推開農(nóng)村稅費(fèi)配套改革要有周密政策設(shè)計(jì)

        推開農(nóng)村稅費(fèi)配套改革要有周密政策設(shè)計(jì)
從黑龍江省的初步改革探索中，我們可以看出，農(nóng)村稅費(fèi)改革的后續(xù)配套改革實(shí)際上是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，涉及到各方面的利益格局的調(diào)整。配套改革任務(wù)艱巨，絕不會一蹴而就。
　　必須加快自上而下的行政體制改革
　　從全國范圍看，平均鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口與鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“皇糧”的人口的比例大約為30∶1。溫家寶總理多次講，食之者眾，生之者寡。實(shí)際上，官吃于民，民吃于土。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政供養(yǎng)人口失控，直接加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，政府提供公共服務(wù)的能力非常有限，無法造福于民。基層政府規(guī)模必須與農(nóng)民的供養(yǎng)能力和中央財(cái)政的承受能力相適應(yīng)。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際情況，對現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤并，分流人員，壓縮支出，是鞏固稅費(fèi)改革成果，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的重大政策舉措。
但是，改革以來，我們已經(jīng)歷經(jīng)幾次機(jī)構(gòu)改革，縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)仍不斷膨脹的問題始終未能根本解決�？h級機(jī)構(gòu)比鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹得更厲害，事業(yè)單位比行政部門膨脹得更嚴(yán)重。黑龍江在“撤廟攆神”過程中觸及了許多上級部門的利益，遇到了來自上級機(jī)構(gòu)的巨大阻力。這說明，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上強(qiáng)求上下對口的行政體制不改，下級政府的改革能走多遠(yuǎn)是值得懷疑的。
　　我們曾對福建省石獅市做過調(diào)查，該市是全國機(jī)構(gòu)最為精簡的縣級市，五套班子總共才14人，相當(dāng)于一般縣(市)的一半左右�？h級行政事業(yè)機(jī)構(gòu)僅相當(dāng)于一般縣(市)的三分之一。該市領(lǐng)導(dǎo)說，在過去15年，石獅市這個(gè)“小政府”經(jīng)常因?yàn)榕c上面的“大政府”不對口，被搞得暈頭轉(zhuǎn)向。為解決與上級對口問題，市政府特地刻了計(jì)委、物資、糧食、旅游、土地等九個(gè)部門的公章妥為保管，以備不時(shí)之需。從石獅市所碰到的問題和黑龍江省的初步經(jīng)驗(yàn)來看，必須加快自上而下的行政體制改革。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)不僅存在機(jī)構(gòu)過于膨脹的問題。更深層次的問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)實(shí)際上來源于上面的授予，對它的運(yùn)行缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是由選民直接選舉產(chǎn)生的，但是因其實(shí)際地位不高，很難有效發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長形式上是由鄉(xiāng)人大選舉產(chǎn)生，實(shí)際上是在鄉(xiāng)黨委和縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)部門的嚴(yán)格控制下提名的，基本上由上級安排，自然其權(quán)力實(shí)際上來源于上級領(lǐng)導(dǎo)部門。同時(shí)因?yàn)辄h政不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的核心和實(shí)際上的主要領(lǐng)導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)人物，其產(chǎn)生往往是上級組織控制和安排的結(jié)果。這樣的制度設(shè)計(jì)勢必易于讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對上負(fù)責(zé)，對下就可以不負(fù)責(zé)。
　　擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，是農(nóng)村基層政權(quán)組織改革的重要內(nèi)容。在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)中，除了要繼續(xù)推廣和做好政務(wù)公開、發(fā)揚(yáng)基層黨內(nèi)民主并加強(qiáng)鄉(xiāng)人大的監(jiān)督作用，更重要的是要逐步將直接選舉制從村級推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。這是解決前述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行中僅僅對上負(fù)責(zé)而不對下負(fù)責(zé)問題的最具根本意義的舉措。
　　隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育等方面的職能上劃到縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)所剩不多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越來越弱化，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榭h級政府的派出機(jī)構(gòu)或逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)自治，是農(nóng)村政治體制改革的重要方向。這項(xiàng)改革難度大，但絕不是沒有可行性，關(guān)鍵是要有決心。
　　適時(shí)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是大勢所趨
　　此次黑龍江配套改革中的另一項(xiàng)重要內(nèi)容是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革。在精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時(shí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)統(tǒng)一上收，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，這種做法實(shí)際上大大弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政主動權(quán)。
　　20世紀(jì)80年代中期開始在全國普遍建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，并明確規(guī)定，“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政收入由國家預(yù)算資金、預(yù)算外資金和自籌資金組成”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了財(cái)政自主權(quán)，這實(shí)際上是國家把財(cái)政包袱甩給了地方，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的膨脹提供了重要條件。在機(jī)構(gòu)越來越膨脹、財(cái)政越來越入不敷出的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便隨心所欲巧立名目，向農(nóng)民攤派，或自行大規(guī)模舉債。
　　從實(shí)際運(yùn)行看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政預(yù)算往往徒有虛名，特別是支出預(yù)算幾乎沒有任何約束力。在相當(dāng)一部分地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏建立一級完全政府的財(cái)力，適時(shí)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可以抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我膨脹機(jī)制。
　　從各級政府的財(cái)政關(guān)系看，最為復(fù)雜和不規(guī)范的是縣財(cái)政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的關(guān)系。雖然縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分了稅種，但爭飯吃的矛盾相當(dāng)突出。上級政府層層集中財(cái)力的做法，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成為最弱的一級財(cái)政。一般來講，越是基層政府，越是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算內(nèi)收入中對農(nóng)業(yè)各種稅收的依賴性越大。
　　從我們調(diào)查的一些地區(qū)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)業(yè)稅收在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中比重在40――70。免征或取消農(nóng)業(yè)稅后，在廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)沒有多少自己的稅源，越來越依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付。在這種背景下，適時(shí)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是一種明智之舉。
　　義務(wù)教育要從根本上走出城鄉(xiāng)分隔
　　2002年4月中央強(qiáng)調(diào)指出，農(nóng)村義務(wù)教育要實(shí)現(xiàn)從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)到主要由政府承擔(dān)、政府的責(zé)任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主兩個(gè)重大轉(zhuǎn)變。農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的管理和投入體制的確立

        ，對保障教師工資的發(fā)放有明顯的效果。目前，全國98的縣已經(jīng)將農(nóng)村教師工資發(fā)放上收到縣。
　　但根據(jù)我們對一些縣的調(diào)查，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村義務(wù)教育的資金缺口不是縮小了，而是擴(kuò)大了；農(nóng)村義務(wù)教育的矛盾不是緩和了，而是加劇了。對農(nóng)村義務(wù)教育狀況一定要有一個(gè)客觀的估計(jì)。
　　“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育體制，將管理事務(wù)與經(jīng)費(fèi)籌措的職責(zé)一同交給縣級政府，這種體制從總體上看仍囿于現(xiàn)行體制框架，未能解決農(nóng)村義務(wù)教育體制城鄉(xiāng)分割這一根本性問題。
　　從中西部大多數(shù)地區(qū)的情況看，由于縣可用財(cái)力少，基本上是“吃飯”財(cái)政，甚至是“半饑餓”財(cái)政，絕大多數(shù)縣級財(cái)政顯然無法擔(dān)當(dāng)教育經(jīng)費(fèi)投入主體的責(zé)任�？h級政府在全縣范圍內(nèi)調(diào)度資金，這種辦法在短時(shí)間對解決教師工資的發(fā)放會有作用，但時(shí)間長了縣級財(cái)政也不堪承受，有被拖垮的可能，就像已經(jīng)被“拖垮”了的鄉(xiāng)級財(cái)政一樣。
　　確保城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段的機(jī)會平等，必須進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入機(jī)制，關(guān)鍵是要考慮城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力的巨大差異，更加公平地分配國家的公共教育資源。要強(qiáng)化中央、省級政府的支出責(zé)任，建立規(guī)范化的農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度，逐步由中央和省級政府承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。
　　根據(jù)教育部的數(shù)據(jù)，最近兩年政府對農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度明顯加大。2002年農(nóng)村義務(wù)教育總投入中政府預(yù)算內(nèi)支出占到了78.2,中央財(cái)政的投入占到了農(nóng)村義務(wù)教育總投入的28，農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)的部分約占1/5。教育部公布的數(shù)據(jù)可能低估了農(nóng)民對義務(wù)教育的支出。如，稅費(fèi)改革前，農(nóng)村教育統(tǒng)籌是農(nóng)民直接承擔(dān)的義務(wù)教育費(fèi)用，改革前這塊資金在100億元以上。改革后，這塊資金實(shí)際上合到農(nóng)業(yè)稅中，表面上是政府預(yù)算對教育的支持，實(shí)際上仍是來自農(nóng)民。即使現(xiàn)在農(nóng)村義務(wù)教育投入中政府投入已占了大頭，也應(yīng)該清楚，這種投入還是低水平的，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的要求。
　　義務(wù)教育是中國法律規(guī)定的基本公共物品，基本公共物品的性質(zhì)和供給方式?jīng)Q定，層次越高的政府對保障基本公共物品供給的責(zé)任越大。中央政府能夠組織全國財(cái)力，在不同地區(qū)間通過轉(zhuǎn)移支付的方式對義務(wù)教育提供必需的經(jīng)費(fèi)，因此，保障農(nóng)村義務(wù)教育的最終責(zé)任在中央政府。省級政府層級較高，管理區(qū)域大，對農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有重要責(zé)任。
　　今后，農(nóng)村義務(wù)教育的投入應(yīng)逐步由中央和省級政府承擔(dān)。從全國范圍來看，地方財(cái)力不能保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要是在中西部農(nóng)村，普及義務(wù)教育的主要任務(wù)也是在中西部地區(qū)。
　　因此，中央財(cái)政對農(nóng)村義務(wù)教育的保障政策是，根據(jù)農(nóng)村義務(wù)教育的最低標(biāo)準(zhǔn)，對中西部省區(qū)不能保證生均最低義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的縣予以補(bǔ)助。省級財(cái)政以平衡省內(nèi)富縣與窮縣之間義務(wù)教育水平為政策目標(biāo)，通過省級財(cái)政義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出和調(diào)控縣級政府間的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的橫向轉(zhuǎn)移支付，使省內(nèi)各縣的農(nóng)村義務(wù)教育水準(zhǔn)基本相當(dāng)。
　　
資料一：農(nóng)村稅費(fèi)改革大事記
《財(cái)經(jīng)》雜志
　　□2000年3月2日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，決定率先在安徽全省進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。
　　□2001年3月24日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，要求“擴(kuò)大試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)”，具備條件的省份可以全面推開試點(diǎn)。
　　□2001年4月25日，國務(wù)院決定暫緩擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)，“集中力量進(jìn)一步做好安徽省的試點(diǎn)”。
　　□2002年3月27日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，決定河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、青海、寧夏等16個(gè)省(市、自治區(qū))為2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)省。加上原來的安徽、江蘇(2001年全面推開)、浙江、上海(這兩個(gè)省屬于“自費(fèi)改革”)等，試點(diǎn)擴(kuò)大到20個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)。
　　改革的主要內(nèi)容可概括為“三個(gè)取消，一個(gè)逐步取消，兩個(gè)調(diào)整和一項(xiàng)改革”，即：取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款，取消教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；用三年的時(shí)間逐步減少直至全部取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法，規(guī)定新農(nóng)業(yè)稅稅率上限為7％；改革村提留征收和使用辦法，以農(nóng)業(yè)稅額的20％為上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，替代原來的村提留。
　　該“通知”首次提出“三個(gè)確�！保骸按_保農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到明顯減輕、不反彈，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的正常需要，是衡量農(nóng)村稅費(fèi)改革是否成功的重要標(biāo)志�！�
　　□2003年3月27日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》，要求“各地區(qū)應(yīng)結(jié)合實(shí)際，逐步縮小農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收范圍，降低稅率，為最終取消這一稅種創(chuàng)造條件”。當(dāng)年，稅費(fèi)改革在全國推開，中央財(cái)政拿出305億元用于稅費(fèi)改革的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。
　　□2004年1月1日，中共中央發(fā)布“一號文件”，提出逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，今年農(nóng)業(yè)稅稅率總體上降低一個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。
　　□2004年3月5日,國務(wù)院總理溫家寶在十屆人大二次會議上作《政府工作報(bào)告》時(shí)宣布：“從今年起，中國逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低一個(gè)百分點(diǎn)以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅�！�
　　□2004年3月23日，中央決定在黑龍江、吉林兩省進(jìn)行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)，河北、內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等11個(gè)糧食主產(chǎn)省(區(qū))的農(nóng)業(yè)稅稅率降低三個(gè)百分點(diǎn)，其余省份農(nóng)業(yè)稅稅率降低一個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)業(yè)稅附加隨正稅同步降低或取消。目前全國已經(jīng)有八個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)全部免征或基本免征農(nóng)業(yè)稅。
　　常紅曉／整理
資料二：為何取消農(nóng)業(yè)稅
《財(cái)經(jīng)》雜志
　　農(nóng)業(yè)稅是對農(nóng)業(yè)收入征收的一種稅，由地方負(fù)責(zé)征收管理，所得收入歸地方政府。
　　1958年制定的農(nóng)業(yè)稅條例規(guī)定，全國農(nóng)業(yè)稅的平均稅率為常年產(chǎn)量的15.5％。2000年3月，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)稅按照農(nóng)作物的常年產(chǎn)量和最高不超過7的稅率依法征收。同時(shí)征收相當(dāng)于農(nóng)業(yè)稅20的“農(nóng)業(yè)稅附加”，用于村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)和五保戶供養(yǎng)。農(nóng)民的總稅負(fù)是8.4。
　　2000年前后，基層和學(xué)界時(shí)有取消農(nóng)業(yè)稅的呼聲。2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革推向全國后，呼聲更烈。許多專家學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制度不符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的要求，應(yīng)該取消。
　　諸種觀點(diǎn)可以歸納如下：
　　1.農(nóng)業(yè)稅制不科學(xué)。從世界各國來看，不論是否單獨(dú)開征農(nóng)業(yè)稅，都是對農(nóng)業(yè)商品流轉(zhuǎn)額或農(nóng)民的凈所得課稅。但中國農(nóng)業(yè)稅稅基中，卻包括了農(nóng)民用于最基本的生存支出，如口糧支出、教育支出和醫(yī)療支出等。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)稅是按土地的常年總產(chǎn)量計(jì)征，沒有考慮當(dāng)年總收入扣除生產(chǎn)耗費(fèi)后的實(shí)際所得，這個(gè)常年產(chǎn)量既包括農(nóng)民銷售的商品糧，也包括農(nóng)民的口糧和種子糧等。農(nóng)業(yè)稅實(shí)際上已退化為定額的土地稅，或更像地租。
　　2.稅率并不低。表面上看，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，大多數(shù)地方稅負(fù)都是8.4，但據(jù)專家推算，如果把現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅率換算為按商品征稅，實(shí)際稅率則是16.8％。又因?yàn)檗r(nóng)民在購進(jìn)農(nóng)用生產(chǎn)資料時(shí)，增值稅不能抵扣，實(shí)際農(nóng)產(chǎn)品增值稅稅負(fù)要達(dá)到19。而工業(yè)品增值稅一般稅率是17。農(nóng)產(chǎn)品增值稅率比工業(yè)品高，這在世界上是少有的。
　　3.稅負(fù)不公平。城鎮(zhèn)個(gè)體戶的增值稅有月銷售額600元――2000元的起征點(diǎn)，工薪階層所得稅也有月收入為800元的免征額。而農(nóng)業(yè)稅并沒有起征點(diǎn)和免征額，無論土地常年產(chǎn)量是多少，是自用還是外銷都要納稅，按全額計(jì)征，這不符合稅收公平原則。
　　4.不利于提高中國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心韓俊推算，美國每畝玉米農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者平均稅收負(fù)擔(dān)為3.89元人民幣，我國每畝玉米農(nóng)業(yè)稅平均10.72元，另外每畝還分?jǐn)?4.22元的“三提五統(tǒng)”，生產(chǎn)成本畸高。對于園藝產(chǎn)品、畜產(chǎn)品等具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品，由于我國設(shè)置了較高的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅率，也削弱了其出口競爭力。
　　2004年3月底，中央決定在黑龍江、吉林兩省進(jìn)行全部免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)。
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