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建設(shè)節(jié)約型社會的財(cái)稅政策思考
我國是一個(gè)人口眾多、資源相對不足、環(huán)境承載能力較弱的發(fā)展中國家。新中國成立以來，為盡快改變國家的落后面貌，提高人民的生活水平，我國長期強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，采取粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式，消耗高，浪費(fèi)大，污染重，造成了目前資源短缺、能源不足、環(huán)境惡化的嚴(yán)重后果。再這樣下去，不僅我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展面臨著威脅，子孫后代的日子潛伏著隱患，而且當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)也難以穩(wěn)定、健康、和諧地發(fā)展。轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長方式，走新型工業(yè)化道路，成為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。黨中央、國務(wù)院提出建立節(jié)約型社會，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義。財(cái)政是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具，在建設(shè)節(jié)約型社會中應(yīng)如何發(fā)揮作用，是目前需要研究的重要課題。 一、完善部門預(yù)算，做實(shí)節(jié)約型社會的財(cái)政基礎(chǔ)財(cái)政預(yù)算反映著國家重大的經(jīng)濟(jì)決策和經(jīng)濟(jì)走向，決定著國家社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)模和進(jìn)度，涉及到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、國防、文化、教育各個(gè)部門和行業(yè)。財(cái)政預(yù)算編制得合理、真實(shí)與否，不僅關(guān)系到國家財(cái)政資金的節(jié)約與浪費(fèi)，而且會引起資源和能源等一系列重大問題。所以，財(cái)政預(yù)算的改革是做實(shí)節(jié)約型社會的財(cái)政基礎(chǔ)。
我國財(cái)政預(yù)算在部門預(yù)算改革之前，是粗放式的編制模式，只抓框架，卻忽略了各個(gè)部門和項(xiàng)目的細(xì)部環(huán)節(jié)，而這些環(huán)節(jié)往往存在著空間和水分，長期以來造成的浪費(fèi)是巨大的�，F(xiàn)在實(shí)行了部門預(yù)算，以部門為單位進(jìn)行編制，其特點(diǎn)是細(xì)化，它反映了部門所有的收入和支出，一個(gè)蘿卜一個(gè)坑，夯實(shí)了細(xì)部環(huán)節(jié)。但部門預(yù)算作為財(cái)政體制改革中的新生事物，還有很多不完善之處。如專項(xiàng)支出預(yù)算原來的做法是先由財(cái)政切塊分配資金，再由各部門將資金分解到具體項(xiàng)目或執(zhí)行單位，很多項(xiàng)目未經(jīng)專家審定和招投標(biāo)，成為財(cái)政資金和資源能源浪費(fèi)的重要環(huán)節(jié)。部門預(yù)算實(shí)行后，仍然沒有建立完整的科學(xué)評審機(jī)制，項(xiàng)目預(yù)算編制有較大的隨意性。出現(xiàn)了項(xiàng)目過多，“多立項(xiàng)多要錢”，小項(xiàng)目高報(bào)、甚至虛報(bào)等現(xiàn)象。又如政府性基金和預(yù)算外資金的管理，在部門預(yù)算下雖然實(shí)行列收列支的辦法，由于“收支兩條線”不能全面落實(shí)，預(yù)算外資金仍有很大部分游離在部門預(yù)算之外，這些都是出現(xiàn)資源浪費(fèi)的重要區(qū)域。所以，建立節(jié)約型社會，首先要從大處著眼，進(jìn)一步完善部門預(yù)算改革，重點(diǎn)解決好基本支出預(yù)算規(guī)范化、項(xiàng)目支出預(yù)算科學(xué)化、收支分類和預(yù)算科目細(xì)化、建立項(xiàng)目論證評審機(jī)制等問題，在全國范圍內(nèi)從生產(chǎn)、建設(shè)、消費(fèi)各個(gè)領(lǐng)域減少對資源、能源的浪費(fèi)。
通過部門預(yù)算制度的完善，首先保證節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材等節(jié)約型的項(xiàng)目投資，不讓高耗能、高污染的項(xiàng)目入圍。其次，禁止重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)的現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)生。再次，杜絕利用虛假手段套取國家財(cái)政資金，嚴(yán)禁預(yù)算外資金的大量浪費(fèi)，把我國節(jié)約型社會的財(cái)政基礎(chǔ)做細(xì)做實(shí)。
二、利用國債資金，構(gòu)建節(jié)約型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
在建立節(jié)約型社會中，重要的一步是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我國目前之所以出現(xiàn)資源短缺、能源不足、環(huán)境污染的問題，主要原因就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。建國以來，農(nóng)、輕、重比例嚴(yán)重失調(diào)，主要發(fā)展重化工產(chǎn)業(yè)，綠色產(chǎn)業(yè)太少，高耗能產(chǎn)業(yè)過多。直到目前，我國鋼鐵、有色金屬、電力、化工等8大高耗能產(chǎn)業(yè)，單位產(chǎn)品耗能都比世界先進(jìn)水平平均高出40%。到2020年，我國的能源需求量將達(dá)到25—33億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，石油進(jìn)口依存度將超過50%。鐵礦石絕大部分要從澳大利亞等國遠(yuǎn)距離進(jìn)口，價(jià)格很高，消耗居高不下。由于石化產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)大，中國二氧化硫排放量世界第一。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是最大的節(jié)約，必須建立節(jié)約型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
建立節(jié)約型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)的線性經(jīng)濟(jì)模式相反，線性經(jīng)濟(jì)是一次性的，即“資源——產(chǎn)品——廢棄物”，其特點(diǎn)是高消耗、低利用、高污染。循環(huán)經(jīng)濟(jì)以物質(zhì)閉環(huán)流動為特征，即“資源——產(chǎn)品——再生資源。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)反饋式流程中，所有的物質(zhì)和能源都能得到合理與持久的利用。循環(huán)經(jīng)濟(jì)以減量化、再利用、資源化為原則，要求減少進(jìn)入生產(chǎn)和消費(fèi)流程中的資源量，盡可能多方式地使用產(chǎn)品，再把已用的廢棄物變成再生資源。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的最大好處就是節(jié)省資源和能源，防止對環(huán)境的污染，屬于綠色產(chǎn)業(yè)。除發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)外，還要發(fā)展開發(fā)再生資源、能源的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)（如風(fēng)能、地?zé)�、太陽能、生物質(zhì)能），發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過對企業(yè)的自身改造和增加其新鮮血液，達(dá)到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級優(yōu)化。
不論是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，還是開發(fā)再生能源等新型產(chǎn)業(yè)，國家財(cái)政都要給予大力支持。支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是符合公共財(cái)政理論的，在國外市場經(jīng)濟(jì)國家中，政府對企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)支持的力度是很大的。如美國不僅撥款資助可再生能源的科研項(xiàng)目，還為可再生能源項(xiàng)目提供抵稅優(yōu)惠。日本政府在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中，不僅運(yùn)用稅收政策，而且還進(jìn)行資金投入，取得了很好的效果。
我國在積極財(cái)政政策實(shí)施期間，累計(jì)發(fā)行長期建設(shè)國債共9100億元，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了積極的作用�，F(xiàn)在，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，國債投向需要轉(zhuǎn)變，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)向構(gòu)建節(jié)約型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。支持的渠道和方法應(yīng)采取多種形式：一是在財(cái)政預(yù)算中安排一定資金；二是把資源節(jié)約、循環(huán)經(jīng)濟(jì)列入財(cái)政基本建設(shè)和技術(shù)改造的重點(diǎn)領(lǐng)域，對這些重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行直接投資或予以資金補(bǔ)助、貸款貼息等支持；三是安排財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金；四是對現(xiàn)有的各級企業(yè)挖潛改造、科技三項(xiàng)費(fèi)用、中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護(hù)、林業(yè)生態(tài)效益專項(xiàng)資金，按一定比例安排重點(diǎn)節(jié)約型項(xiàng)目。
三、調(diào)整稅收政策，促進(jìn)節(jié)約型社會的建立
稅收是調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的主要杠桿，最能起到“四兩撥千斤”的作用。在建設(shè)節(jié)約型社會中，抑制高消耗、高污染行業(yè)的擴(kuò)張，扶持節(jié)約型行業(yè)的發(fā)展，要重視稅收政策的合理運(yùn)用。
1.調(diào)整資源稅，減少資源浪費(fèi)。我國的礦產(chǎn)等資源在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下長期無償開采和使用，直到1984年才開始制定資源稅條例在全國試行。當(dāng)時(shí)各地自然資源條件差異很大，開發(fā)資源的企業(yè)因資源條件差異而利潤相差懸殊，造成了分配上的不合理。由于調(diào)節(jié)資源級差收入是當(dāng)時(shí)制定和實(shí)施資源稅的主要目的，所以存在著征稅范圍小、稅率低、計(jì)稅依據(jù)不合理、等級劃分隨意性大等問題。出現(xiàn)棄劣開優(yōu)、棄小開大、棄難開易、濫開濫采甚至掠奪性的開采。造成資源的巨大浪費(fèi)。從目前節(jié)約型社會來審視，實(shí)施十年之久的資源稅亟待改革：一是擴(kuò)大征收范圍�，F(xiàn)有的7種資源范圍太小，7種之外的資源處于納稅的空白環(huán)節(jié)。資源稅不僅限于礦產(chǎn)和鹽，應(yīng)對一切資源的開發(fā)利用征稅。二是提高資源稅稅率。現(xiàn)在資源越來越短缺，資源價(jià)格在國際市場呈攀升趨勢，特別是一些不可再生資源和稀缺資源更是如此。按照價(jià)值規(guī)律，資源稅稅率與其價(jià)值是不相符的，稅率應(yīng)上調(diào)，特別是對稀缺的、不可代替的、不可再生的或再生成本高的資源應(yīng)課以重稅。三是改進(jìn)計(jì)稅依據(jù)。原有資源稅以產(chǎn)品的銷售量為主要依據(jù)，以量定額征收，與市場規(guī)律有距離。資源稅稅率應(yīng)以量和價(jià)為依據(jù)，這樣更符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。四是地方政府決定資源稅的權(quán)力空間應(yīng)適當(dāng)壓縮，而且要有統(tǒng)一規(guī)定，不可自行掌握，隨意放寬資源開采的限制。五是健全資源稅體系，將城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅和耕地占用稅也納入資源稅體系之內(nèi)。通過改革資源稅，禁止對礦產(chǎn)資源的濫開濫挖和企業(yè)對資源的大量耗費(fèi)，使資源走上合理開發(fā)和有效利用的軌道。
2.開征燃油稅，減少能源消耗。我國改革開放以來，汽車消費(fèi)成為消耗能源的一個(gè)重要方面。特別是中國的汽車消費(fèi)還停留在“重大輕小”的階段，輕視小排量汽車，青睞高排放豪華車，致使高耗油的SUV車超常增長，大排量頂級豪華汽車紛紛進(jìn)軍中國市場，加速了能源的消耗，中國燃油經(jīng)濟(jì)性狀況以每升燃料行駛里程計(jì)算，竟高出日本2010年目標(biāo)的46.7%。在這種情況下，及時(shí)開征燃油稅及其配套稅種，可以促使汽車生產(chǎn)廠家積極采納節(jié)油技術(shù)，使技術(shù)先進(jìn)、耗油量少的車主導(dǎo)市場；有助于理性消費(fèi)理念的形成，在燃油稅杠桿下會有更多的人購買和使用節(jié)能型、小排量汽車，改用柴油車，還能促使各地進(jìn)一步發(fā)揮城市公共交通工具的主力軍作用。從而有效減少汽車對能源的大量消耗，緩解我國能源緊缺問題。
開征燃油稅提出已經(jīng)好久了，但一直未能出臺。其原因涉及到很多方面，如航空、水運(yùn)、航海、鐵路、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等不使用公路的部門的返還問題，同時(shí)還牽涉到打破部門壟斷利益的難題。燃油稅不一定以使用公路為標(biāo)準(zhǔn)，航空、航海雖不在公路運(yùn)行，但總是要用汽油為燃料，即使建設(shè)、鐵路、農(nóng)業(yè)等部門，也少不了車輛、機(jī)器設(shè)備使用油類能源。關(guān)鍵問題是打破部門壟斷，現(xiàn)在油價(jià)上漲基本都轉(zhuǎn)為石油公司的利潤，國家財(cái)政從中得到的稅收很小。當(dāng)時(shí)我國設(shè)計(jì)燃油稅時(shí)，國際油價(jià)超過了15美元就算很高了，現(xiàn)在已經(jīng)超過了66美元，如果再托延下去，對燃油稅的制定更加不利。有必要把油品提價(jià)和養(yǎng)路費(fèi)改革通盤考慮，改征燃油稅。
3.新設(shè)生態(tài)建設(shè)稅，保證自然資源的合理利用。生態(tài)也是一種資源，生態(tài)惡化社會經(jīng)濟(jì)就無法維持。我國生態(tài)資源形勢嚴(yán)峻，而且資源產(chǎn)品定價(jià)長期偏低，沒有將資源使用或開采所造成的環(huán)境成本、資源的不合理使用及對后代產(chǎn)生的資源基礎(chǔ)不完整因素考慮在內(nèi)。資源價(jià)格的扭曲阻礙了資源的有效配置和合理流動，造成資源的浪費(fèi)和濫用。為扭轉(zhuǎn)這種局面的擴(kuò)展，開征生態(tài)建設(shè)稅是完全有必要的。20世紀(jì)70年代生態(tài)稅在國外就受到普遍關(guān)注，到80—90年代越來越多的國家付諸實(shí)踐。美國和瑞典開征二氧化硫稅，德國開征水污染稅，同時(shí)還對電力消費(fèi)者征收生態(tài)稅。我國生態(tài)建設(shè)稅主要目的是防止環(huán)境污染，自然資源遭受破壞和枯竭，使自然資源達(dá)到合理利用。征稅對象是所有享受生態(tài)環(huán)境的企業(yè)和個(gè)人，除對生產(chǎn)行為征稅外，還可以對產(chǎn)品、消費(fèi)行為征稅。征收的原則是對生態(tài)受益者或環(huán)境資源的消費(fèi)者，而不特指生態(tài)破壞者。由于生態(tài)資源存在著外部性，產(chǎn)權(quán)難以界定，必須政府介入，采取征稅的措施，使損害生態(tài)資源者將其活動的社會成本考慮進(jìn)去，納入私人成本中。生態(tài)建設(shè)稅作為中央稅，征收形式可對所有從事生產(chǎn)經(jīng)營行為繳納流轉(zhuǎn)稅的企業(yè)按一定比例來征收，征收比例以3%為宜。
4.調(diào)整汽車消費(fèi)稅。汽車耗油主要是大排量轎車和高油耗的SUV車輛，這已引起世界各國的普遍關(guān)注。為了減少汽車對能源的消耗，歐洲、日本等國政府對小排量車的消費(fèi)稅給予降低，甚至給予減免，對大排量轎車課以重稅，收到良好的效果。根據(jù)發(fā)達(dá)國家汽車消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)經(jīng)驗(yàn)，我國也應(yīng)對汽車消費(fèi)稅進(jìn)行調(diào)整，大幅度降低小排量汽車稅率，將大排量車的消費(fèi)稅大幅度上調(diào)，以達(dá)到節(jié)約能源的目的。根據(jù)中國汽車技術(shù)研究中心計(jì)算，我國《乘用車燃料消耗量限值》實(shí)施后，到2020年，當(dāng)年有望節(jié)油4000—6000萬噸，可見汽車消費(fèi)稅調(diào)整的成效將會是很明顯的。
5.加快消費(fèi)型增值稅的實(shí)施。我國從1983年以來實(shí)行的是生產(chǎn)型增值稅，由于現(xiàn)在總產(chǎn)值是干部考核、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平排名、社會各界對政府官員政績評定的一個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)，以生產(chǎn)型增值稅為主要稅種的財(cái)政制度，常常會激勵(lì)各級政府把工作重點(diǎn)放在發(fā)展價(jià)高利大的重化工業(yè)上，從而加大了對資源能源的耗費(fèi)。同時(shí)，對土地、資本等生產(chǎn)要素的低價(jià)政策和無償亂撥，又造成了成本扭曲和社會稀缺資源的濫用。從資源和能源角度來看，應(yīng)盡快實(shí)施消費(fèi)型增值稅。
在通過稅收政策對高耗能行業(yè)、產(chǎn)業(yè)進(jìn)行限制的同時(shí)，還應(yīng)該對節(jié)能環(huán)保的新行業(yè)和產(chǎn)業(yè)給予稅收優(yōu)惠政策，對其進(jìn)行鼓勵(lì)支持。另外，根據(jù)節(jié)約型社會的要求，對現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理，對不符合節(jié)約能源和資源，污染環(huán)境的企業(yè)取消原有的稅收優(yōu)惠政策。如國家發(fā)改委和商業(yè)部決定對氧化鋁及鐵合金加工貿(mào)易終止其8%的出口退稅，免除17%增值稅的優(yōu)惠待遇是非常正確的。對一次性產(chǎn)品不僅不能有任何優(yōu)惠，而且還要運(yùn)用稅收手段迫使其停產(chǎn)轉(zhuǎn)產(chǎn)。
四、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，嚴(yán)守節(jié)約型社會的閘門
監(jiān)督管理與建設(shè)節(jié)約型社會也有著密切的關(guān)系，如果說預(yù)算改革是從源頭上防止國家資源浪費(fèi)的話，那么監(jiān)督管理就是從生產(chǎn)、消費(fèi)的過程中防止資源的浪費(fèi)。監(jiān)督管理抓得緊，管得嚴(yán)，就會防止各地方、各部門、各行業(yè)對資源、能源的大量消耗、對生態(tài)資源的破壞和對環(huán)境的污染。
改革開放以來，我國的財(cái)稅監(jiān)督管理不斷加強(qiáng)，各種制度日趨完善，措施日見成效，取得了很大的成績。但是，在市場經(jīng)濟(jì)下，追求效益最大化已成為一切經(jīng)濟(jì)活動的目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，財(cái)政監(jiān)督管理的難度在加大。同時(shí)，我國的財(cái)政監(jiān)督本身也還存在著問題，如只重視財(cái)政資金的分配而不大關(guān)心財(cái)政資金的使用，只重視財(cái)政資金使用的后果而不大重視使用的過程，只重視問題暴露后的調(diào)查處理而不大注意防范于未然。這些不足之處也會給國家的財(cái)產(chǎn)造成很大的浪費(fèi)，僅就國債投資項(xiàng)目管理中的問題來看，造成資源、能源、資金大量浪費(fèi)的現(xiàn)象就是非常驚人的。
財(cái)政監(jiān)督要在建設(shè)節(jié)約型社會中發(fā)揮作用，必須進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。在監(jiān)督機(jī)制上采取多層聯(lián)辦方式，發(fā)揮財(cái)政專員辦主力軍的作用，發(fā)揮審計(jì)署特派辦、紀(jì)檢委的作用，并由政法部門進(jìn)行配合，把監(jiān)督、審計(jì)、檢查、法制四方面結(jié)合起來，形成一個(gè)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。在監(jiān)督方法上采用全程監(jiān)督的做法，從事情的源頭開始監(jiān)督，然后在事情的過程中分期進(jìn)行監(jiān)督，最后在事情結(jié)束后進(jìn)行總監(jiān)督，不給違法行為得逞的機(jī)會。在追蹤問效上要防患于未然，不要搞秋后算賬，否則造成的浪費(fèi)和損失是不可挽回的。在監(jiān)督環(huán)節(jié)上要主次分明，把監(jiān)督的重點(diǎn)放在預(yù)防財(cái)政預(yù)算和決策過程中出現(xiàn)的各種失誤，決策失誤是最大的浪費(fèi)，即使監(jiān)管得再嚴(yán)也是無益的。在建立節(jié)約型社會中，財(cái)政監(jiān)督一定要強(qiáng)化和改進(jìn)，為節(jié)約資源守好門把好關(guān)。
除了加大監(jiān)督力度和完善制度以外，還有一個(gè)重要措施就是實(shí)施激勵(lì)制度。對節(jié)約資源和能源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的企業(yè)和行業(yè)給予獎勵(lì)，反之則給予重罰。這種制度在國外普遍實(shí)行，收到了很好的效果。如美國在上世紀(jì)70年代末，就制定了一系列以節(jié)約能源為目標(biāo)的激勵(lì)政策，對可再生能源的開發(fā)利用、合理利用現(xiàn)有資源、推廣節(jié)能給予各種獎勵(lì)。在韓國，從1992年就開始建立了廢棄物“預(yù)付金制度”，以促使廢棄物的資源化。2002年改為“廢棄物再利用責(zé)任制”，規(guī)定廢舊電器、輪胎、電池等18種材料由生產(chǎn)單位負(fù)責(zé)收回利用，如果再利用達(dá)不到一定比例，政府對相關(guān)企業(yè)課以罰款，罰款比例是應(yīng)回收處理費(fèi)的1.15—1.3倍。如果違犯廢棄物再利用責(zé)任制，罰款最高達(dá)100萬韓元。財(cái)政在建立節(jié)約型社會中，也應(yīng)該運(yùn)用發(fā)揮激勵(lì)制度的作用。
總之，國家財(cái)政在促進(jìn)建立節(jié)約型社會中是大有作為的，應(yīng)該從預(yù)算制度改革、國債資金的使用、稅收政策的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、重點(diǎn)項(xiàng)目的支持等方面，運(yùn)用直接投入、專項(xiàng)撥款、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼、貼息貸款等各種方式，充分發(fā)揮應(yīng)盡的作用。
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對貧困地區(qū)建設(shè)節(jié)約型政府的思考08-12