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對“一把手”監(jiān)督的難點及對策思考
對“一把手”監(jiān)督的難點及對策思考 中共xxxx區(qū)委副書記、區(qū)政法委書記 xx 從近年來反腐敗斗爭的實踐看，不少腐敗分子都是在“一把手”的崗位上腐化墮落的。此前，新聞界披露的慕馬大案，沈陽市“一府兩院”幾乎所有要害部門的“一把手”網(wǎng)絡(luò)其中，再一次以觸目驚心的事實，凸現(xiàn)了加強對“一把手”監(jiān)督的重要性。嚴酷的事實一再警示我們，加強對“一把手”的監(jiān)督，是一個值得高度重視和亟待解決的課題。 監(jiān)督“一把手”難在那里 “一把手”監(jiān)督難并不是一個新問題，而是一個老問題。現(xiàn)在有，過去也有。監(jiān)督“一把手”難，有著許多深層次的因素。 一、監(jiān)督意識淡薄因素。我國是一個經(jīng)歷了漫長封建社會發(fā)展階段的國家，傳統(tǒng)的特權(quán)思想、等級觀念根深蒂固，潛移默化地影響著各級領(lǐng)導(dǎo)干部。首先，從監(jiān)督客體“一把手”自身的情況來看，有些“一把手”認為自身素質(zhì)高，認為自己的職責(zé)就是指揮和監(jiān)督別人；對來自上級的監(jiān)督，心理感到不舒服，認為是有意找“茬子”，是對自己不信任、不放心，思想上存在抵觸情緒；對來自身邊和下屬的監(jiān)督，心理不痛快，把班子內(nèi)部的監(jiān)督看成是拆臺，把不同意見看成是“雜音”；甚至還有的對監(jiān)督者進行打擊報復(fù)。在這種灰暗心態(tài)支配下，一些民主作風(fēng)比較差的“一把手”往往大權(quán)獨攬，以“老大”為居，惟我獨尊，缺乏被監(jiān)督意識�！耙话咽帧苯邮鼙O(jiān)督的程度，往往取決于本人的素質(zhì)及對監(jiān)督重要性認識的程度。其次，從監(jiān)督主體干部群眾來說，有相當一部分同志沒有充分認識到自己既是被監(jiān)督者，又是監(jiān)督者，有的擔(dān)心影響上下級關(guān)系，怕遭到打擊報復(fù)；有的雖然對一些領(lǐng)導(dǎo)干部的錯誤和違法違紀行為，內(nèi)心是反對的，并與之保持距離，但抱著事不關(guān)己，高高掛起的態(tài)度；有的從自身利益考慮，對“一把手”事事附和，甚至為了取悅領(lǐng)導(dǎo)，而甘于放棄黨性原則。無論對監(jiān)督者和被監(jiān)督者，監(jiān)督意識淡薄是當前亟待解決的一個重要問題。 二、權(quán)力過于集中因素�！敖^對的權(quán)力會導(dǎo)致絕對的腐敗”，已成為人們的共識。由于權(quán)力過分集中“一把手”個人手中，加上權(quán)力運作缺乏有效的監(jiān)督制約機制，很容易出現(xiàn)個人專權(quán)局面。一是重大決策權(quán)相對集中。近來年，雖然中央一再重申，屬重要決策，如：主要干部的任免，重要項目安排、大額度資金的使用，必須堅持集體討論決定，反對個人或少數(shù)人專斷，但有些單位的“一把手”往往掌握著本部門、本單位人、財、物大權(quán)，個人說了算的現(xiàn)象，絕非個別現(xiàn)象，許多人認為該有的形式、該走的程序都走了，但這些表面現(xiàn)象的背后，實際上仍然是“一把手”說了算，決策權(quán)相對集中，就很容易形成一個人專權(quán)的局面，進而導(dǎo)致“一把手”的畸形行為。近年來查處的“一把手”利用職權(quán)買官鬻爵、利用財物管理權(quán)侵吞國家資才、利用重大工程項目審批權(quán)謀取私利的例子不勝枚舉。二是民主集中制形同虛設(shè)。一些“一把手”民主意識淡化，在班子內(nèi)部，進行重大決策時，有些班子成員雖有不同意見，但因擔(dān)心與“一把手”處理不好關(guān)系或被人扣上“鬧不團結(jié)”的帽子，而不敢發(fā)表意見，明哲保身，在這種情況下，班子內(nèi)部的互相監(jiān)督形同虛設(shè)或名存實亡。搞家長制、個人說了算，手中的權(quán)力在運作過程中往往超越組織賦予的權(quán)限，班子成員懾于“一把手”獨斷專行，往往委曲求全，有的甚至無原則地迎合“一把手”的需要。這種權(quán)力的相對集中現(xiàn)象，往往使“一把手”，處于絕對支配地位，行使權(quán)力缺乏應(yīng)有的監(jiān)督和判斷。 三、教育監(jiān)督管理不到位因素。上級組織對“一把手”監(jiān)督是最為有效的長期監(jiān)督。長期以來，干部教育監(jiān)督管理中普遍存在重使用、輕管理、弱監(jiān)督的現(xiàn)象，致使對“一把手”的監(jiān)督不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。一是重選拔輕管理。各級組織對選用“一把手”是比較慎重的，但干部任職后管理跟不上，上級黨組織對所管“一把手”情況，主要來自選拔任用時的考察和工作匯報了解，對“一把手”日常的思想動態(tài)、道德品德、民主作風(fēng)、廉潔自律情況還難以進行全面的、動態(tài)的的掌握。少數(shù)上級領(lǐng)導(dǎo)只管提拔重用，不管教育約束，只重表面政績考核，不深入群眾了解實情，沒有很好履行教育監(jiān)督管理職責(zé)，這是導(dǎo)致“一把手”出現(xiàn)問題的一個重要原因。二是重使用弱監(jiān)督。加強對“一把手”的監(jiān)督是對干部政治上最大的關(guān)心和愛護，但有的黨組織及領(lǐng)導(dǎo)在對下級“一把手”的監(jiān)督上，還不同程度地存在著“一手硬，一手軟”問題，往往只注意檢查“一把手”的工作實績，注重經(jīng)濟指標完成情況，忽視其思想、作風(fēng)，特別是廉潔自律狀況的監(jiān)督。甚至還有的上級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)片面強調(diào)“能人效應(yīng)”，發(fā)現(xiàn)“一把手”存在的問題也不及時進行認真的批評幫助，即使處理起來也往往是大事化小，避重就輕，客觀上起到了姑息縱容作用。 四、監(jiān)督體制不順因素。有效的監(jiān)督體制應(yīng)以監(jiān)督客體處于監(jiān)督主體的有效監(jiān)督為前提，監(jiān)督主體的監(jiān)督活動不受監(jiān)督客體的直接制約和約束，這是保證監(jiān)督主體充分獨立行使監(jiān)督權(quán)的必要條件。從現(xiàn)行的干部監(jiān)督管理體制來看，并未能有效地解決對監(jiān)督客體特別是“一把手”的監(jiān)督問題。具體表現(xiàn)在三個方面：一是同級班子成員不敢監(jiān)督。從了解問題的角度看，班子成員對“一把手”的政治思想、領(lǐng)導(dǎo)能力、勤政廉政等方面情況最有發(fā)言權(quán)，但從實施監(jiān)督的角度看，他們又處于不太有利的位置，時刻處于“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)調(diào)控之下，處于不利位置，有的根本不敢行使這個權(quán)力。從大量“一把手”違法犯罪的事實看，幾乎都是不受同級黨組織的監(jiān)督，大事小事一人說了算。特別是在一些單位，“一把手”黨政一肩挑，更容易形成個人專斷獨行。二是專門機關(guān)不敢監(jiān)督。在目前的雙重領(lǐng)導(dǎo)體下，由于紀委、監(jiān)察、司法這些機關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、人事權(quán)、財政權(quán)掌握在同級黨委或行政首長手中，這就帶來兩個問題：（1）作為具有監(jiān)督同級黨委的紀檢機關(guān)，由于受制于黨委的領(lǐng)導(dǎo)而難以實施有效監(jiān)督；（2）作為監(jiān)督主體上級紀檢監(jiān)察機關(guān)，由于受時間和空間的限制，無法及時了解和掌握下級黨政“一把手”活動情況和問題，也難以實施有效監(jiān)督。三是人民群眾難以監(jiān)督。人民群眾對腐敗現(xiàn)象雖然深惡痛絕，但由于人微言輕，以及缺乏對領(lǐng)導(dǎo)活動和政策法規(guī)了解，特別在機構(gòu)改革的情況下，大家面臨著一系列涉及個人切身利益的問題，很難有效地對“一把手”行使民主監(jiān)督權(quán)。 五、監(jiān)督機制滯后因素。在監(jiān)督主體、監(jiān)督力量的協(xié)調(diào)方面，由于各種客觀因素，還未能形成有效的監(jiān)督機制。除了黨的紀檢機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)、司法反貪機關(guān)等監(jiān)督主體之外，近年來人大的監(jiān)督明顯加強，但由于人大監(jiān)督制度不健全，職能作用發(fā)揮還不充分，其監(jiān)督往往對事不對人，體現(xiàn)在面上的象征意義多、有針對性、實質(zhì)性的處理意見少。政協(xié)的監(jiān)督也是象征意義多、權(quán)威性少，在會上提提意見，產(chǎn)生不了多大效果。由于專門監(jiān)督機關(guān)和監(jiān)督部門對“一把手”的監(jiān)督也缺乏明確的協(xié)調(diào)配合規(guī)則，因而沒有形成對“一把手”的監(jiān)督合力。 六、監(jiān)督制度不完善因素。近年來，為了加強對“一把手”的監(jiān)督，我們黨有針對性地制定了一系列加強黨內(nèi)監(jiān)督的方針以及相應(yīng)的規(guī)章制度。這些具有監(jiān)督制約作用的法規(guī)和制度，為對“一把手”的監(jiān)督提供了依據(jù)和保證。但在眾多的法規(guī)和制度中，對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制度目前還不完善，還存在相對滯后和不配套的問題，概括起來有“三多三少”，即應(yīng)急性、臨時性的規(guī)定多，注重長效治本的規(guī)定少；正面規(guī)范行為的規(guī)定多，違反規(guī)定的處置追究措施少；一般性的規(guī)定多，具體可操作的程序規(guī)定少；一些預(yù)防性、養(yǎng)廉性的制度還沒有得到足夠的重視等。如，“一把手”的權(quán)限如何設(shè)置、權(quán)力運作的程序如何規(guī)范等。此外，制度建設(shè)還存在許多不盡完善的地方，一些制度缺乏剛性，懲處彈性過大，造成有制度不執(zhí)行或執(zhí)行不到位等，為權(quán)力尋租提供了可乘之機。 鑒于上述六個方面的因素，造成了對領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督難以到位，力度不大。甚至在有些地方和部門領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是“一把手”， 成為上級監(jiān)督不到、同級監(jiān)督不了、下級不敢監(jiān)督的“死角”。時間一長，不受監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗。 正確監(jiān)督“一把手”的對策思考 對“一把手”監(jiān)督難，固然有監(jiān)督者和被監(jiān)督者認識上的問題，但更重要的是監(jiān)督機制不順和監(jiān)督制度不完善問題。因此，解決對“一把手”監(jiān)督難的問題，既要堅持被實踐證明行之有效的好方法，又要在新的形勢下敢于創(chuàng)新，尋求探索新的思路和辦法。 一、加強防范教育，增強“一把手”自覺接受監(jiān)督意識。思想認識的深度決定接受監(jiān)督的態(tài)度，要一步加強對黨政“一把手”的思想教育，強化監(jiān)督管理工作。首先加大民主集中制原則的教育。認真貫徹民主集中制原則，進一步堅持和完善黨委（黨組）議事規(guī)則和程序，做到集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定，凡屬重大決策、干部任免和大額度資金的使用等，必須經(jīng)集體討論，不準個人或少數(shù)人說了算；嚴格黨內(nèi)民主生活，通過“自已找、群眾提”，開展積極健康的思想斗爭。同時，上級黨組織成員要經(jīng)常通過參加下級民主生活會的形式，檢查民主集中制的貫徹情況，為開展黨內(nèi)監(jiān)督創(chuàng)造良好氛圍。小平同志指出：“民主集中制的貫徹執(zhí)行，這也是一種監(jiān)督”。實踐證明，黨的生活監(jiān)督，最有效的就是民主集中制的貫徹執(zhí)行，所以我們必須進一步加大民主集中制原則的教育力度。其次，必須進行監(jiān)督意識的教育。監(jiān)督意識包括兩個方面，一是作為監(jiān)督主體，要擔(dān)負起監(jiān)督的職責(zé)；二是作為監(jiān)督客體，要自覺接受各方面的監(jiān)督。要做到這一點，一方面被監(jiān)督者要樂于接受監(jiān)督，要把組織監(jiān)督、群眾監(jiān)督和各方面的監(jiān)督看成是對自己的關(guān)心和愛護，而不是把監(jiān)督看成是對自己的束縛。另一方面，監(jiān)督者更要敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、勤于監(jiān)督。監(jiān)督者要不斷地改造自己的世界觀，加強黨性鍛煉，只要這樣才能無私無畏，敢于監(jiān)督別人。 二、突出監(jiān)督重點，增強對“一把手”權(quán)力監(jiān)督的有效性。加強對“一把手”的監(jiān)督，必須對癥下藥，突出監(jiān)督重點，確保收到實效。一是慎重授權(quán)，嚴格把住各級“一把手”的選拔任用關(guān)。要建立紀檢監(jiān)察機關(guān)與組織部門的聯(lián)系制度，紀檢監(jiān)察機關(guān)要經(jīng)常向組織部門通報和提供干部廉潔自律方面的情況，為組織部門考核提拔“一把手”干部提供信息情況。組織部門對擬提拔“一把手”的干部在提交黨委討論前，應(yīng)征求紀檢監(jiān)察機關(guān)意見，以防止素質(zhì)不好的人走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。二是合理對“一把手”特別是直接掌握人、財、物支配權(quán)的“一把手”的權(quán)力作適當分解。把決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分離開來，形成相互制衡的關(guān)系，促進班子成員相互間的監(jiān)督。三是“一把手”須定期向上級組黨織和下屬干部群眾專題報告廉潔自律和落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的情況， 接受上級黨組織的檢查考核，接受群眾的公開評議。對為官不廉者要批評教育，對有嚴重以權(quán)謀私行為的“一把手”要及時撤換。 三、盯住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，增強對“一把手”權(quán)力監(jiān)督的針對性。加強對“一把手”監(jiān)督必須抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立和完善以民主集中制為核心的權(quán)力監(jiān)督制約機制，將“一把手”權(quán)力置于有效監(jiān)督之中。一是有效監(jiān)控重大事項決策權(quán)。重大事項必須由領(lǐng)導(dǎo)班子按決策程序、議事規(guī)則集體研究決定，不得由“一把手”個人說了算。決定問題應(yīng)實行投票表決制，確保決定真正代表大多數(shù)人的意見和愿意。二是有效監(jiān)控人事管理權(quán)。凡單位內(nèi)部干部使用、調(diào)配，都必須嚴格執(zhí)行干部管理工作的有關(guān)規(guī)定，由領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定，不能由“一把手”暗箱操作。三是有效監(jiān)控財務(wù)支配權(quán)。完善財務(wù)審批監(jiān)督制度，堅持大額度資金的使用由領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究。要加大會計集中核算制推行力度，強化財務(wù)監(jiān)控。四是有效監(jiān)控建筑工程項目經(jīng)營權(quán)。要實行建筑工程項目直接經(jīng)營與監(jiān)督審核權(quán)分離制度，嚴格規(guī)定“一把手”不得直接經(jīng)手掌管本單位建筑工程項目。有關(guān)建筑工程的具體事宜應(yīng)由分管領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)承辦，“一把手”進行監(jiān)督審核。 四、理順監(jiān)督體制，增強對“一把手”權(quán)力監(jiān)督的權(quán)威性。強化對“一把手”的監(jiān)督，必須增強監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)威，克服監(jiān)督主體分散各自為政的局限。要針對現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下“一把手”的實際情況，突出不同的監(jiān)督主體和監(jiān)督方式，或者根據(jù)“一把手”不同的社會角色，采取多種監(jiān)督手段，同時實施監(jiān)督，使監(jiān)督工作覆蓋“一把手”權(quán)力運作的全過程。如可對現(xiàn)行的紀檢監(jiān)督雙重領(lǐng)導(dǎo)體制進行適當?shù)恼{(diào)整，中紀委、監(jiān)察部以下的紀檢監(jiān)察機關(guān)可由同級黨政領(lǐng)導(dǎo)為主、上級紀檢監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為輔，改為以上級紀檢監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主、同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為輔，解決紀檢監(jiān)察機關(guān)對同級黨政“一把手”監(jiān)督存在的體制性弊端，使紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督有較大的獨立性。 五、完善監(jiān)督機制，增強對“一把手”監(jiān)督管理的協(xié)調(diào)性。一是強化組織監(jiān)督。要強化監(jiān)督管理意識，糾正重選拔任用、輕任后監(jiān)督的思想。要定期聽取“一把手”的思想工作情況匯報，及時了解掌握“一把手”的思想狀況和工作表現(xiàn)。要加強執(zhí)紀執(zhí)法和組織人事部門的聯(lián)系，充分調(diào)動各方面的積極性，共同參與對“一把手”的監(jiān)督管理工作。二是要加強監(jiān)督協(xié)作，形成對“一把手”監(jiān)督的合力。形成監(jiān)督合力，不權(quán)要理順紀委、組織、審計、監(jiān)察等專門監(jiān)督機關(guān)和管理機構(gòu)的關(guān)系，進一步加強各級人大的法律監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督，在監(jiān)督“一把手”問題上，按照工作職能作好分工，同時，還應(yīng)加強彼此間的協(xié)作，在監(jiān)督層面上密切配合，并重視發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，以建立全方位、多途徑的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，制約“一把手”權(quán)力的行使。三是強化群眾監(jiān)督。堅持深化群眾對“一把手”從政用權(quán)行為的監(jiān)督，抓好政務(wù)、財務(wù)公開制度的落實，凡是與群眾利益相關(guān)的事，實行公開辦事制度，增強透明度，為群眾了解情況、參與監(jiān)督提供條件。可采取發(fā)放征求意見表、找基層群眾談話、設(shè)立征求意見箱和舉報電話等多種形式，也可聘請部分政治素質(zhì)好、群眾威信高的同志擔(dān)任工作監(jiān)督員，拓寬干部監(jiān)督渠道。做到“一把手”的權(quán)力行使到哪里，領(lǐng)導(dǎo)活動延伸到哪里，監(jiān)督管理就落實到哪里。 六、健全監(jiān)管制度，增強對“一把手”權(quán)力監(jiān)督的規(guī)范性。加強制度建設(shè)，是監(jiān)督管理工作有章可循，有效運行的重要保證。當前，除了堅持完善黨內(nèi)監(jiān)督五項制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項報告、收入申報、收受禮品登記三項制度、經(jīng)濟責(zé)任審計、干部提醒談話、誡勉談話等干部監(jiān)督管理制度外，還應(yīng)從三個方面推進制度創(chuàng)新。一是制定加強對黨政“一把手”監(jiān)督管理的制度。進一步明確監(jiān)督內(nèi)容、辦法和處罰措施，規(guī)范“一把手”的從政用權(quán)行為和工作程序。二是制定調(diào)整不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的制度。進一步明確不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部的標準，采取待崗、降職、免職等多種形式推動領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”能上能下，增強干部隊伍的生機和活力。三是完善民主評議制度。結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部述廉、領(lǐng)導(dǎo)班子考察、崗位責(zé)任考核，組織干部群眾對“一把手”進行評議，并擴大評議范圍。對群眾意見比較大、存在問題多的“一把手”，區(qū)別不同情況進行幫助教育或采取必要的組織措施。
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