基層行政執(zhí)法工作的難點及對策探討

        基層行政執(zhí)法工作的難點及對策探討
[摘要]：隨著新區(qū)建設步伐的加快，一個嶄新的現(xiàn)代化文明城區(qū)的雛形已初步展現(xiàn)。鞏固新區(qū)的建設成果，創(chuàng)造一個社會穩(wěn)定、環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟繁榮有序、人民安居樂業(yè)的新區(qū)環(huán)境，將是每一位新區(qū)人努力的方向，也是新區(qū)各職能部門的任務重心，打造一支執(zhí)法公正、組織嚴明的執(zhí)法隊伍，充分發(fā)揮各自的職能，執(zhí)政為民就顯得尤為重要。本文通過對當前基層行政執(zhí)法工作中存在的一些難點作了認真細致地總結(jié)，結(jié)合部分地區(qū)基層行政執(zhí)法機關的成功經(jīng)驗，提出幾點對策建議，不妥之處，懇請大家指正。


一、存在的難題
（一）法律法規(guī)不夠完善
“有法可依”是基層行政執(zhí)法工作的前提和基礎。從我國現(xiàn)有的行政法律體系來看，基層行政執(zhí)法基本做到了“有法可依”。但從實際工作情況看，立法環(huán)節(jié)與基層執(zhí)法環(huán)節(jié)存在一定的脫節(jié)現(xiàn)象，立法的疏漏與缺乏可操作性給基層行政執(zhí)法帶來不少的困難，“有法難依”現(xiàn)象仍時有發(fā)生。對比西方發(fā)達國家的行政法律法規(guī)體系，我國行政法律體系仍然存在一定問題。
1、立法和法律的修改滯后于實際工作
我國行政法律、法規(guī)的制定，注重成熟一個，制定一個，往往是經(jīng)濟發(fā)展進程中，某種（些）社會關系靠道德或輿論力量已經(jīng)難以約束，出現(xiàn)無法可依的情況時制定，而此時這種（些）社會關系的惡化已經(jīng)趨于定型，再用法律來規(guī)范這種（些）社會關系時，往往造成積習難改，法不責眾的被動局面。還有許多帶有計劃經(jīng)濟色彩的法律法規(guī)至今得不到修改，而這些法律法規(guī)已經(jīng)不能適應或不能完全適應形勢發(fā)展的需要。調(diào)查公司、保鏢等新興行業(yè)的出現(xiàn)，帶來了不少社會問題，可是相關法律、法規(guī)的制定卻遲遲未出臺，給管理職能部門帶來困難。《反不正當競爭法》是計劃經(jīng)濟時代就制定的，卻至今得不到修改，其中的許多條款都已經(jīng)跟不上社會發(fā)展的需要。
2、法律條款過于原則，缺乏可操作性
部分法律法規(guī)過于原則，不具體和法定制度缺乏具體的可操作性，不便于執(zhí)行；對主管機關或執(zhí)行機關的具體職責、權(quán)限規(guī)定不明確，法定裁量權(quán)幅度過大，對義務性條款沒有相應的處理措施和法律責任的追究主體、承擔主體。例如：《環(huán)保法》中規(guī)定“地方人民政府對本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責”，但地方政府如不履行這一義務性條款應負什么責任，何人負責法律沒有明確規(guī)定。
（二）行政執(zhí)法相對人復雜
近些年，隨著市場經(jīng)濟的突飛猛進，復雜的社會關系紛紛產(chǎn)生，行政立法、執(zhí)法控制卻一時難以跟上，這就給一些違法行為提供了可乘之機。加上流動人口增多、科技進步加快，一些隱蔽的、流動的違法行為甚囂塵上。為了攫取高額的利潤，許多不法之徒，利用法律的漏洞，大肆違法，給國家和人民的安全帶來了很大的隱患。如許多違法分子正是利用高科技的手段進行流動詐騙，相應的法律法規(guī)無明確的制約制度，長期得不到應有的懲罰。
（三）行政執(zhí)法手段單一、缺少強制措施
現(xiàn)行的許多行政法律法規(guī)未賦予行政機關的強制執(zhí)法手段，對于違法行為，即使行政機關做出了處罰決定，當事人如不主動履行，行政機關只有申請法院強制執(zhí)行。而法院在具體行政行為處于復議期間和行政訴訟期間，一般不予強制執(zhí)行，這個期間大多是幾個月，行政執(zhí)法機關面對這種違法行為往往束手無策。環(huán)境保護法中未授予環(huán)保行政機關強制執(zhí)行權(quán)，在處理城市中未經(jīng)審批的違法開水爐煙塵擾民問題時，由于缺乏強制措施，即便環(huán)保行政機關下達了強制拆除的行政處罰，如果違法者拒不履行，環(huán)保部門也只能等上105天才能申請法院強制拆除。在此期間，周圍的老百姓只能忍受煙塵帶來的影響。環(huán)保行政執(zhí)法部門也只能眼睜睜看著違法行為而束手無策。
（四）行政執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法經(jīng)費不足，行政執(zhí)法水平受執(zhí)法者素質(zhì)影響
基層行政執(zhí)法力量薄弱，行政執(zhí)法經(jīng)費嚴重不足，已經(jīng)成為阻礙基層行政執(zhí)法工作的重要因素。在不少基層行政機關，雖然有執(zhí)法的決心和信心，也有完善的法律支持，但是卻由于人員編制少，執(zhí)法經(jīng)費不足，使得執(zhí)法的效果大打折扣。例如，基層衛(wèi)生監(jiān)督部門往往擔負著轄區(qū)內(nèi)的幾乎所有衛(wèi)生檢測、監(jiān)督、組織指導醫(yī)院、衛(wèi)生院、做好疾病防疫控制工作，人員短缺、執(zhí)法裝備落后，嚴重束縛了執(zhí)法人員的手腳，為了完成任務，只得降低執(zhí)法要求。央視近日曝光的江西某縣血吸蟲病防治走形式主義，正是由于這些原因所造成的。
基層行政執(zhí)法者的素質(zhì)以及受其影響的行政執(zhí)法的水平也是行政執(zhí)法工作的重要阻礙。行政執(zhí)法是一項綜合性較強的工作，要處理好行政違法案件，不僅要求執(zhí)法人員具有較高的法律知識，而且要求執(zhí)法人員有較高的協(xié)調(diào)能力，并且熟悉其他相關知識。不少基層執(zhí)法人員素質(zhì)較低，他們對法律法規(guī)學習不深、掌握不透，而且缺少必要的專業(yè)知識。更有甚者，有些基層行政機關還聘請一些文化程度低，又未經(jīng)專業(yè)培訓的低素質(zhì)人員進行執(zhí)法，在處理案件時定性不準，適用法律不當，或者處罰程序不合法，越權(quán)處罰，嚴重

        損害執(zhí)法隊伍的形象。常有行政機關被告上法庭并敗訴的事例見諸報端，往往正是由于執(zhí)法人員素質(zhì)低下，執(zhí)法水平低劣所造成的后果。
還有的基層行政執(zhí)法人員目無法紀或經(jīng)不起時間的考驗，以情易法、辦人情案、貪污受賄、執(zhí)法違法、執(zhí)法犯法，利用手中的法律武器謀取私利，吃拿卡要，不僅損害了執(zhí)法隊伍的形象，也損害了法律的尊嚴。
（五）行政執(zhí)法部門之間職責不清，缺乏配合，行政干預仍然存在
行政執(zhí)法是全方位、多層次的社會管理工程，涉及社會各領域，涉及政府各層次，所以行政執(zhí)法不但要求與司法機關密切配合，而且要求行政機關的相互配合和協(xié)調(diào)。但是法律法規(guī)的不完善、機構(gòu)設置的不合理性，基層行政機關各自為政、相互扯皮、互相推諉的現(xiàn)象仍然時有發(fā)生。如在某些城市對流動攤販的管理中，公安、工商、環(huán)保、稅務、市容等行政執(zhí)法機關往往互相踢皮球，誰都不想管，。工商部門只管發(fā)照、衛(wèi)生部門只管發(fā)證、稅務部門只管收稅、而對于欺行霸市、違反治安、臟亂差的行為一概不管，聽之任之，往往造成城市管理的一大難題，造成執(zhí)法的“真空”。
“發(fā)展是硬道理”，作為基層政府發(fā)展地方經(jīng)濟、造福地方百姓，本無可厚非。但是一些基層領導片面追求經(jīng)濟目標的增長，不能正確處理長遠利益與眼前利益局部利益的關系，置法律于不顧，以言代法、以權(quán)代法，粗暴干預行政執(zhí)法工作，加之現(xiàn)行管理體制深層次問題的影響，造成執(zhí)法機關調(diào)查難、處理難、執(zhí)行更難。某地基層工商部門經(jīng)濟檢查科，年處理違法案件95屬于無證經(jīng)營等情形，其他違法案件很少，究其根源，原來一些較為重大的違法案件，剛立案時不少領導的電話、條子就紛紛而至，使得具體辦案人員無所適從，一面是法律，一面是地方領導或頂頭上司，考慮自己的今后的工作、生活，不得不以犧牲法律來平衡。
還有的為了維護部門或自身的利益，不惜以犧牲法律來獲得，如許多違章搭建正是街道、居委會等基層組織建設的。
（六）行政執(zhí)法監(jiān)督機制不健全
隨著我國法制建設的發(fā)展，從國家到地方都開始重視建立有效可行的執(zhí)法監(jiān)督體系，比如開展全國性的執(zhí)法大檢查、有的地方在執(zhí)法中實行“查處分離”制度，進行執(zhí)法人員年度考核等等，在開展行政執(zhí)法監(jiān)督方面取得了一定的效果，但是總的來看，由于法律法規(guī)不健全。對建立有效的執(zhí)法監(jiān)督體系認識不夠，缺乏可借經(jīng)驗，因而行政執(zhí)法，尤其是基層行政執(zhí)法監(jiān)督體系仍不健全。一是絕大多數(shù)基層行政部門沒有設立專門的法制管理機構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T，這就難以正常開展對日常行政執(zhí)法活動的指導與監(jiān)督。造成基層行政執(zhí)法工作的一大漏洞。二是除少數(shù)基層行政執(zhí)法部門在處理行政執(zhí)法案件時實行“查處分離”的制度外，多數(shù)行政執(zhí)法部門的同一辦案人員既負責案件的調(diào)查取證工作，又負責提出或做出案件的處罰決定，這種查處一條龍，無任何監(jiān)督制約的執(zhí)法行為，不僅不利于保證案件處理的合法性、公正性，也不利于廉政建設。三是對有爭議的具體行政行為，除少量被申請復議或提起行政訴訟的案件，由復議機關做出復議決定或由法院進行審理做出判決外，那些大量未被復議或?qū)徖淼男姓�爭議案件，卻長期得不到復核和審查，這就難以及時發(fā)現(xiàn)和糾正那些不當或錯誤的行政執(zhí)法行為。四是執(zhí)法與否、執(zhí)法好與壞都一樣，缺乏對執(zhí)法行為的獎懲機制。
二、對策研究
基層行政執(zhí)法難早已是一種普遍的社會現(xiàn)象，要從根本上改變這一狀況，進一步推進行政執(zhí)法工作，必須調(diào)動各個方面的力量，提高全社會共同參與的積極性，同時還必須做到：
（一）加強和改善行政立法工作
全國人大常委會立法任務繁重，許多法律不能及時制定，這就需要加快中央的立法步伐，特別是加強地方的立法工作，以適應行政執(zhí)法工作對法律法規(guī)的需要，前提是堅持地方立法不得與憲法、法律、法規(guī)相抵觸原則。尤其是江蘇、上海等沿海發(fā)達城市應加快地方的法律、法規(guī)和規(guī)章的立法工作，既可以照顧各地的實際情況，又可以提高其實用性和可操作性。如上海市政府已經(jīng)制定并施行的《蘇州河管理暫行條例》，為蘇州河的綜合管理創(chuàng)造了必要的執(zhí)法保證。
信息化的今天，基層執(zhí)法人員應該加強法律法規(guī)的學習和研究、總結(jié)執(zhí)行法律法規(guī)的情況，借助各種媒介，將合理化建議反饋給立法工作人員，促進法律法規(guī)制定的規(guī)范性和可操作性。同時做好法律、法規(guī)和規(guī)章清理、編纂、立、改、廢工作。
（二）提供必要的人員和物質(zhì)保障，加強執(zhí)法人員的培訓、提高執(zhí)法水平
人、財、物是行政執(zhí)法中必不可少的，任何一項的欠缺，都會成為影響行政執(zhí)法的重要因素。因此，基層政府應該充分保證行政執(zhí)法的人員編制、經(jīng)費、辦公場所和必要的設備，架筑合理的人才結(jié)構(gòu)、配置交通工具、檢驗檢測設備等。同時還應該解決基層執(zhí)法人員的實際困難，充分調(diào)動其積極性，使其安心于執(zhí)法工作。
具備強有力的物質(zhì)保障，還必須加強執(zhí)法人員的教育和培訓工作。一是加強執(zhí)法人員社會主義民主與法制的理論基礎知識教育，樹立執(zhí)法為民的“公仆”意識。二是加強執(zhí)法人員的政治責任感教育，使每一位執(zhí)法人員充分認識到依法履行職責在整個行政管理過程中的重要地位，自覺做到政治堅定、勤政廉政。三是實行多層次、多渠道、多種形式的培訓，結(jié)合競爭上崗制度，打造一支紀律嚴明、業(yè)務過硬、執(zhí)法公正的基層執(zhí)法隊伍，使之與經(jīng)濟發(fā)展要求相匹配。范文先生版權(quán)所有
（三）密切行政執(zhí)法機關之間的配合、發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法的功效
基層行政執(zhí)法機關不僅要密切與公、檢、法的配合，還要加強與其他行政執(zhí)法機關之間的配合與協(xié)調(diào)工作，基層行政執(zhí)法人員更要通過認真研究法律、法規(guī)，尋找其中的契合點，協(xié)調(diào)各職能之間的執(zhí)法力量，克服單打獨斗的不利局面，聯(lián)合執(zhí)法，解決一些長期積壓的難題。
（四）加大普法宣傳力度，提高公民尤其是領導的法律意識
前些年的普法教育，取得了一定的成績，促進了經(jīng)濟的繁榮和社會的安定，但我們也應該清醒地認識到，社會上仍然有不少法盲存在。部分領導干部，法制觀念和法律意識淡薄。因此我們基層行政執(zhí)法人員在履行執(zhí)法工作的同時，還要加強對法律的宣傳工作，讓廣大市民了解法律法規(guī)的內(nèi)容，知道什么應該做什么不應該做，提高廣大市民尤其是領導干部遵守法律的自覺性，維護法律的尊嚴。
（五）強化行政執(zhí)法監(jiān)督、建立和完善執(zhí)法監(jiān)督機制
改變執(zhí)法監(jiān)督體系薄弱的環(huán)節(jié)最主要的就是轉(zhuǎn)變觀念，將立法與執(zhí)法監(jiān)督擺在同等重要的位置上，并且運用法律的形式明確行政執(zhí)法監(jiān)督的方式、方法以及采取的手段，確保行政執(zhí)法監(jiān)督的嚴肅性和權(quán)威性。確立完善的監(jiān)督機制、建立規(guī)范性文件備案制度；建立法律法規(guī)和規(guī)章實施情況報告制度；建立法律法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況檢查制度；建立執(zhí)法協(xié)調(diào)制度；建立重大行政處罰決定備案制度；建立案件督察制度；建立行政執(zhí)法情況統(tǒng)計制度；建立行政執(zhí)法證件管理制度；建立行政執(zhí)法責任的考核制度；建立重大責任追究制度等等，有了這些制度和做法，對于建立和完善執(zhí)法監(jiān)督機制，將起著十分重要的作用。

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