(chǎn)權(quán)明晰,權(quán)責明確”。它要求:一是出資者明確,各投資主體到位;二是企業(yè)擁有法人財產(chǎn)權(quán),以其全部法人財產(chǎn)依法自主經(jīng)營,自負盈虧,對出資者承擔資產(chǎn)的保值增值責任,成為市場主體;三是劃分企業(yè)的投資主體與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)主體各自的權(quán)利和責任。因此,國有企業(yè)在公司制改造過程中,必須依靠審計進行監(jiān)督,以確保國有資產(chǎn)評估的真實性、產(chǎn)權(quán)界定的合規(guī)性,實現(xiàn)規(guī)范化的公司制改造,維護國有資產(chǎn)所有者的權(quán)益;保證國有股權(quán)依國家產(chǎn)業(yè)政策在股份有限公司中的控股地位;促進國有資產(chǎn)合理配置,優(yōu)化國有資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu),提高國有資產(chǎn)運營效益;保障國有股權(quán)益,做到與其它股權(quán)同股、同權(quán)、同利。
３．國有企業(yè)完善科學管理必須強化審計監(jiān)督。
我國國有企業(yè)原有的管理制度,基本上是建立在計劃經(jīng)濟體制下的管理模式,雖然有些國有企業(yè)創(chuàng)造了一些比較科學的管理制度,但總的來說,建立完善與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應的財產(chǎn)或產(chǎn)權(quán)制度、組織制度和科學的管理制度的任務還十分艱巨。現(xiàn)代企業(yè)的管理實際上涉及到生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系兩個方面,其主要內(nèi)容應按照社會化大生產(chǎn)和《公司法》的要求建立規(guī)范的企業(yè)內(nèi)部領(lǐng)導體制和組織管理制度,實行權(quán)力、決策、執(zhí)行和監(jiān)督機構(gòu)獨立分設,權(quán)、責、利關(guān)系明確,各司其職,相互制約,協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。而這些制度能否實現(xiàn)正常運轉(zhuǎn),關(guān)鍵在于審計。
４．國有企業(yè)的信息披露必須強化審計監(jiān)督。
投資者對國有企業(yè)經(jīng)濟信息的真實性了解要求強化審計監(jiān)督,以確保投資的安全性。１９９８年７月,李金華審計長在全國深化企業(yè)審計研討會上指出:“由于機制的原因,現(xiàn)在相當一部分國有企業(yè)管理松懈,存在著會計信息不實,甚至弄虛作假,做假賬、報假賬、算假賬情況非常嚴重,財務會計資料不真實的情況相當普遍。”會計信息的失真,將會帶來多方面的嚴重的危害:一是給政府的宏觀決策和調(diào)控帶來誤導;二是造成國有資產(chǎn)的流失;三是虛假信息進入市場會導致投資人、債權(quán)人的錯誤決策。這就必然會影響國家正常的經(jīng)濟秩序和社會穩(wěn)定。對企業(yè)財務會計資料進行驗證,展示其內(nèi)容的真實性,保證經(jīng)濟信息的安全、可靠是審計的基本職能,是市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會對審計的客觀需要。
二、當前國企審計中面臨的情況和問題
隨著國有企業(yè)改革的不斷深入,對國有企業(yè)的審計也出現(xiàn)了許多新情況新問題。主要有:
１．產(chǎn)權(quán)不清,企業(yè)利益分配關(guān)系無法界定。
界定產(chǎn)權(quán)是股份制企業(yè)收益分配關(guān)系的前提,產(chǎn)權(quán)不清,企業(yè)的利益分配關(guān)系就無法界定,甚至造成國有資產(chǎn)的流失。由于產(chǎn)權(quán)不清,審計中查出的問題,無法找到責任人。迄今為止,我國一直未明確究竟誰對國有企業(yè)的資產(chǎn)負最終直接法律責任。比如,對企業(yè)不同來源資產(chǎn)所有權(quán)的界定,對企業(yè)依據(jù)有關(guān)政策提取的專項基金形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬的界定,對國家采取優(yōu)惠政策以轉(zhuǎn)化投資方式形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定等等,都無法依據(jù)有關(guān)政策認真衡量,依法搞好界定。
２．對資本運營功能審計缺位,難以對國有企業(yè)經(jīng)營質(zhì)量實行公正評價。
對國有企業(yè)的審計目標不明確。對國有企業(yè)資產(chǎn)負債損益進行審計雖已提出來了這么多年,但究竟該怎么審還未真正解決,至于怎么拓寬審計領(lǐng)域,再經(jīng)過若干年,審計到底要達到一個什么樣的目標并不很清楚�，F(xiàn)在對國有企業(yè)的審計就內(nèi)容而言,一般都是以財務收支為審計的主要內(nèi)容,注重違紀款的處理,從某種程度上講給人造成錯覺,致使有人認為審計部門是“第二稅務部門”,而對國有企業(yè)資本運營效率的審計可謂涉足不深。具體表現(xiàn)在:一是對企業(yè)的資本運營情況（如投入主體資格的確認、投資規(guī)模和投資方向的審計）不夠深入。二是對國有資產(chǎn)的經(jīng)營情況如經(jīng)營方式的選擇,在這一過程中包含著對經(jīng)營主體的確認,經(jīng)營者權(quán)益和責任的落實,經(jīng)營業(yè)績的考核、評價,經(jīng)營過程中的產(chǎn)權(quán)約束以及國有資產(chǎn)的保值管理等等,也不夠深入。三是對國有資產(chǎn)收益分配情況模糊。由于存在上述原因,所以在如何合理確定國有資產(chǎn)收益在國家、企業(yè)、個人之間的分配方面,在企業(yè)擴大再生產(chǎn)的積累和用于職工個人、集體消費基金的比例關(guān)系方面以及保證歸國家分配的收益上繳等,都是“霧里看花”。四是對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的情況（如國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定與評估是否規(guī)范,國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記是否符合法定程序等）也很不規(guī)范等等。而事實上對國有企業(yè)審計的出發(fā)點和歸宿點都應放在提高國有資產(chǎn)的運營效能和企業(yè)經(jīng)營質(zhì)量上。
３．審計部門本身的建設滯后于國有企業(yè)改革步伐。
這主要表現(xiàn)在:一是審計網(wǎng)絡尚未建立,信息量不足,審計缺乏系統(tǒng)性。二是審計揭露和披露的關(guān)系難以把握,什么問題該披露,什么問題不該披露,界限難以把握,給審計事項評價帶來一定的困難。三是審計人員的業(yè)務水平偏低,審計質(zhì)量還有待于提高。四是審計方法陳舊,審計手段落后。五是內(nèi)部管理制度不健全,缺乏對審計項目全過程進行有效管理、監(jiān)督和約束的機制。
４．一些國有企業(yè)的領(lǐng)導,對審計工作在認識上存在著片面性,行動上有抵觸。認為審計監(jiān)督是找岔子,妨礙了企業(yè)的自主權(quán),對審計不提供真實情況,不很好地配合。對企業(yè)的內(nèi)部審計重視不力,甚至不予置理,弄虛作假,濫用職權(quán),致使內(nèi)部審計形同虛設,增大了政府審計工作的難度。
三、國有企業(yè)審計新內(nèi)容新方式新方法探析
上述情況表明,在市場經(jīng)濟體制深入運作的過程中,對國有企業(yè)的審計監(jiān)督還有很多問題值得我們?nèi)ド钊氲靥剿�。我們認為:今后審計工作的思想觀念和工作重點要實現(xiàn)由以查處違紀款的財務收支審計向摸清企業(yè)家底的真實性審計轉(zhuǎn)變;要增強審計風險意識;要建立審計網(wǎng)絡系統(tǒng)。具體說來,可從以下幾個方面加以改進和完善。
１．對國有企業(yè)應重點審計的內(nèi)容
李金華審計長曾指出:“企業(yè)的審計首先要回答的是企業(yè)的資產(chǎn)負債損益是否真實的問題。這是當前企業(yè)審計的要害,也是我們審計工作者的出發(fā)點和歸宿�！币虼�,對國有企業(yè)的審計應突出真實性和合法性。具體應抓住以下幾方面:一是檢查企業(yè)是否按有關(guān)規(guī)定程序辦事。檢查是否依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件和要求,轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制、清產(chǎn)核資、界定產(chǎn)權(quán)、清理債權(quán)債務,是否經(jīng)有關(guān)部門審查批準;經(jīng)營范圍等有關(guān)手續(xù)是否符合規(guī)定程序;并對文件、證明的齊全程度進行檢查。二是重點審計國有資產(chǎn)的投入。檢查界定產(chǎn)權(quán),是否符合有關(guān)制度規(guī)定,是否有低估、漏估國有資產(chǎn),特別是要對國有無形資產(chǎn)（如商標使用權(quán)、企業(yè)商譽、產(chǎn)品專營權(quán)、非專利技術(shù)）的價值評估的依據(jù)及其正確性檢查。三是要審計企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中的以下主要環(huán)節(jié):（１）檢查主要產(chǎn)品主要材料價攤?cè)氘a(chǎn)品生產(chǎn)成本、批期、品種、成本計算價值的正確性;產(chǎn)品銷售成本、材料成本差異、應攤應提、跨期攤提的準確性;生產(chǎn)成本、管理費用、銷售費用的合法性;是否存在擠占成本費用等問題的審計。（２）審計企業(yè)實現(xiàn)利潤（虧損）的真實性,按規(guī)定分配的正確性。（３）審計資本公積、盈余公積,增加和使用是否符合規(guī)定;使用后,產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益。
２．充分發(fā)揮社會審計在國有企業(yè)改革中的中介作用。
政府審計屬于外部審計之一。它具有單向獨立性、強制性、無償性和行政監(jiān)督等特征。如要實施對國有企業(yè)的全面審計,就其現(xiàn)有力量明顯不足,如要內(nèi)部審計去承辦,則受其獨立性不夠的影響難以到位,所以如充分發(fā)揮社會審計的作用,其效果比較理想。
第一、是投資者對企業(yè)履行監(jiān)督權(quán)力的有效形式。按照現(xiàn)代企業(yè)的要求,現(xiàn)代企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)是多元的。隨著國有企業(yè)改革的深入,特別是證券市場的發(fā)展,使大批國有企業(yè)突破了單一國家所有制的“大一統(tǒng)”模式,實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)多元化,混合所有制企業(yè)的數(shù)量越來越多。各類投資人為了保護自己的權(quán)益,了解和監(jiān)督企業(yè)管理層履行經(jīng)濟責任的情況,都有對企業(yè)進行審計和監(jiān)督的權(quán)力要求,而社會審計是適應了投資者這種要求的有效形式。由于社會審計地位比較超脫,能對企業(yè)作出獨立公正的評價。社會審計雙向獨立性的特征（既獨立于審計委托人,又獨立于被審計單位）保證了社會審計可以根據(jù)其審計的結(jié)論發(fā)表獨立、客觀、公正的審計意見和對被審計單位會計報表的可靠性。真正體現(xiàn)以獨立的第三者的身份維護產(chǎn)權(quán)主體各方的合法權(quán)益。
第二、對企業(yè)外部形象具有鑒證作用。由于現(xiàn)代企業(yè)的運行很大程度上依賴于企業(yè)外部集團的協(xié)作和幫助,外部集團對企業(yè)的信任程序取決于它在公眾中的形象,而企業(yè)外部形象的確立要由獨立的第三者———社會審計來予以鑒證。只有企業(yè)具有良好的對外形象、較好的營運能力和較高的資信度,才能引起現(xiàn)有投資人和潛在投資人的行為、現(xiàn)有債權(quán)人和潛在債權(quán)人的放貸行為,從而使企業(yè)的投融資渠道拓寬,使社會經(jīng)濟資源得到最優(yōu)配置。這也是國有企業(yè)進行制度創(chuàng)新,建立現(xiàn)代企業(yè)制度所期望達到的主要目標之一。
政府審計部門對不同情形的國有企業(yè)應采取不同的審計方式。對上市和國有控股公司主要應采取授權(quán)委托審計事務所或會計師事務所進行獨立審計的形式;同時要加強對國有企業(yè)內(nèi)部審計的指導、檢查和督促。
３．要在規(guī)范上下功夫。
我國自１９８３年成立審計機構(gòu)以來,審計規(guī)范雖在日臻完善,但還有很多地方需要作進一步的改進,重點在下列幾方面要加強:①審計程序要規(guī)范。要加強對審計計劃的制訂的規(guī)范工作,對事前、事中、事后的審計要環(huán)環(huán)相扣,有頭有尾,一以貫之。②指標體系要規(guī)范。目前雖然國務院有關(guān)部門（例如財政部）正在抓緊制定具體的考核辦法,包括擬定各項指標的權(quán)數(shù)、行業(yè)標準值以及綜合評分辦法等,但據(jù)說是將通過定期公布的方式供各地區(qū)、各部門參考。我們認為如果沒有一個硬性的各地都必須統(tǒng)一執(zhí)行的審計指標體系,各地區(qū)、各部門的審計各搞各的,標準不一,口徑不同,審計的可比性便無從談起。因此,盡快規(guī)范一套全國統(tǒng)一執(zhí)行的審計指標體系,是非常必要的。③責權(quán)關(guān)系要規(guī)范。要認真貫徹執(zhí)行李金華審計長在全國外資審計工作研討班上的講話精神,正確處理揭露、披露和處理的關(guān)系。對企業(yè)存在的重大問題一定要揭露,揭露出來后經(jīng)過一定程序進行披露,要加大處理力度,要嚴格審計執(zhí)法,該處理的問題要處理,該追究責任的要追究責任,該進入司法程序的要移送司法機關(guān)。④辦事程序要規(guī)范。審計工作人員要嚴格按照國家制定的３９項審計規(guī)范辦事,自覺遵守國家審計準則。
４．強化對企業(yè)主要領(lǐng)導的責任約束,切實搞好離任審計。
搞好國有企業(yè)關(guān)鍵是領(lǐng)導。一個好的領(lǐng)導可以使企業(yè)起死回生,在同等條件下,一個不稱職的領(lǐng)導,也可能使企業(yè)破產(chǎn)。離任審計是對企業(yè)領(lǐng)導經(jīng)營責任的有效約束手段。離任審計對于引導和規(guī)范企業(yè)法人的經(jīng)營思想和經(jīng)營行為,揭露非法行為,對于深化經(jīng)濟體制改革,建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度都有非常重要的意義。同時,通過離任審計,客觀評價法人在任期內(nèi)經(jīng)濟責任履行情況,可以為組織人事部門正確、科學地考核和任用干部提供重要而具體的根據(jù)。我國從１９８５年起在黑龍江、吉林、江西等省的部分地區(qū)推行了離任審計,實踐證明實行離任審計是搞好國有企業(yè)的重要一環(huán)。目前,這一審計活動在全國已全面鋪開并不斷賦予新的內(nèi)容和生命力。要堅決貫徹執(zhí)行黨中央、國務院下發(fā)的有關(guān)離任審計的文件精神。
總之,對國有企業(yè)的審計是隨著現(xiàn)代企業(yè)的建立而發(fā)展起來的,尤其是股份公司的實行,導致了股份資本的高度分散、股東人數(shù)的增加,以及公布范圍的廣泛,使得原先相對穩(wěn)定的所有者與使用者的關(guān)系開始發(fā)生變化。同樣,作為協(xié)調(diào)不同經(jīng)濟主體之間關(guān)系的經(jīng)濟監(jiān)督機制也必然發(fā)生轉(zhuǎn)化,轉(zhuǎn)化成能適應這種經(jīng)濟職能分解關(guān)系的新的協(xié)調(diào)機制,這個新的協(xié)調(diào)機制就是審計的鑒證評價功能。對國有企業(yè)實行全方位、多角度的審計監(jiān)督,有利于完善間接控制,加強宏觀調(diào)控,有利于國有企業(yè)改善經(jīng)營管理,提高經(jīng)濟效益,有利于嚴肅財經(jīng)紀律,有利于完善干部管理制度,是我國政治經(jīng)濟生活中不可或缺的一件大事,是我國國有企業(yè)能否實現(xiàn)轉(zhuǎn)機建制的強有力保證,切不可等閑視之。
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