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政府采購與中國軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展
一、政府采購的國際比較及其啟示政府采購也稱公共采購，是指各級政府為了開展日常政務(wù)活動，或為公眾提供公共服務(wù)，通過必要的財務(wù)監(jiān)督，以公開招標為主要方式，從國內(nèi)、國際市場上為政府部門或所屬團體購買商品和勞務(wù)的行為。政府采購自1782年在英國創(chuàng)立以來，已有200多年的歷史，其在節(jié)約財政資金、抑制政府腐敗、保護本國產(chǎn)業(yè)、扶持中小企業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。在此，我們以美國、日本、澳大利亞、韓國為例，來說明政府采購的定位和考慮基點。
1.美國。美國的政府采購在兼顧經(jīng)濟和社會目標方面考慮最多：(1)保護本國產(chǎn)業(yè)。1933年通過《購買本國產(chǎn)品法》，規(guī)定聯(lián)邦政府在基礎(chǔ)設(shè)施工程中必須購買本國產(chǎn)品。美國是參加WTO《政府采購協(xié)議》的國家，對參加協(xié)議的成員方不適用《購買本國產(chǎn)品法》，但是對低于開放門檻的價格的項目（貨物13萬特別提款權(quán)，約合17萬美元），仍須購買美國產(chǎn)品。(2)扶持中小企業(yè)。規(guī)定10萬美元以下的政府采購合同，要優(yōu)先考慮中小企業(yè)，并給予價格優(yōu)惠扶持，中型企業(yè)價格優(yōu)惠幅度在6%以下，小型企業(yè)價格優(yōu)惠幅度在12%以下。
2.日本。日本政府對國有的電報電話公司(NTT)和電子計算機公司(JECC)實行傾斜性的政府采購。規(guī)定政府部門、國營鐵路、電信電化公社、國立大學以及政府系統(tǒng)有關(guān)機構(gòu)在選購計算機時，必須優(yōu)先采用國產(chǎn)機。
3.澳大利亞。澳大利亞法律規(guī)定，政府從事采購時，要調(diào)查了解本國企業(yè)的實際競爭力，并通過培訓、提供信息等方式，使本國企業(yè)有參與政府采購的競爭機會。從海外購買貨物的部門必須證明，采購活動中本國供應(yīng)商得到了平等競爭的機會。在1000萬澳元以上的重大采購項目中，采購部門必須在招標中列明采購項目對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。在扶持中小企業(yè)方面，法律規(guī)定聯(lián)邦一級采購合同的10%要授予中小企業(yè)，并責成聯(lián)邦財政部每年檢查該項規(guī)定的落實情況。
4.韓國。參加WTO《政府采購協(xié)議》的國家，須開放政府采購市場。為了保護本國產(chǎn)業(yè)，韓國限定了政府采購的開放范圍，提高了限額標準，規(guī)定42個中央政府部門、15個地方政府部門和20多個政府投資的公共企業(yè)為《政府采購協(xié)議》的適用范圍。
分析上述四國有關(guān)政府采購的政策和法規(guī)，我們可以得到如下的啟示：(1)政府采購是一個國家在產(chǎn)業(yè)促進方面最能體現(xiàn)兼顧經(jīng)濟目標和社會目標的重要措施之一。(2)對于加入WTO的國家來說，政府采購是一個國家可以充分利用、不違反WTO協(xié)議、有效的非關(guān)稅壁壘。(3)政府采購初期以節(jié)約政府財政資金、抑制政府腐敗為出發(fā)點，隨著政府采購制度的成熟，其逐漸演變?yōu)楸Ｗo本國產(chǎn)業(yè)和扶持中小企業(yè)。(4)政府采購要形成規(guī)范的立法和制度保障，才能體現(xiàn)“公平、公開、公正、透明”的操作原則。
二、我國政府軟件采購和軟件的正版化
近幾年來，我國政府在軟件采購和軟件正版化方面做了大量工作，以下的發(fā)展脈絡(luò)可以說明我國政府軟件采購的演變歷程：1997年政府提倡“企業(yè)上網(wǎng)”；1999年為“政府上網(wǎng)年”；2000年6月24日，國務(wù)院《關(guān)于鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》規(guī)定：國家投資的重大工程和重點應(yīng)用系統(tǒng)，應(yīng)優(yōu)先由國內(nèi)企業(yè)承擔，在同等性能價格比條件下應(yīng)優(yōu)先采用國產(chǎn)軟件系統(tǒng)。政府機構(gòu)購得的軟件、涉及國家主權(quán)和經(jīng)濟安全的軟件，應(yīng)當采用政府采購的方式進行；2001年，為電子政務(wù)啟動年。同年8月29日，國家版權(quán)局等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府部門應(yīng)帶頭使用正版軟件的通知》，規(guī)定各級政府部門應(yīng)帶頭使用正版軟件，并鼓勵優(yōu)先購買國產(chǎn)軟件。10月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于使用正版軟件清理盜版軟件的通知》，規(guī)定在年底前完成國務(wù)院各部委及各直屬機關(guān)軟件正版化工作，并明確規(guī)定“凡國內(nèi)能夠生產(chǎn)、供應(yīng)的，要采購使用國產(chǎn)軟件”。12月28日，《計算機軟件保護條例》發(fā)布，軟件知識產(chǎn)權(quán)得到國家的立法保障。
政府正版軟件采購的目標是為本國軟件產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造市場空間，同時也是為了抵制軟件盜版，保護知識產(chǎn)權(quán)。毋庸置疑，盜版不管是對國家還是對一個具體的企業(yè)，危害都是非常嚴重的：(1)導致國家稅收大量流失。據(jù)有關(guān)人士估計，因盜版每年給我國政府造成數(shù)十億元的直接稅收損失。(2)阻礙國內(nèi)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在盜版行為中，受打擊最大的還是中國自己的軟件企業(yè)，因為國內(nèi)軟件企業(yè)主要市場是國內(nèi)用戶，而大量的軟件盜版必將對處于起步期的中國軟件產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展造成極其嚴重的傷害。(3)抑制軟件研發(fā)和產(chǎn)品創(chuàng)新的動力。盜版行為使軟件企業(yè)無法實現(xiàn)必要的利潤，高額的軟件研發(fā)費用無法補償，軟件研發(fā)和產(chǎn)品創(chuàng)新的動力受到影響。(4)影響軟件投資者的信心。盜版現(xiàn)象的存在以及對知識產(chǎn)權(quán)保護的疏漏，直接影響到投資者對投資預期收益的期望值，在“資本收益最大化”的原則下，軟件產(chǎn)業(yè)得不到進一步發(fā)展所需的資金。(5)腐蝕整個民族的創(chuàng)新精神。
三、政府采購對我國軟件產(chǎn)業(yè)的影響
2001年底，北京市政府的軟件采購是中國加入WTO以后首次大規(guī)模的政府軟件采購，它表明了政府保護知識產(chǎn)權(quán)、推動軟件正版化的決心，業(yè)界稱之為是中國在保護軟件知識產(chǎn)權(quán)方面的里程碑。它所產(chǎn)生的影響，所引起的震動，遠遠超過了軟件采購本身，具有積極的意義：(1)喚起全社會的正版意識，樹立正版旗幟。(2)為國產(chǎn)軟件創(chuàng)造市場空間。(3)形成軟件市場上多品牌競爭的公平環(huán)境。(4)加速國內(nèi)軟件的市場細分。(5)加速國內(nèi)軟件企業(yè)的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品創(chuàng)新。(6)促進軟件產(chǎn)業(yè)和正版化的良性互動。(7)為全國其他省市的政府軟件采購提供借鑒。
從全國來看，在我國應(yīng)用軟件市場結(jié)構(gòu)中，金融、電信和政府已成為軟件產(chǎn)品年采購量最大的三個行業(yè)。2001年政府行業(yè)的軟件投資額為40億元，占軟件總體市場的14.1%。2001年政府行業(yè)對平臺軟件（包括操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)管理軟件）的采購額占平臺軟件市場總銷售額的14.0%，對中間軟件（包括中間件、安全軟件）的采購額占該軟件市場總銷售額的22.3%，對應(yīng)用軟件的采購額占該市場總銷售額的13.5%。政府采購將為中國軟件企業(yè)的發(fā)展提供廣闊的市場空間。
電子政務(wù)涉及到信息技術(shù)的各種產(chǎn)品和技術(shù)，推動行業(yè)企業(yè)信息化和家庭信息化，所采用的技術(shù)和產(chǎn)品對社會具有廣泛的示范性和引導性。我們以平臺軟件、網(wǎng)絡(luò)安全軟件和應(yīng)用軟件為例，來具體說明政府采購對于軟件市場的影響：(1)平臺軟件。政府部門擁有海量的信息，建設(shè)政府辦公信息資源庫，共享政府辦公業(yè)務(wù)信息資源，會帶動政府行業(yè)對數(shù)據(jù)庫及開發(fā)工具產(chǎn)品的需求。同時，隨著政府網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)的不斷完善，系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)管理軟件需求將不斷升溫。(2)網(wǎng)絡(luò)安全軟件。中國政府部門電子政務(wù)安全建設(shè)的近期目標是：到2005年，在涉及國家安全、政府辦公自動化、金融、財稅、通信、教育等關(guān)鍵領(lǐng)域采用自主版權(quán)的安全設(shè)備和系統(tǒng)，基本滿足不同等級的安全保密要求。因此，目前政府采購需求的重點將是安全保護、安全檢測與監(jiān)控類產(chǎn)品以及應(yīng)急反應(yīng)和災難恢復類產(chǎn)品，如防火墻、入侵檢測產(chǎn)品、信息保密產(chǎn)品、用戶認證授權(quán)產(chǎn)品等。(3)應(yīng)用軟件。電子政務(wù)對應(yīng)用軟件產(chǎn)品的需求除了將會集中表現(xiàn)在辦公軟件、與電子政務(wù)相關(guān)的行業(yè)定制軟件（如公安系統(tǒng)、工商系統(tǒng)的業(yè)務(wù)軟
件）以外，隨著政府職能由管理向管理服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，CRM、GIS、BI等軟件也將會在電子政務(wù)市場中得到極好的應(yīng)用。
四、以政府采購來保護和扶持軟件產(chǎn)業(yè)
對于中國這樣的發(fā)展中國家來說，對幼稚產(chǎn)業(yè)實行一段時間的保護和扶持是有依據(jù)的。
1.世界貿(mào)易組織《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》中“幼稚產(chǎn)業(yè)保護條款”。其第十八條第三款規(guī)定，經(jīng)濟處于發(fā)展初期的締約國應(yīng)該享受額外的便利，使它們（甲）在關(guān)稅結(jié)構(gòu)方面能夠保持足夠的彈性為某一特定產(chǎn)業(yè)的建立提供需要的關(guān)稅保護；（乙）在充分考慮它們的經(jīng)濟發(fā)展計劃可能造成的持續(xù)高水平的進口需求的條件下，能夠為國際收支目的而實施數(shù)量限制�！敖�(jīng)濟處于發(fā)展初期的締約國為了加速某一特定產(chǎn)業(yè)的建立以提高人民的一般生活水平，有必要修改或撤消本協(xié)定有關(guān)減讓表中所列的某些減讓”，“經(jīng)濟處于發(fā)展初期的締約國為了提高人民的一般生活水平，有必要對某一特定產(chǎn)業(yè)的加速建立提供政府援助”。同時，我國還可以借鑒別國經(jīng)驗，利用非關(guān)稅壁壘和WTO協(xié)議中的某些“灰色區(qū)域”對本國產(chǎn)業(yè)實行有效的保護和扶持。
2.我國政府沒有承諾加入WTO《政府采購協(xié)議》，政府采購成為未來一段時間內(nèi)政府可以運用、不違反WTO規(guī)則、保護和扶持本國幼稚產(chǎn)業(yè)的重要手段。幼稚產(chǎn)業(yè)是指那些當前還不成熟、無法同外國同類產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品競爭、但是具有發(fā)展前途的產(chǎn)業(yè)部門。如果對這些部門采取適當?shù)谋Ｗo政策，經(jīng)過一段時間能夠掌握技術(shù)、促進知識積累，將來有可能形成比較優(yōu)勢，在國際市場上占有較大份額，并對國民經(jīng)濟作出突出的貢獻。從定性方面來說，幼稚產(chǎn)業(yè)的確定標準為：具有較高的需求收入彈性；具有較快的技術(shù)進步速度；具有較強的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度。在國際市場上，產(chǎn)業(yè)的競爭力比較弱，市場占有處于低水平，產(chǎn)業(yè)換匯成本率高。剛剛起步或已有較大的資金投入，但尚未形成經(jīng)濟規(guī)模，國際競爭能力較低。
按照上述標準判斷，軟件產(chǎn)業(yè)無疑屬于國家要保護和扶持的幼稚產(chǎn)業(yè)之列。運用政府采購保護幼稚產(chǎn)業(yè)，并不是單純的保護以至保護落后，而是要通過保護，使幼稚產(chǎn)業(yè)更快地發(fā)展成熟，增強國際競爭能力。我國軟件產(chǎn)業(yè)與國外先進水平的差距，既是歷史造成的，更是體制失效的結(jié)果，而歷史的差距只有通過體制的高效來彌補。體制失效的一個重要方面，就是缺乏公平競爭環(huán)境和優(yōu)勝劣汰機制。借鑒國外經(jīng)驗，我國軟件產(chǎn)業(yè)應(yīng)該在國家有限度的保護下，使之經(jīng)常能受到國外同類產(chǎn)品的競爭壓力，迫使企業(yè)在競爭中求生存和發(fā)展，形成在保護中競爭，在競爭中保護，縮小保護范圍，促進規(guī)模經(jīng)營，抑制低水平擴張的良性機制。
五、澄清幾個認識誤區(qū)
1.誤區(qū)之一：以盜版軟件為標準，評價軟件的性能價格比。過去人們在評價軟件的性能價格比時，往往以盜版軟件為參考標準，“盜版軟件能實現(xiàn)正版軟件的基本功能，而且價格極低，可以說是高性能、低價格，性能價格比最優(yōu)”。這種誤區(qū)將直接導致公開忽視和侵犯軟件知識產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象，并且在現(xiàn)實生活中排斥國產(chǎn)軟件，認為國產(chǎn)軟件根本無競爭優(yōu)勢可言。我們在前面已經(jīng)說過，在遵守和保護軟件知識產(chǎn)權(quán)的前提下，綜合考慮用戶需求和產(chǎn)品性能價格比，才能真正、客觀地評價軟件對于用戶的價值。
2.誤區(qū)之二：政府采購有違公平、公正的市場競爭秩序。其實，政府采購制度的核心是確保政府采購活動的公正、公平、公正和透明。首先，政府采購本身是一個規(guī)范的程序，采購過程受《招標投標法》的約束。每一項采購，從標書的制作、信息的發(fā)布、評標的構(gòu)成到評標的結(jié)果等一系列環(huán)節(jié)，嚴格按國家有關(guān)法律法規(guī)辦事；其次，建立了相互制約的內(nèi)部機制；最后，有較為健全的監(jiān)督機制。
3.誤區(qū)之三：政府采購實際上是保護落后。我國政府并沒有承諾加入WTO《政府采購協(xié)議》，政府采購成為發(fā)展中國家保護和扶植本國幼稚產(chǎn)業(yè)的一個重要手段。我們承認，國產(chǎn)軟件在某些性能上不如國外軟件，但是，從政府辦公對軟件的需求出發(fā)，國產(chǎn)軟件基本可以滿足政府辦公和電子政務(wù)的要求，而且國產(chǎn)軟件的價格比國外軟件的價格低很多，從性能價格比最佳匹配的角度來看，政府采購優(yōu)先選擇國產(chǎn)軟件并不是保護落后。
4.誤區(qū)之四：政府采購的出發(fā)點是節(jié)約財政資金。把“完成多少政府采購預算”、“節(jié)約多少資金”作為衡量政府采購工作質(zhì)量的唯一標準是有偏頗的，其實，節(jié)約資金只是實施政府采購帶來的經(jīng)濟效益，而不是政府采購的根本目的，而規(guī)范政府采購行為、貫徹產(chǎn)業(yè)政策才是政府采購的出發(fā)點和落腳點。
六、政府軟件采購的未來走向：貫徹軟件產(chǎn)業(yè)政策
政府采購制度發(fā)展到現(xiàn)在，其設(shè)定的目標和作用發(fā)生了幾次演變：
附圖
要使政府采購真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策導向作用，需要政府部門做好以下幾個方面的工作：
1.將政府采購作為國家宏觀調(diào)控國民經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“杠桿”。實行政府采購制度，將政府作為一個單一的用戶對待，政府可以利用巨額采購資金的規(guī)模優(yōu)勢發(fā)揮導向作用，引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，落實政府的政策意圖。政府采購作為一種宏觀調(diào)控手段，方式十分靈活。比如通過軟件采購規(guī)模和購買結(jié)構(gòu)的調(diào)整，可以調(diào)節(jié)軟件市場供求關(guān)系以及軟件產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；通過強制實行公開競爭采購方式，可以引導軟件產(chǎn)業(yè)公平競爭環(huán)境的形成；通過對軟件供應(yīng)商資格條件的限制，可以扶持和鼓勵具有競爭優(yōu)勝的國內(nèi)軟件企業(yè)的發(fā)展，等等。
2.以政府采購合法版權(quán)的軟件為帶動，強化中國知識產(chǎn)權(quán)保護力度。各級政府、財政預算撥款的事業(yè)單位要帶頭使用正版軟件，率先實現(xiàn)正版化。借鑒印度經(jīng)驗，設(shè)立全國反軟件盜版熱線，舉報者只要撥通這條24小時的免費熱線電話，就可以直接舉報涉嫌軟件盜版的公司和個人，國家對舉報人給予獎勵。同時，要進一步加強執(zhí)法力度，對使用盜版軟件的政府部門和財政預算撥款的事業(yè)單位進行行政處罰，追究有關(guān)領(lǐng)導人的責任。對于制造、運輸和銷售盜版軟件的單位和個人，處以高額罰款，使其喪失再次從事軟件盜版活動的經(jīng)濟能力。
3.營造“公平、公正、公開、透明”的市場競爭環(huán)境，將保護幼稚產(chǎn)業(yè)與保護落后區(qū)別開來。政府軟件采購應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟公平競爭的要求，以市場方式進行采購，避免行政力量對市場機制的影響，給企業(yè)以平等競爭的機會，促進企業(yè)之間的公平競爭。這就要求在制度設(shè)計上，允許眾多供應(yīng)商參與競爭；采用同等的資格審查和評標標準；廣泛、及時公布采購信息，并賦予供應(yīng)商同等享有采購信息的權(quán)利；在采購過程中，政府不應(yīng)凌駕于企業(yè)和市場之上；政府采購的制度規(guī)定、采購活動及采購過程應(yīng)保持較強的公開性和較高的透明度。這樣，既適應(yīng)了市場經(jīng)濟的客觀要求，又有利于發(fā)揮市場機制在支出管理中的積極作用，實現(xiàn)政府與市場在軟件采購領(lǐng)域的最佳結(jié)合。
4.遵循“非歧視”原則，對所有的企業(yè)敞開大門，建立軟件市場多品牌競爭的格局。國內(nèi)軟件企業(yè)從一開始就是在與國際跨國公司的競爭與合作的大環(huán)境中成長起來的，跨國公司也發(fā)揮了促進我國軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。通過政府采購扶持國內(nèi)軟件企業(yè)發(fā)展的政策導向就涉及到在政府采購中如何對待跨國公司的問題。如果不遵守市場競爭原則，在政府采購中不加條件地、一味地排斥跨國公司，既違反WTO協(xié)議中的國民待遇原則，也嚴重阻礙跨國公司在我國的進一步發(fā)展。
我們必須明確，政府采購對國內(nèi)外軟件企業(yè)和產(chǎn)品應(yīng)奉行“一視同仁”的原則。在政府
采購中貫徹軟件產(chǎn)業(yè)政策，并不意味著將跨國企業(yè)排除在外，也并不意味著一味地保護“土生土長”的本國企業(yè)。軟件產(chǎn)業(yè)政策的作用目標是國內(nèi)企業(yè)，并不是“土生土長”的本國企業(yè)。因而，國家應(yīng)鼓勵跨國IT企業(yè)在北京設(shè)立軟件研發(fā)機構(gòu)和合資、獨資公司，建立獨立的產(chǎn)品開發(fā)生產(chǎn)基地，成為經(jīng)國家認證通過的國內(nèi)企業(yè)，才能在政府采購市場中成為優(yōu)先采購對象，獲取應(yīng)有的利益。
�。凼崭迦掌冢�2002-10-09
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