縣新型農村合作醫(yī)療試點工作的調查報告
新型農村合作醫(yī)療制度（簡稱“新農合”）是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度。該制度的實施是黨和政府“以人為本”、“執(zhí)政為民”的體現(xiàn)，是解決“三農”問題、提高農民健康素質、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展，全面建設小康社會的重大舉措。按照中央七部委文件的要求，新農合將于2008年在全國基本推行，2010年實現(xiàn)基本覆蓋農村居民的目標。我市懷遠縣于2005年初申報，10月份獲得省政府批準，2006年元月1日正式啟動試點。為了解這項造福農民的德政工程在懷遠縣的試點運行情況，為下一步在全市推廣提供經驗，市政協(xié)社法委和九三學社蚌埠市委聯(lián)合組成調研組，在王心云副主席帶領下，于2006年6月中旬至7月下旬，深入懷遠縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別召開座談會、走訪農戶、視察鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院，并先后聽取了懷遠縣政府及市各有關部門的情況介紹�，F(xiàn)將調研情況報告如下。
一、懷遠縣新農合試點工作情況
懷遠縣總人口127萬人，其中農業(yè)人口109.19萬人。全縣共有876472人自愿參合，參合率達80.27%。通過半年左右的運行，總體狀況良好，基本達到了預期效果。
1、農民得實惠，政策得民心。1～6月份統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全縣參合農民住院14290人次，約占參合人數(shù)的1.6%；住院醫(yī)藥費用總額為2493.11萬元，補償總額為888.26萬元，大病住院醫(yī)藥費負擔平均減輕35.6%，農民患病住院率平均提高30%，住院醫(yī)藥費均次補償額678.24元，最高單人次補償2萬元發(fā)生兩例。新農合政策受到農民群眾的普遍歡迎。在荊芡鄉(xiāng)張圩村，參加座談的農民交口稱贊新農合，感謝黨和政府的關懷。張道松老人爭著向調研組敘說，孫子在上海打工患病，趕回縣里住院，花了4000多元給補償了1000多元，這樣的好事在過去連想都不敢想；張金興老人告訴我們，農村人在過去有個病都是“小病扛、大病拖”，哪敢動不動就去醫(yī)院！現(xiàn)在有了新農合，自己腳上長了9年多的瘤子要等秋涼后去縣上治治了。在萬福鎮(zhèn)、在新城區(qū)的曹河村、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的病房里，所到之處參合農民的感激之情都溢于言表。新城區(qū)負責同志說，新農合不僅有效緩解了農民因病致貧、因病返貧，而且必將對改善黨群關系、化解基層矛盾、促進社會和諧產生積極影響。
2、試點工作順利推進，資金運行安全平穩(wěn)。由于準備工作抓得早、抓得細、抓得實，懷遠縣在考察借鑒的基礎上制定了一套切實可行的方案，使試點工作有了一個良好的開局。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部全力以赴，逐戶上門宣傳，確保在試點啟動之時達到了超過80%的較高參合率。參合資金按人均45元籌集，其中農民個人繳納10元，國家、省、市、縣財政分別為每個參合農民投入20元、6元、3元、6元。個人繳納的10元中有5元進入家庭賬戶，用于支付門診及購藥費用。全縣共籌集資金3942萬元，實行專款專用、封閉運行，確保資金安全。上半年共支出補償總額是888.26萬元,下半年費用支出由于項目增加（包括慢性病補償、免費體檢、新增補償范圍、家庭帳戶支出等）預計將比上半年有所增長，但綜合分析，全年度基金管理符合“以收定支、收支平衡、略有節(jié)余”的原則，出現(xiàn)重大風險的可能性不大。
3、農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)得到一個新的發(fā)展機遇。在市發(fā)改委的積極努力下，懷遠全縣有16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院共獲得820萬元的國債資金用于基礎設施建設。半年以來，全縣33個定點醫(yī)療機構門診及住院率平均增長30%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級和縣外定點醫(yī)療機構住院人次比分別為53：32：15，表明農民就近醫(yī)療的選擇在增加。以魏莊鎮(zhèn)衛(wèi)生院為例，去年全年門診量是26253人次，住院416人次，全年收入140多萬元；而今年1—8月份，門診量已達到27300人次，住院372人次，收入已達120萬元。目前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院在嚴格管理的同時，在增強服務意識、提升服務水平方面也采取了各種措施。魏莊鎮(zhèn)衛(wèi)生院新添了半自動生化儀等醫(yī)療設施，萬福醫(yī)院還購置了兩輛救護車，實行24小時免費接診；新城區(qū)醫(yī)院（縣三院）和萬福醫(yī)院還對參合住院農民提供免費餐飲。許多醫(yī)務人員表示，一定不辜負各級領導和農民群眾的信任支持，把新農合這件惠農利民的好事做好。
二、試點工作的主要做法與經驗
懷遠縣新農合試點工作取得上述成績是來之不易的�？偨Y他們的做法與經驗主要有以下幾方面：
1、縣委縣政府高度重視，各相關部門通力配合。懷遠縣委縣政府充分認識到，實施新型農村合作醫(yī)療制度，是推進新農村建設的重大舉措。縣委縣政府專題研究試點工作，分別成立了由縣長任主任的新農合管理委員會和由縣人大、縣政協(xié)負責同志牽頭，有關部門和農民代表組成的新農合監(jiān)督委員會。在本縣財力十分困難的情況下，確保首批縣級配套資金525萬元按時到位�？h衛(wèi)生、財政、民政等部門通力合作，積極為爭取試點及正式運行創(chuàng)造條件�？h衛(wèi)生局作為主管部門，在整個工作中全力以赴。財政局在做好資金工作的同時，并組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所進行業(yè)務培訓，承擔起各鄉(xiāng)鎮(zhèn)合醫(yī)辦大量艱苦細致的日常工作。
2、精心組織，廣泛宣傳，深入發(fā)動。為保證新農合的正常運行，懷遠縣成立新型農村合作醫(yī)療管理中心，作為縣衛(wèi)生局二級機構，全額撥款事業(yè)單位，專門負責對新農合有關事項的具體組織和管理，選配了一批懂業(yè)務、能吃苦、工作認真負責的得力干部具體組織實施；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也分別成立管委會、監(jiān)委會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)合醫(yī)辦（設各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所）；行政村成立村合管小組，各定點醫(yī)療機構也成立合醫(yī)辦。各級組織通過廣播、電視、會議、宣傳單等形式進行了廣泛、深入的宣傳發(fā)動，按期完成了參合動員，保證了較高的參合率。
3、健全制度，積極探索，不斷完善。為確保新農合的健康運行，懷遠縣先后制定了《新型農村合作醫(yī)療實施辦法（試行）》、《新型農村合作醫(yī)療有關問題的規(guī)定》、《新型農村合作醫(yī)療有關補償問題的規(guī)定》、《新型農村合作醫(yī)療定點醫(yī)療機構財務及相關手續(xù)的管理規(guī)定》《新型農村合作醫(yī)療慢性病管理辦法》等多項管理制度。為方便農民和便于管理，從三月份起，將農民在縣內定點醫(yī)院住院醫(yī)藥費補償方式全部改為墊付制，即農民在出院結算時由醫(yī)院墊付其應當享受的補償,然后由醫(yī)院與縣合管中心清算;將參合農民縣外轉診手續(xù)由縣合管中心統(tǒng)一辦理改為在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)合醫(yī)辦直接辦理�？h合管中心負責同志表示，他們將密切注意運行情況，以方便農民、實惠農民為宗旨，不斷完善各種制度。
4、強化監(jiān)管，規(guī)范行為。為確保參合患者得到合理治療，減少醫(yī)療風險，該縣制定了定點醫(yī)療機構準入制度。醫(yī)療機構進入定點醫(yī)院體系需自愿申請，經衛(wèi)生局與合醫(yī)辦審核認定，縣合管中心與定點醫(yī)院簽訂協(xié)議，定點醫(yī)院繳納管理押金，實施動態(tài)管理。全縣共設立定點醫(yī)院33家。制定出臺《懷遠縣新型農村合作醫(yī)療稽查工作管理辦法》，在縣合醫(yī)中心成立稽查科，選人配車對定點醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合醫(yī)辦進行定期不定期督查。對所發(fā)現(xiàn)的管理不規(guī)范、制度不嚴格、超能力接納病人住院的少數(shù)醫(yī)院以及違背因病施治、合理檢查、合理用藥原則，增加參合農民醫(yī)藥費負擔的個別醫(yī)護人員，都堅決進行了查處。1～6月份共對5所定點醫(yī)院提出通報批評，扣除相關定點醫(yī)療機構違規(guī)違約金4萬余元，一所定點醫(yī)療機構承包科室的合作醫(yī)療相關業(yè)務被終止，5名相關責任人受到相應的行政和經濟處分。
三、需要努力加以改進的幾個問題
懷遠縣的新農合工作經過半年左右的試運行，已經取得了很大的成績，但是也還存在一些問題亟待加以改進。
1、宣傳工作有待進一步深入和加強。雖然參合率已超過80%，但有近20%的農民未參合，原因主要表現(xiàn)為“三不”，一是“不知道”，部分外出務工人員與家鄉(xiāng)失去聯(lián)系，不知參合；受該縣電視覆蓋范圍有限、部分鄉(xiāng)村干部工作不力等影響，在一些地處偏遠的鄉(xiāng)村，宣傳工作仍有死角。二是“不相信”，部分農民對新農合持懷疑態(tài)度，有些年輕、身體好的農民存在一定僥幸心理。三是“不理解”，由于政策各項具體內容的傳播有個過程，部分農民甚至部分基層干部對相關政策規(guī)定理解得不深不透，甚至存在一些誤解。少數(shù)基層干部思想認識不到位，有的甚至以為是衛(wèi)生部門的事，因而政策執(zhí)行不力、工作配合不夠。上述因素不僅在一定程度上影響了今年的參合率，同時也將影響明年全縣參合率的鞏固和提高。
2、如何讓農民得到更多的實惠有待進一步探索。在座談和走訪中，有不少農民反映：報銷起點高，一般生病花不到200元不給報銷；報銷范圍窄，有許多情況被限制不能報銷；報銷比例低，尤其需轉診到縣外醫(yī)院就診，花費多報銷比例反而低。對這些反映，一方面要看到在運行初始，嚴格把握基金安全運行、適當控制補償范圍是絕對必要的，另一方面也要看到，新農合的初衷就是為了解決農民看不起病的問題。因此，如何把握“大病住院補償為主與兼顧受益面”之間的關系，使農民享受到更多看的見、摸的著的實惠，使新農合的實施有一個更加穩(wěn)固的基礎，需要引起重視并加以解決。醫(yī)院方面有個別人員認為農民提出這些問題是“要求過高”，這種認識是不利于新農合健康運行的，應當在今后工作中注意糾正。
3、在方便農民就醫(yī)方面有待做出進一步改善。在解決農民“看病貴”的同時，還要解決好農民“看病難”的問題。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機構布點少，一些村莊距定點醫(yī)療機構較遠，加上路況不好，看病就醫(yī)十分不便；其次，對于《轉診證明》的開具，雖然已經由縣合管中心統(tǒng)一辦理改為分散到鄉(xiāng)鎮(zhèn)合醫(yī)辦辦理，但鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)合醫(yī)辦并不能確定病人是否需要轉診，實際上只是增加了農民患者及家人的負擔。第三，由于該縣金融機構工作配合不夠，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民群眾反映縣外就診費用報銷拖延時間較長。
4、各定點醫(yī)療機構在加強能力建設、提高服務水平上有待做出進一步努力。隨著農民就醫(yī)需求的增加，各定點醫(yī)療機構能否提供有效的診療服務，不僅關系醫(yī)院自身的信譽和生存，也影響農民對新農合政策的信任。而目前全縣衛(wèi)生技術人員1278人，中高級職稱251人，僅占19.6%;其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院衛(wèi)生技術人員672人,中高級職稱51人,僅占7.6%。醫(yī)療人才的匱乏，已經形成制約農村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的瓶頸，也成為實施新農合政策的關鍵環(huán)節(jié)。
5、新農合在全市的全面實施將使市、縣財政面臨一定支出壓力。根據(jù)《蚌埠市新型農村合作醫(yī)療規(guī)劃目標和階段性計劃》，到2007年新農合將覆蓋全市50%的農村居民，到2008年將基本上覆蓋全體農村居民。屆時，由于市、縣兩級財政對每個參合農民的補助將由現(xiàn)在的3元、6元分別增加到4元和7元，以全市260萬農業(yè)人口和80%的參合率計算，蚌埠市財政每年將需提供800多萬元的資金支持，而所屬區(qū)縣每年將需提供1400多萬元的資金支持，同時還需提供與實際運作相配套的管理、運行等各種費用（懷遠縣今年提供了50萬元）。市、縣兩級面臨的財政壓力和困難，將直接關系到這一政策的正常運行和健康發(fā)展。
四、建議
綜合上述調研情況，我們認為，懷遠縣的試點工作經驗，可以為其他兩個縣的試點和全市的普遍推行提供借鑒。為確保新農合的健康運行，我們向懷遠縣政府及市政府提出如下建議：
1、加大宣傳力度，擴大宣傳范圍，使新農合政策深入人心。在下一步宣傳工作中，要著重針對農民的“三不”，結合農民最講實際的特點，⑴抓住典型事例來宣傳，將參合受益的典型事例、受益者的現(xiàn)身說法等篩選整理，打印張貼到村莊農戶。⑵通過補償公示來宣傳，特別在村一級要定期向農民公布補償兌現(xiàn)情況。⑶通過農民喜聞樂見的形式來宣傳，將參保辦法、參保人的權利義務、審核結算流程等總結提煉，以生動、形象的方式，通過縣廣播、村喇叭等廣為傳播。⑷將新農合的基本規(guī)定、政策制度編印成冊，發(fā)給農戶。尤其要抓好對外出務工人員的宣傳，通過親友書信、同行者轉告等途徑與之建立聯(lián)系，要利用春節(jié)前后、農閑時期進行宣傳。目前全縣有26萬外出人員，應當將之作為鞏固、提高明年參合率的工作重點。
2、健全運作機制，切實履行職責，加強監(jiān)管力度。一是建立健全新農合管理組織、參保者和醫(yī)療單位三方制約機制，規(guī)范運作。二是進一步完善定點醫(yī)療機構的準入、退出制度,完善定點醫(yī)療機構考核管理辦法,引入競爭機制,實行優(yōu)勝劣汰。三是新型農村合作醫(yī)療管理委員會應切實履行組織、協(xié)調、管理和指導等工作職責，同時要切實發(fā)揮新型農村合作醫(yī)療監(jiān)督委員會作用，努力使新農合的健康運行具有強有力的組織保證。四是加強經辦機構建設，按規(guī)定落實人員編制、工作經費，完善工作制度，加強規(guī)范管理。五是完善基金監(jiān)管機制，制定監(jiān)督管理措施，形成定期審計監(jiān)督制度，確�；疬\作規(guī)范、透明、高效，保證制度的公平公正。
3、全面加強醫(yī)療機構建設，切實規(guī)范醫(yī)療服務行為。如果說，黨和國家的決策是新農合制度的先決條件，農民群眾的積極參與是新農合制度的廣泛基礎，那么醫(yī)療隊伍建設就是這一制度健康運行的關鍵環(huán)節(jié)。珍惜新農合為農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)帶來的發(fā)展機遇，首先要抓好醫(yī)德醫(yī)風建設，增強服務意識，決不允許個別醫(yī)護人員從中牟取不當利益；其次要通過優(yōu)惠的政策穩(wěn)定農村醫(yī)療衛(wèi)生隊伍，積極引進醫(yī)療技術人才，以精湛的醫(yī)術和熱忱的態(tài)度獲取農民的信任，塑造良好的醫(yī)衛(wèi)形象；再次要用好國債資金，抓緊鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院基礎設施建設，切實加強和改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的服務能力和服務環(huán)境。
4、進一步完善試點方案，真正體現(xiàn)便民利民。一是總結經驗，科學測算，不斷完善基金管理使用方案，防止過多沉淀或透支。按照農民得實惠、醫(yī)院不虧本、基金不透支的原則，穩(wěn)步探索降低起付線、提高封頂線以及增加個人帳戶比例的可行性，合理擴大受益面，增強制度吸引力。二是積極探索改進，確保醫(yī)療費用報銷一次辦結。三是盡快提高信息化水平，充分利用計算機及網(wǎng)絡，將參保農民的個人資料、就醫(yī)情況、住院費用報銷情況等基礎資料實行計算機網(wǎng)絡管理，提高工作效率，方便各項工作的開展和各種數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，杜絕一些人為因素的影響。四是加快農村醫(yī)療衛(wèi)生體系建設，進一步強化村級衛(wèi)生組織，研究解決村衛(wèi)生室納入新農合網(wǎng)絡的具體措施，為農民就近看病提供便利條件。五是在原設立舉報電話的基礎上，在縣合管中心設立咨詢熱線電話，方便農民群眾隨時咨詢。
5、進一步加強部門配合，真正形成工作合力。要重視醫(yī)療救助與新農合的協(xié)調互補作用，進一步完善農村醫(yī)療救助制度。懷遠縣民政部門在為全縣五保戶、特困戶共計2.7萬人出資參合的同時，今年上半年還對全縣19戶大病救助對象發(fā)放救助資金8.8萬元。但是農村醫(yī)療救助資金缺口很大，大病救助額度最高為6000元，明顯過少。建議市、縣政府在加大對醫(yī)療救助資金投入的同時，研究解決如何開辟籌資渠道，增強救助能力。藥品監(jiān)督部門近年來在藥品供應和監(jiān)督“兩網(wǎng)”建設上做了大量工作，但是在新農合體系中應當如何發(fā)揮作用，各級政府及相關部門應當認真研究解決好。
6、積極爭取，確保新農合資金投入。根據(jù)今年元月份中央七部委《關于加快推進新型農村合作醫(yī)療試點工作的通知》文件精神，從明年起省、市、縣三級財政對每個農民的投入要增加到20元，“地方財政增加的合作醫(yī)療補助經費，應主要由省級財政承擔，原則上不由省、市、縣按比例分攤，不能增加困難縣的財政負擔”。建議市政府向省政府報告，積極爭取這一政策精神的落實，合理調整省、市、縣投入的分擔比例，盡量減輕我市市、縣兩級的財政壓力，防止新農合運行因地方財政困難受到影響。
7、提前行動，為在全市推廣創(chuàng)造條件。鑒于五河、固鎮(zhèn)兩縣即將正式實施新農合，建議市政府及兩縣及早作好以下工作，⑴、干部培訓，對縣相關部門、鄉(xiāng)、村干部要提前培訓，主要解決對相關政策的理解，端正思想認識，提高開展工作的主動性和積極性；⑵宣傳動員，要抓住農閑季節(jié)和春節(jié)前后，特別針對外出務工農民，為確保較高參合率打好基礎；⑶選配人員，為縣合管中心及鄉(xiāng)鎮(zhèn)合管辦選配得力人員，提前作好籌備工作；⑷調查摸底，掌握好縣內醫(yī)院醫(yī)療設施、人員狀況、管理水平等基礎情況，為確定定點醫(yī)院提供資料；⑸制定制度，吸收借鑒懷遠縣成功經驗，結合各自實際擬定相應管理制度和具體措施。
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