對我縣財政國庫集中收付制度改革的思考

    一、我縣財政國庫管理制度改革概況
   國庫集中收付制度是建立社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政基本框架的一項重要內(nèi)容，也是財政支出管理方式的重大變革。====年，財政部開始提出建立現(xiàn)代國庫管理制度，====年=月，國務院批轉(zhuǎn)財政部、人民銀行《財政國庫管理制度改革試點方案》（財庫〔====〕==號），要求“十五”期間要全面推行財政國庫集中收付制度改革。我省省級單位已于====年正式啟動，市級也于====年==月正式啟動，市人民政府在各次財稅工作會議上要求我市各縣必須在今年全面推行國庫集中收付制度。為此，根據(jù)國務院辦公廳《關(guān)于財政國庫管理制度改革方案有關(guān)問題的通知》（國辦函〔====〕==號）和遵義市財政局《遵義市縣（區(qū)、市）級財政國庫管理制度改革指導意見》（遵財庫[====]==號）等有關(guān)政策精神，縣人民政府研究決定于====年在縣直單位全面推行國庫集中收會制度改革，經(jīng)過國庫管理制度改革領導小組的辛勤工作，于====年=月==日召開改革動員大會，=月進入試運行階段，==月已全面啟動，至==月==日止，實際發(fā)生支出業(yè)務===筆、支出金額達===萬元，收入業(yè)務==筆、收入金額===萬元。
   （一）財政國庫集中收付制度改革的背景
   ====年以來，我國財政預算管理模式逐步轉(zhuǎn)向“公共財政”理財思路上來，提出要通過深化各項財政改革，逐步建立起適合社會主義市場經(jīng)濟體制條件下的公共財政基本框架�，F(xiàn)階段我國財政資金運作方式比較落后，日益顯現(xiàn)出越來越不適應公共財政的發(fā)展要求，存在著許多弊端：一是多重、分散開設賬戶，導致在途資金多、閑置資金量大，財政收支活動透明度不高，不利于實施有效管理和全面監(jiān)督；二是財政資金撥付環(huán)節(jié)多，各級預算單位均在商業(yè)銀行開設財政性資金賬戶，層層撥付，致使財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預算編制、執(zhí)行分析和宏觀調(diào)控提供可靠的依據(jù)；三是資金分散撥付，預算單位按資金的不同性質(zhì)開設多個銀行賬戶，造成相當規(guī)模的財政資金滯留在預算單位；四是收入執(zhí)行中征管不嚴，大量財政收入通過征收機關(guān)設置的過渡性賬戶收繳，而不是直接繳入國庫，入庫時間延滯，退庫不規(guī)范，財政收入流失問題時有發(fā)生。因此，現(xiàn)行以多頭設置賬戶為基礎，層層分散進行的資金繳撥方式，不適應新形勢下加強預算管理的需要，也不適應國庫管理制度的發(fā)展要求，必須從根本上進行改革。而國庫集中收付制度是“最終規(guī)范政府性資金收付的最徹底、最完善、最可靠的模式”。建立國庫集中收付制度，能夠改變目前財政資金分散的局面，實現(xiàn)財政性資金集中化管理，規(guī)范預算執(zhí)行，提高預算資金使用效益，促進預算編制統(tǒng)一、規(guī)范，促使財政管理工作科學化、規(guī)范化，從而強化依法理財觀念；可以有效地克服財政性資金運行信息反饋遲緩、透明度不高的現(xiàn)象，使財政能夠了解財政性資金運行的整體狀況，保證財政收支信息反饋及時、真實、可靠，為預算編制、政府宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供決策依據(jù)；能夠從根本上改變預算資金的管理方式和預算執(zhí)行的方式，使預算監(jiān)督變事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督，從源頭上控制腐敗行為的發(fā)生，是監(jiān)督預算執(zhí)行最有效的手段
   （二）財政國庫集中收付制度改革的基本原則
   =、有利于規(guī)范操作原則。在不改變預算單位資金使用權(quán)限前提下，合理確定相關(guān)部門的管理職責，使所有的財政性資金都按規(guī)定程序在國庫單一賬戶體系內(nèi)規(guī)范運作。
   =、有效管理監(jiān)督原則。在不改變預算單位預算執(zhí)行主體和會計核算主體權(quán)限前提下，使收入繳庫和支出撥付的整個過程都處于有效的管理監(jiān)督之下，增強財政收支活動透明度。
   =、方便單位用款原則。通過改變現(xiàn)行財政性資金繳撥方式，減少資金撥付環(huán)節(jié)，使預算單位用款更加及時和便利。
   =、全面啟動的原則。====年全面啟動縣級全額預算單位國庫集中支付制度改革，并逐步完善和規(guī)范。
   （三）財政國庫付集中收付制度改革的主要內(nèi)容
   財政國庫集中收付制度改革就是建立國庫單一賬戶體系，將各類財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系的有關(guān)賬戶直接支付到商品和勞務供應者或用款單位的銀行賬戶。
   =、建立國庫單一賬戶體系。國庫單一賬戶體系是財政國庫集中收付制度改革的核心內(nèi)容。
   =、規(guī)范收入繳納程序。一是現(xiàn)行預算收入的繳款方式分為直接繳庫、集中匯繳兩種方式；二是擴大了財政收入收繳管理范圍。按目前執(zhí)行中的劃分方法，財政性收入分為稅收收入和非稅收收入兩大類。在收繳程序上，不僅對預算內(nèi)資金收繳程序作出了規(guī)范，也對政府非稅收入資金收繳程序作了規(guī)范。
   =、規(guī)范支出撥付程序。根據(jù)支出管理的要求，預算單位的支出劃分為工資支出、購買支出、零星支出、轉(zhuǎn)移支出等四類，從支付性質(zhì)看，工資支出、購買支出、零星支出均屬于購買性支出。依照規(guī)范操作、加強監(jiān)督、方便單位用款和提高支付效率原則要求，不同的支出類型實行不同的支付方式和程序。財政性資金的支付方式為財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種。財政直接支付方式，指依據(jù)部門預算和資金使用月度用款計劃，在預算單位提出用款申請后，由財政部門開具支付令，通過代理銀行將財政資金直接支付到收款人或用款單位賬戶。實行財政直接支付方式的主要包括預算單位的工資支出、購買支出（集中采購部分）和轉(zhuǎn)移支出；財政授權(quán)支付方式，指經(jīng)財政部門授權(quán)，由預算單位在批準的用款額度內(nèi)自行開具支付令，通過預算單位零余額賬戶將資金撥付到收款人賬戶。實行財政授權(quán)支付方式的主要包括預算單位日常零星的小額支出。所有財政性資金均由代理銀行先行支付后，再向人行國庫和財政相關(guān)業(yè)務股室進行清算。
   （四）財政國庫管理制度改革配套措施
   =、建立財政國庫執(zhí)行機構(gòu)。在實行國庫集中收付制度后，將政府非稅收入資金納入國庫集中收繳；財政撥款由原來只對一級預算單位逐步改變?yōu)槊嫦蚋骷夘A算單位，撥款單位范圍成倍增加；特別是這些單位的絕大部分財政性支出業(yè)務將采取國庫單一賬戶直接支付的方式，相應地原由各預算單位辦理的撥款業(yè)務將集中于財政預算總會計，財政預算總會計工作量將成倍數(shù)增加。同時，與之相適應地監(jiān)督管理和會計核算工作也將同步增長。依靠現(xiàn)有的總預算會計人員顯然難以完成，為了便于管理、借鑒先進經(jīng)驗，于====年=月建立專門的機構(gòu)（財政國庫集中收付中心）辦理具體的收付工作，并從原有會計人員中考調(diào)相應人員具體辦公。
   =、加快推進預算編制改革�，F(xiàn)代財政國庫管理制度，是以科學規(guī)范的預算編制為基礎和依據(jù)，只有把預算編制細化到部門，才能將大類支出按部門分解到具體開支項目。于====年=月在全縣全面實行了部門預算制度。
   =、制定相關(guān)管理制度和辦法，為建立現(xiàn)代國庫管理制度提供法律保障。
   =、建立財政管理信息系統(tǒng)。建立現(xiàn)代國庫管理制度的目的，是提高財政收支透明度，加強財政管理監(jiān)督，提高資金使用效率。同時，由于財政收付的范圍大，支付項目明細化后，支付信息量非常大，對財政集中支付過程的管理和監(jiān)督提出了更高的要求。因此，為保證這項改革的有效運行，通過招投標，建立了預算編制和預算執(zhí)行系統(tǒng)、非稅收入管理系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)等，并與代理銀行同系統(tǒng)操作，為財政國庫管理制度的安全、高效運作提供基礎條件和技術(shù)支撐。
   =、建立健全監(jiān)督制約機制。監(jiān)督機制主要包括四方面內(nèi)容：一是財政部門對預算單位和用款單位的監(jiān)督；二是財政內(nèi)部的監(jiān)督制約；三是審計等部門的外部審計監(jiān)督；四是中國人民銀行余慶縣支行對代理財政支付清算業(yè)務的商業(yè)銀行的資信、資金清算業(yè)務的監(jiān)督。
   =、選擇代理銀行。為了減少改革成本，必須按照市場經(jīng)濟原則，通過招投標選擇資金實力雄厚、資金運行安全、清算系統(tǒng)發(fā)達、網(wǎng)絡服務設施健全的商業(yè)銀行作為財政國庫集中收付制度改革過程中財政資金支付業(yè)務的代理銀行。
   =、清理整頓銀行賬戶。清理預算單位銀行賬戶是國庫管理制度改革必須進行的基礎性準備工作，財政部門應密切配合紀檢、監(jiān)察等部門，嚴格按照黨中央、國務院深入開展反腐敗工作的總體部署和要求，切實做好賬戶的清理整頓工作，為建立以國庫單一賬戶體系為基礎的財政國庫集中收付制度改革做好充分的準備。
   二、對我縣財政國庫集中收付改革的建議
   （一）正確看待財政國庫集中收付制度改革給財務管理工作帶來的影響
   =．正確認識財政國庫集中收付制度改革。第一，財政資金是國家的，由國庫統(tǒng)一管理是理所當然的，國際上發(fā)達國家也都是這樣操作的。第二，財政國庫集中收付制度是建立現(xiàn)代國庫管理制度的需要。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，規(guī)范市場經(jīng)濟行為，實行規(guī)范化、制度化管理已成為必須。財政管理體制的改革就是要朝著建立公共財政框架努力，而財政國庫集中收付制度改革就是為了推動公共財政框架所應支持的重點。建立公共財政框架對我縣來說是有利的，我們應該積極支持這項制度改革；另外，在規(guī)范財政行為上另一個重大舉措就是加強內(nèi)部會計控制制度的建設。====年為了配合《會計法》的實施，專門制定頒發(fā)了《內(nèi)部會計控制規(guī)范》，這是解決一些單位內(nèi)部管理松懈，控制弱化的重要措施，也是適應我國加入WT=的客觀要求。====年出臺了《關(guān)于深化收支兩條線改革，進一步加強財政管理的意見》，進一步加強政府非稅收入資金管理。我縣財政部門正在從各個方面進一步加強財政管理，使全縣的財政，財務管理更加規(guī)范化、制度化。第三，從財務部門、財務負責人和財務人員的角度看，應該積極支持財政國庫集中收付制度改革。這對一個單位的財務工作人員有好處，可以解決多年來財務工作上下為難的問題，難在一是沒有錢，二是有錢不能隨便花，三是往往跟單位領導及其他部門有矛盾．過去解決的辦法是多向財政部門要錢，或多創(chuàng)收一點，使得手里機動財力多一點，有了錢就可以幫助單位、幫助領導及其他部門解決問題，就有政績，就能受到領導的贊揚。事實并非如此，多年來的實踐證明了財務部門越這樣弄，矛盾越多。另外權(quán)和責是并存的，要這個權(quán)必須承擔相應的責任，有了問題就要承擔責任。實行國庫集中收付制度改革以后，財務部門工作主動了，今后花錢都是預算說了算，有預算就有錢，沒有預算就沒有錢；列入預算的可以花，沒有列入預算的就不能花，領導說了都不算。實行部門預算，單位只有一本收支預算，財務部門統(tǒng)一管理，領導也好，各個部門也好，要花錢，必須經(jīng)財務部門報預算，按定額按編制按任務來編報預算，財務部門處在主動的位置，而不是被動的位置。
   =．正確認識國庫集中收付的規(guī)則。實行國庫集中收付以后，財務部門的工作量增加，手續(xù)繁瑣、復雜了，從試點初期來說，確實是這樣。實行國庫集中支付后，必須按月層層編報用款計劃，然后再層層批復下去。二是直接支付申請必須經(jīng)過財政專辦人員審核蓋章，多了一道手續(xù)。三是授權(quán)支付后預算部門要填財政授權(quán)支付憑證，國庫部門要填寫銀行支付憑證，同時，而且要分別按款項類別來填。以前一張銀行支付憑證能撥出去的，現(xiàn)在要填五、六張，甚至十多張。四是與代理銀行、財政專辦人員等有關(guān)人員的協(xié)調(diào)工作增加了，另外還有零余額賬用款額度的調(diào)整增加，與銀行國庫的對賬，授權(quán)支付過程中還有很多繁雜的事。工作量的增加和手續(xù)上的復雜相對而言客觀存在的，但管理體制更加規(guī)范化、制度化。隨著改革措施的配套，工作人員業(yè)務的熟悉，支付信息系統(tǒng)的建立，相信國庫集中收付會更順利、快捷。
   =．正確按支付制度的程序運作。實行國庫集中支付后，時間長，影響工程用款問題，只要預算單位提前做好用款計劃，按照工程進度安排好用款，就不會耽誤時間。按照規(guī)定，當月度用款計劃都在上月末前十天就要報財政部門審核批復，并保證在月末下達到用款單位，這就看各個單位的用款計劃報送是否及時和按規(guī)定程序填報，而且管理辦法中也規(guī)定了特殊情況下的特殊處理方式。財政與單位、銀行間支付程序可以更加規(guī)范一些，如取消支票的使用等，上下聯(lián)系配合加強一些，時間是可以適當縮短，是可以做到不影響單位用款的。
   （二）規(guī)范界定財政部門內(nèi)部各股室的工作職能。
   隨著財政國庫集中收付制度的實施，新的財政資金繳撥方式正式運作，同時財政部門內(nèi)設機構(gòu)隨之調(diào)整變化，各內(nèi)設機構(gòu)的工作職責也發(fā)生變化，應重新界定和規(guī)范各內(nèi)設機構(gòu)的工作職責，合理調(diào)配人力資源,提高工作效率。根據(jù)改革后財政工作的實際，建立健全內(nèi)部機構(gòu)，重新制定和界定各內(nèi)設機構(gòu)工作職責，確保財政內(nèi)部同心同德，步調(diào)一致。在現(xiàn)實工作中,我縣財政部門的國庫股與預算股、行財股與社保股實質(zhì)上合二為一，人員只有=—=人，既要擔負繁重的財政性資金收支撥款、會計核算、資金調(diào)度、月旬報工作，又要擔負預算的匯審工作，同時還要應付一些突發(fā)性事件和中心工作，哪里還有時間全方位、深層次地對整個預算資金運動的連續(xù)過程及積累進行認真調(diào)查研究？因此對預算執(zhí)行情況分析只能是流于形式和表面的收支數(shù)據(jù)羅列，對政府決策提供的服務極其有限。應盡快建立健全財政內(nèi)設機構(gòu)，把國庫股和預算股、行財股和社保股分離開，建立預算執(zhí)行分析定期調(diào)研、會談和專人負責制。
   （三）加強財政隊伍建設，合理調(diào)配人力資源。
   財政國庫集中收付制度的實施，財政部門面臨的工作業(yè)務量將增大，應要在充分考慮運用現(xiàn)代信息手段的基礎上，按照從嚴從緊控制人員編制的原則，相應增加財政人員、編制，并選拔優(yōu)秀人員隨改革進程逐步配備到位。實行財政國庫集中收付后，所有收支都是通過操作現(xiàn)代工具實現(xiàn)的，應積極采取“送出去”或“請進來”的方式，抓好財政隊伍的建設培訓，通過學歷教育、業(yè)務培訓、參觀考察等多種形式，提高其綜合素質(zhì)。同時合理調(diào)配人力資源，充分調(diào)動整個隊伍的積極性、主動性，為縣委縣政府決策提供更多的優(yōu)質(zhì)服務。
   （四）各部門、單位要切實加強財務管理。
   實行財政國庫集中收付制度改革，是對財政資金的賬戶設置和收支繳撥方式是根本性變革，改革的實施不僅涉及到深化部門預算改革、建立健全銀行清算系統(tǒng)、加強“金財工程”建設等必須的配套措施和規(guī)定，而且涉及到改變傳統(tǒng)觀念、改革舊的管理模式等問題。因此，改革不單單是財政部門的事情，而且是關(guān)系整個經(jīng)濟社會發(fā)展的大事，各有關(guān)部門、單位要從大局意識出發(fā)，切實轉(zhuǎn)變作風，加強領導，重視和支持財政國庫集中收付制度改革。財政國庫集中收付制度改革，不改變預算單位的財務管理和會計核算權(quán)限，在收支繳撥方式改變后，預算單位仍然是預算執(zhí)行的主體，要加強財務、會計管理，做好收支繳撥憑證的傳遞、記賬、歸檔工作。改革前預算單位有賬戶、有會計、有出納，改革后會計在單位，出納在財政，崗位分設，形成一種制約機制，這是從單位內(nèi)部的相互制約變?yōu)樨斦�和預算單位間的相互制約。各部門要通過強化預算管理，規(guī)范資金管理程序，防止違法違紀行為的發(fā)生，提高資金使用效率。各部門領導要進一步重視和支持財務管理工作，在充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段的同時，進一步加強財務管理，為順利實施改革試點提供必要的保證。
   

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