引咎辭職”——?jiǎng)”竞每磻螂y開

　　按照字眼理解，引咎辭職就是由自己承擔(dān)過失或者錯(cuò)誤的責(zé)任，并因此感到內(nèi)疚而辭職。7月23日，中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》第五十九條明確規(guī)定了引咎辭職制度，規(guī)定：引咎辭職，是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對(duì)重大事故負(fù)有重要責(zé)任，不宜再擔(dān)任現(xiàn)職，由本人提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。
　　由此，昭示著引咎辭職這一新事物經(jīng)千呼萬喚，終于來到了國(guó)人面前。這一機(jī)制的推行意味著對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)的做官理念產(chǎn)生了直接的沖擊：太平官、昏官、庸官的日子越來越不好過了。
　　　　“引咎辭職”——西方并不陌生的字眼
　　對(duì)大多數(shù)人而言，對(duì)引咎辭職一詞的印象來自西方國(guó)家。在互聯(lián)網(wǎng)上，如果你隨意搜索引咎辭職這個(gè)詞，就會(huì)有成百上千條信息撲面而來，國(guó)外引咎辭職的實(shí)例數(shù)不勝數(shù)：
　　2001年3月4日，葡萄牙北部杜羅河上一座已有115年歷史的鐵橋突然坍塌，造成70多人死亡。該國(guó)公共工程和交通部部長(zhǎng)科埃略第二天就表態(tài)說，他應(yīng)為此事負(fù)責(zé)，并遞交了辭呈。他說：“我應(yīng)該為這起悲劇承擔(dān)政治責(zé)任，我相信，我繼續(xù)任職已經(jīng)不可能了�！�
　　2001年12月21日，《中國(guó)日?qǐng)?bào)》網(wǎng)站消息稱：12月20日，由于無法控制國(guó)內(nèi)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)及其導(dǎo)致的騷亂，阿根廷總統(tǒng)德拉魯阿引咎辭職。國(guó)會(huì)將在48小時(shí)內(nèi)選出過渡總統(tǒng)，以防止出現(xiàn)政治真空。
　　2001年12月25日，日本農(nóng)林水產(chǎn)大臣武部勤宣布：農(nóng)林水產(chǎn)部副農(nóng)林水產(chǎn)大臣熊澤秀明和農(nóng)林水產(chǎn)部家畜業(yè)處長(zhǎng)官武見長(zhǎng)村這兩位高級(jí)官員由于在處理日本瘋牛病問題上措施不當(dāng)，并遭到公眾的反對(duì)，將于2002年1月初辭職。
　　2002年5月28日新華網(wǎng)消息：因接連發(fā)生重大鐵路交通事故，在反對(duì)黨和社會(huì)輿論的強(qiáng)大壓力下，英國(guó)運(yùn)輸大臣斯蒂芬·拜而斯28日宣布辭職，他表示如果繼續(xù)留任將影響到政府形象。
　　……
　　大量的國(guó)外實(shí)例表明，引咎辭職有兩個(gè)基本概念是大眾對(duì)其判斷的標(biāo)準(zhǔn)：一是非直接責(zé)任；二是基于道德自律與輿論壓力的自愿。這種官員退出機(jī)制不同于因自己直接的違法違紀(jì)行為導(dǎo)致的帶有強(qiáng)制性的組織紀(jì)律和法律處分。而是在公務(wù)員的行為尚不夠紀(jì)律法律處分的狀態(tài)下，又必須退出公務(wù)員隊(duì)伍的一個(gè)“體面”的下臺(tái)方式。
　　引咎辭職作為國(guó)外常用的公務(wù)員退出機(jī)制的一種常規(guī)做法，在我國(guó)出現(xiàn)的歷史并不悠久，可謂是“舶來品”。最早可追溯到1995年2月9日中共中央出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》。該《條例》第四十條規(guī)定：“建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度。辭職包括因公辭職、個(gè)人申請(qǐng)辭職和責(zé)令辭職�！钡谒氖�二條規(guī)定：“個(gè)人申請(qǐng)辭職，是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因個(gè)人或者其他原因，自動(dòng)提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)�！睍r(shí)隔五年多，2000年8月20日中央出臺(tái)了《深化干部人事制度改革綱要》。《綱要》第七條指出：“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度，制定實(shí)施辦法，建立和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自愿辭職、責(zé)令辭職、引咎辭職等制度�！�
　　從中央出臺(tái)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，到《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》的面世，越來越多的人認(rèn)識(shí)到引咎辭職制度的巨大魅力，重慶、江蘇、四川等不少地方紛紛出臺(tái)相關(guān)的制度規(guī)定。從去年以來，也時(shí)有引咎辭職的實(shí)例見諸報(bào)端。
　　而7月23日，中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》明確向世人昭示了引咎辭職不再是一個(gè)空洞的概念，而是實(shí)實(shí)在在地來到了人們面前。
　　　　“引咎辭職”——昏官、庸官體面引退的通道
　　時(shí)下，在我國(guó)的官員隊(duì)伍中，除了個(gè)別貪污受賄的腐敗分子外，還存在著這樣一個(gè)特殊群體：渾渾噩噩、無所事事的昏官和能力平平、無所作為的庸官。盡管我國(guó)公務(wù)員在選拔、任用等方面有了一套比較完善的機(jī)制，但對(duì)于淘汰這一環(huán)節(jié)還缺乏有力的措施和堅(jiān)決的態(tài)度。干部能上不能下、能升不能降、不求有功但求無過的狀態(tài)普遍存在，做太平官的思想還相當(dāng)有市場(chǎng)，即使是能力一般、業(yè)績(jī)平平或者有輕微的失職、瀆職及屬下有明顯過失、重大錯(cuò)誤的昏官、庸官，均在不時(shí)地升遷。這些根深蒂固的現(xiàn)象，成了誰也不敢輕易碰的“燙山芋”。
　　在正常情況下，我國(guó)公務(wù)員的退出機(jī)制有退休、調(diào)離與辭職；人事處理方面的有辭退，如果受到行政處分與刑事處分的，比較嚴(yán)厲的是開除。這些措施的適用，均有明確的條文規(guī)定。而引咎辭職制作為公務(wù)員退出機(jī)制的一個(gè)重要組成部分，除因犯有重大過失、重大失誤甚至嚴(yán)重瀆職、越權(quán)、不作為的官員應(yīng)啟動(dòng)紀(jì)律責(zé)任追究機(jī)制外，對(duì)于那些因?qū)傧鹿ぷ鞣稿e(cuò)，或者自己分管的領(lǐng)域出現(xiàn)重大責(zé)任事故，及在工作崗位上成績(jī)平平，即使沒有過錯(cuò)，但也不適宜繼續(xù)留任的昏官、庸官來說，引咎辭職制度正好彌補(bǔ)了這一方面退出機(jī)制不暢的問題。通過引咎辭職，把那些不適宜的昏、庸官員淘汰掉，對(duì)治理那些大錯(cuò)不犯、小錯(cuò)不斷的昏官、庸官，是一個(gè)相當(dāng)有效的措施。
　　越來越多的人認(rèn)同了這樣一個(gè)觀點(diǎn)：長(zhǎng)期以來干部管理工作中存在的弊端，嚴(yán)重制約著干部的積極性、創(chuàng)造性和政體活力，影響干部的合理流動(dòng)，不利于人盡其才、各得其所格局的形成。這種傳統(tǒng)慣性如果在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新時(shí)期、在我國(guó)加入WTO的背景下得到根本改變，最終會(huì)成為牽制政治體制改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大包袱�；�于這種認(rèn)識(shí)，各地結(jié)合推行干部人事制度改革，紛紛出臺(tái)相關(guān)的制度規(guī)定，進(jìn)一步建立和完善公務(wù)員的引咎辭職措施，打通公務(wù)員的退出渠道：
　　深圳龍崗區(qū)委2000年9月下發(fā)的《關(guān)于處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職的暫行規(guī)定》中明確指出：“引咎辭職是指處、科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人能力不夠、自身行為不當(dāng)或因工作失誤造成較大損失或影響，不宜繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而向任免機(jī)關(guān)請(qǐng)求辭去所擔(dān)任職務(wù)的一種自責(zé)行為。它分為個(gè)人自辭和組織勸辭兩種�！�
　　2001年2月21日，最高人民檢察院公布了領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度。
　　2001年11月6日，最高人民法院出臺(tái)《地方各級(jí)人民法院及專門人民法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)引咎辭職規(guī)定》，首次提出法院發(fā)生嚴(yán)重枉法裁判案件等情況，院長(zhǎng)和副院長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)引咎辭職。
　　江蘇省漣水縣在頒布的《鄉(xiāng)局級(jí)干部引咎辭職暫行規(guī)定》中指出：政績(jī)平平、社會(huì)公論差、干部考察民主測(cè)評(píng)“基本稱職”和“不稱職”達(dá)50%，且“不稱職”票達(dá)30%以上的；因盲目決策或違反決策程序給國(guó)家和集體造成重大損失應(yīng)負(fù)主要責(zé)任的；由于工作不負(fù)責(zé)任，失職瀆職，發(fā)生重大惡性事件，在當(dāng)?shù)卦斐刹涣加绊懙�；因個(gè)人品德行為不端造成嚴(yán)重后果，在群眾中失去威信的，應(yīng)引咎辭職或組織勸辭。
　　江蘇省泗洪縣實(shí)施的干部引咎辭職制度第二條規(guī)定：凡政績(jī)平平、社會(huì)公論差、干部考察民主測(cè)評(píng)超過稱職率低（正科級(jí)低于80%，副科級(jí)低于70%）的干部應(yīng)當(dāng)引咎辭職。
　　與此同時(shí)，各地把引咎辭職不僅僅掛在口頭上、寫在文件上，而是擲地有聲，落實(shí)到了具體行動(dòng)上：截至目前，江蘇省泗洪縣包括縣總工會(huì)副主席在內(nèi)的17名干部引咎辭職；2001年12月上旬，江蘇省東臺(tái)市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆調(diào)整過程中，對(duì)12名因工作不稱職或群眾反映問題較多的副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行引咎辭職；2002年1月17日下午，海南省瓊山市公安局摧毀了在府城鎮(zhèn)東門里一處私家住宅里開設(shè)的賭場(chǎng)，當(dāng)場(chǎng)抓獲42名參賭人員。負(fù)責(zé)該轄區(qū)治安工作的文莊派出所所長(zhǎng)因管理不力，于17日下午引咎辭職；吉林省蛟河

市推出鄉(xiāng)局級(jí)干部引咎辭職制度以來，已有16名鄉(xiāng)科級(jí)干部先后遞交辭呈，主動(dòng)下崗回家。今年3月25日，湖南省安鄉(xiāng)縣國(guó)土局四名執(zhí)法人員將城關(guān)鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)打死，在當(dāng)?shù)匾�起了�?qiáng)烈反響，局長(zhǎng)周玉彩為此而引咎辭職，其他相關(guān)人員受到黨政紀(jì)處分。
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　　種種跡象表明，太平官、昏官、庸官的日子不好過了。
　　　　“引咎辭職”——?jiǎng)”竞每磻螂y開
　　與引咎辭職被炒得紛紛揚(yáng)揚(yáng)不相協(xié)調(diào)的是，由于沒有相應(yīng)的健全的機(jī)制，從而使這一制度在現(xiàn)實(shí)中落實(shí)得并不盡如人意，有咎不辭、有咎難辭的現(xiàn)象屢見不鮮。
　　退一步講，正是由于引咎辭職缺乏相應(yīng)的健全機(jī)制，即使是當(dāng)事者“主動(dòng)”提出引咎辭職請(qǐng)求，也費(fèi)盡了周折。重慶合川發(fā)生的沉船事故，造成了46人死亡的嚴(yán)重后果。2001年3月25日，在事故所在地小河鄉(xiāng)人大會(huì)上，鎮(zhèn)長(zhǎng)秦光華和分管安全的副鎮(zhèn)長(zhǎng)楊鎮(zhèn)東向大會(huì)主動(dòng)提出引咎辭職。但鄉(xiāng)里的人大代表對(duì)秦的印象還相當(dāng)不錯(cuò)，并不投票贊成他辭職。
　　對(duì)于因發(fā)生重大事故而言的引咎辭職都這樣難，對(duì)那些工作業(yè)績(jī)平平，不適宜繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部而言，要使他們引咎辭職就更難了。盡管有些地方大張旗鼓地推行引咎辭職，但其在施行上也存在“懷柔政策”。江蘇省泗洪縣推行引咎辭職制后，有的領(lǐng)導(dǎo)干部反復(fù)找上級(jí)解釋，或請(qǐng)各方人士說情。為了照顧這些辭職人員的“情緒”，經(jīng)審查無違法違紀(jì)行為的，仍保留原有職務(wù)待遇，另行安排工作。
　　對(duì)社會(huì)公眾而言，不管有咎不辭、有咎難辭的原因多么復(fù)雜，但這種現(xiàn)象的存在，確實(shí)會(huì)讓他們對(duì)“引咎辭職”產(chǎn)生懷疑，失去信心。我們可以想像出，在現(xiàn)有的干部管理制度下，如果官員出了問題不主動(dòng)辭職，不一定會(huì)遭到免職；而一旦自己主動(dòng)提出辭職，只有一條路可走，那就是丟官罷職。
　　針對(duì)有咎不辭、有咎難辭的現(xiàn)象，不少地方也在積極探索，找到了破解有咎不辭的良方：江蘇省句容市出臺(tái)的領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度規(guī)定了七種應(yīng)當(dāng)辭職的情形，并規(guī)定拒不辭職的要解除或罷免其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；河南省公安廳規(guī)定，連續(xù)兩個(gè)年度執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)不合格，作為第一責(zé)任人的公安局局長(zhǎng)、處長(zhǎng)要引咎辭職。如堅(jiān)持不辭職，將提請(qǐng)有關(guān)部門將其免職；重慶市出臺(tái)規(guī)定，對(duì)發(fā)生安全事故的本地或本單位有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行引咎辭職制……由此，引咎辭職制的特點(diǎn)發(fā)生了重大變化：原為領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺行動(dòng)，現(xiàn)在成了強(qiáng)制性措施；將領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制與安全事故、社會(huì)穩(wěn)定甚至與干部考核工作等結(jié)合起來，賦予這項(xiàng)制度以實(shí)實(shí)在在的內(nèi)容。一位干部就此評(píng)價(jià)：“引咎辭職聽起來不是個(gè)處分，實(shí)際上是免職，現(xiàn)在當(dāng)干部的，神經(jīng)都相當(dāng)緊張了，繃得緊緊的，生怕弄出點(diǎn)什么事來�！�
　　北京大學(xué)發(fā)展與政府管理研究所所長(zhǎng)謝慶奎教授認(rèn)為，成熟的引咎辭職制度應(yīng)該有兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是可以啟動(dòng)國(guó)家程序追究官員的失察責(zé)任和不作為責(zé)任，比如當(dāng)官員出現(xiàn)過失卻不引咎辭職而同時(shí)又還沒有達(dá)到啟動(dòng)罷免程序的程度時(shí)，立法機(jī)關(guān)可以提出不信任案進(jìn)行責(zé)任追究；而是能夠表達(dá)國(guó)民意向，即當(dāng)國(guó)民對(duì)某一官員有強(qiáng)烈的否定意愿時(shí)，能夠充分地表現(xiàn)出來，形成巨大的輿論壓力，迫使官員引咎辭職。
　　這里的關(guān)鍵是，引咎辭職似乎成了一種組織紀(jì)律或法律處分，給人有種強(qiáng)制性的不辭職也得辭職的感覺，使引咎辭職這一“自覺”行為變了味，以致有人質(zhì)疑這種做法背離了引咎辭職制的初衷。
　　盡管如此，我們還是有充分的理由相信，如果這樣的機(jī)制健全，對(duì)有責(zé)任的官員來說，在“大勢(shì)已去”之時(shí)，他會(huì)選擇“體面”的方式下臺(tái)。
　　　　“引咎辭職”——“是非功過”任人說
　　在一片喝彩聲中，有人也對(duì)完善我國(guó)干部隊(duì)伍的退出機(jī)制產(chǎn)生了更深入、更廣泛的思考，有人認(rèn)為引咎辭職制的興起，給人最大的啟示就是我國(guó)至今仍沒有建立完善的公務(wù)員退出機(jī)制。公務(wù)員的選拔、任用和淘汰，就像一條鐵鏈緊密相扣的幾個(gè)環(huán)節(jié)，而我國(guó)恰恰缺少了比較完善的最后一環(huán)。從理論上講，個(gè)人能力平庸、工作業(yè)績(jī)平平的公務(wù)員就應(yīng)該予以淘汰，沒有必要以所謂引咎辭職的名義進(jìn)行崗位調(diào)換。還有人認(rèn)為公務(wù)員退出機(jī)制中缺少自動(dòng)辭職的環(huán)節(jié)，補(bǔ)充上去就行了，何必還要起個(gè)“引咎”這樣一個(gè)“動(dòng)聽”的名字？更有人認(rèn)為引咎辭職制作為一種新生事物，我國(guó)引進(jìn)的時(shí)間不長(zhǎng)，效果并非如想像的那么大，也有許多需要完善之處，全面推行尚需時(shí)日，但似乎炒得有些過熱了。
　　實(shí)際上，引咎辭職制存在著性質(zhì)界定、標(biāo)準(zhǔn)、操作程序、與法律的銜接等需要研究的問題。
　　從理論上講，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免，我國(guó)憲法和各項(xiàng)組織法都有規(guī)定，除了正常的免職規(guī)定外，也規(guī)定了罷免的法律程序，但卻沒有引咎辭職的法律規(guī)定。也就是說，引咎辭職不是法律機(jī)制的產(chǎn)物，還只是停留在政治制度層面上的一種事物。官員所負(fù)的責(zé)任是政治責(zé)任，辭職應(yīng)該是官員自己主動(dòng)提出的，也即官員根據(jù)道德觀進(jìn)行的個(gè)人自覺行為。有專家學(xué)者指出，既然是官員自己提出的行為，是否應(yīng)該明確規(guī)定一些辭職的標(biāo)準(zhǔn)呢？這是推行引咎辭職制度應(yīng)當(dāng)解決的一個(gè)重要問題。在一些推行引咎辭職制的地方，都規(guī)定了不厭其詳?shù)臈l款，明確應(yīng)當(dāng)引咎辭職的條條框框，內(nèi)容涉及方方面面，甚至包含了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部日常考核和監(jiān)督的內(nèi)容。這些標(biāo)準(zhǔn)背后其實(shí)意味著對(duì)官員狀況的判定。有專家學(xué)者稱：引咎辭職制既然是一種官員自覺行為，就不應(yīng)該制定一些標(biāo)準(zhǔn)，給人一種不辭職也得辭的感覺，讓引咎辭職制變了味。7月23日，中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》并沒有明確規(guī)定引咎辭職的條件和標(biāo)準(zhǔn)，似乎給人一種有益的啟示。同時(shí)，引咎辭職制既然不同于法律紀(jì)律處分，在操作規(guī)程上如何完善，也是一個(gè)需要深入研究的問題，規(guī)定必要的操作程序，以解決實(shí)踐中混亂乃至無序的狀況。
　　還應(yīng)當(dāng)明確的是，引咎辭職作為一種政治制度，不能被用來規(guī)避憲法和法律規(guī)定的人事任免權(quán)、被選舉權(quán)。人事任免權(quán)既然是法律規(guī)定的，就應(yīng)該通過法律程序來處理，不能僅僅依靠一項(xiàng)政治制度來解決需要法律解決的事情。有人也對(duì)引咎辭職的性質(zhì)如何界定存有疑惑，如果官員違法亂紀(jì)，現(xiàn)在已有比較完善的處理辦法，引咎辭職制度應(yīng)該放在什么體系內(nèi)呢？是法律體系，還是黨紀(jì)政紀(jì)體系？比較可行的辦法是，引咎辭職應(yīng)該與人事任免權(quán)、被選舉權(quán)相協(xié)調(diào)。也就是說，官員要依法來承擔(dān)責(zé)任，引咎辭職制度應(yīng)該與罷免制度、撤銷制度相銜接，不能讓引咎辭職成為官員的“避風(fēng)港”。如果他在任職期間的一些行為夠得上法律規(guī)定的罷免條件，如果不主動(dòng)辭職，就啟動(dòng)罷免、撤職程序；如果他提出辭職了，他的辭職也是無效的，還要按照法律規(guī)定的來進(jìn)行罷免、撤換。也就是說，辭職絕對(duì)不能代替罷免等制度。對(duì)不夠罷免、撤職條件的，則應(yīng)在修改修訂法律時(shí)，補(bǔ)充必要的包括引咎辭職在內(nèi)的法律條款，從而使辭職制度能在法律法規(guī)中找到依據(jù)，不再因其是無法可依的“非法”事物而爭(zhēng)論不休。
　　任何一項(xiàng)科學(xué)制度，都要在實(shí)踐中不斷完善。當(dāng)務(wù)之急，是要認(rèn)真解決性質(zhì)界定、標(biāo)準(zhǔn)、操作程序、與法律的銜接等制約引咎辭職制推行的“瓶頸”問題。由此看來，引咎辭職制的全面推行雖呼之欲出，但仍得假以時(shí)日。

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