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經(jīng)營城市城鄉(xiāng)建設(shè)調(diào)研報告
阿爾山設(shè)市以來，各項事業(yè)蓬勃發(fā)展，由一個邊境小鎮(zhèn)建設(shè)成了一座城市，尤其是城市建設(shè)成效顯著，完成了最基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建了城市框架，城區(qū)建設(shè)初見規(guī)模，這對于阿爾山品牌的成功塑造、“神泉雪城”品牌知名度的顯著提升、引起自治區(qū)政府高度重視而做出建設(shè)“阿爾山―柴河”旅游區(qū)的決策起到莫大作用。但總體來看，我市城市建設(shè)與市委、市政府所明確的旅游城市定位和自治區(qū)政府標示建設(shè)國際知名、國內(nèi)一流的旅游區(qū)目標相去甚遠，與應(yīng)發(fā)揮的中心城市載體功能、加快經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求還很不適應(yīng)，主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施不配套，城市功能不完善，載體作用不明顯，建設(shè)管理水平低。歸根結(jié)底，是我市城建起步晚、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄，城市建設(shè)資金來源單一，導(dǎo)致我市城市建設(shè)投入總量小，發(fā)展慢。所以，要使我市城市建設(shè)步入高速發(fā)展的軌道，就必須搶抓自治區(qū)規(guī)劃建設(shè)“阿爾山－柴河”旅游區(qū)的歷史機遇，以開展“二次創(chuàng)業(yè)”活動為契機進一步解放思想，樹立經(jīng)營城市新觀念，全方位整合城市資源，通過市場化運作，多渠道籌措建設(shè)資金，走以城建城，以城養(yǎng)城，以城興城的城市建設(shè)之路，促進我市經(jīng)濟超常規(guī)、高速度、跨越式發(fā)展。
整合城市資源，主要是運用市場機制，對城市空間和作為城市功能載體的自然資本（如土地），人力作用資本（如路、橋）及相關(guān)的延伸資本（如路、橋冠名權(quán)）等進行重組和運營，打破舊體制的束縛，從中獲取收益，并把收益重新投入到城市建設(shè)的新領(lǐng)域，即大力改革現(xiàn)行的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、運營和管理模式，把城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理納入市場化運作，廣泛吸納外資、內(nèi)資和民間資本，擴大城建資金來源，以實現(xiàn)城市自我積累、自我增值、自我滾動、自我發(fā)展，逐步形成“政府引導(dǎo)、市場運作、社會為主、多方籌集”的新機制。比較而言，我市建市晚，城市資源整合與盤活的余量大，有很大潛力多方面拓寬籌措建設(shè)資金渠道：
一、盤活土地資本，以土地聚集資金
城市最大資本是土地，經(jīng)營城市政府首先要盤活土地。建設(shè)幾年來，阿爾山城市建設(shè)與管理飽受體制不理順之苦，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上，城市管理力度抓不緊。所以，在阿爾山的第二次創(chuàng)業(yè)中，必須緊緊抓住自治區(qū)規(guī)劃建設(shè)“阿爾山－柴河”旅游區(qū)的歷史機遇，在編制“阿爾山－柴河”旅游區(qū)規(guī)劃和城市總體規(guī)劃修編過程中，重新劃定阿爾山市城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)，擴大規(guī)劃區(qū)面積，屯積城市土地資本。
在此基礎(chǔ)上，政府要利用壟斷土地一級市場的優(yōu)勢，嚴格控制年度供地總量，讓用地者競爭用地，有效發(fā)揮市場機制配置資源的手段，建立起“一個渠道進，一個池子蓄，一個口子出”的土地儲備管理機制，同時健全土地金收取、支出、使用制度，確保城市土地收益全部用于城市建設(shè)，使城市土地收益轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)主要財源，逐步解決長期以來城市建設(shè)資金“瓶頸”制約的問題。
二、靠規(guī)劃出精品，利用精品開發(fā)項目吸引資金
我們必須清醒地認識到，即使在編制“阿爾山－柴河”旅游區(qū)規(guī)劃和城市總體規(guī)劃修編過程中重新劃定阿爾山市城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)及擴大規(guī)劃區(qū)面積的目標得以實現(xiàn)，阿爾山市城區(qū)面積相對較小、人口相對較少的問題仍然在一段時期內(nèi)存在。所以要使土地資產(chǎn)最大限度地發(fā)揮效能，必須從規(guī)劃入手，強化規(guī)劃對土地供應(yīng)的調(diào)控和指導(dǎo)作用。以規(guī)劃為指導(dǎo)，超前儲備城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，認真研究、考察、論證項目，尤其要推出一批“精品”開發(fā)項目，對有收益的進行拍賣，拍賣時帶項目。特別是對重大項目，均應(yīng)提出其性質(zhì)、功能、規(guī)劃、布局意向、經(jīng)濟技術(shù)指標，并進行形象構(gòu)思設(shè)計，使投資者充分了解設(shè)計者意圖，并能有效地進行成本與利潤的經(jīng)濟分析，以利投資決策，從而有序引導(dǎo)開發(fā)商向“黃金地段”投資最大限度地發(fā)揮土地資產(chǎn)的利用和效益。如烏蘭浩特市“五一廣場”，動工伊始，周邊地價便節(jié)節(jié)攀升，而廣場竣工后，周邊地價猛增了幾倍，也成了搶手貨。阿爾山市也應(yīng)因地制宜，在河濱公園、中心廣場、五里泉、海神療養(yǎng)院等處周邊土地做好長期土地儲備，并有序推出相應(yīng)的開發(fā)項目，吸引資金建設(shè)。
三、理順管理體制，優(yōu)化投資經(jīng)營領(lǐng)域，吸收社會融資
把城市建設(shè)管理看作生產(chǎn)力，在城市建設(shè)項目融資上，只求所在，不求所有。在啟動“二次創(chuàng)業(yè)”活動之初，緊緊抓住自治區(qū)規(guī)劃建設(shè)“阿爾山－柴河”旅游區(qū)的歷史機遇，將制約和束縛大景區(qū)建設(shè)和發(fā)展的體制理順，將不適應(yīng)新城市建設(shè)和管理的方法黜除，將原有落后的管理機制和陳舊的觀念摒棄。在此基礎(chǔ)上，樹立新的觀念，采取新的措施，建立新的機制，放開城市經(jīng)營市場，引入市場競爭機制，提高城市經(jīng)營的誘惑力和生命力，“讓經(jīng)營者看到利益，讓市場看到競爭”，這是經(jīng)營城市的關(guān)鍵所在。
開放投資經(jīng)營領(lǐng)域，把部分市政工程建設(shè)與管理，尤其是各景區(qū)景點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向市場開放――阿爾山獨特的礦泉群、石塘林、活火山群及冰雪資源，是阿爾山的最大資本，也是實現(xiàn)阿爾山旅游立市、興市、強市、富市的最好資本――采取獨資、合資、合作等各種形式，吸引外資和社會資金參與景區(qū)景點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對有收益的項目可相應(yīng)給予自籌資金、自主建設(shè)、自行管理、自行還貸，合同期內(nèi)收益歸己政策，同時，也可以采取“捆綁”的方法解決一些無收益、負收益的公益設(shè)施建設(shè)項目，如景區(qū)旅游廁所、垃圾收集處理設(shè)施等。在此基礎(chǔ)上，加大對城市和景區(qū)景點基礎(chǔ)設(shè)施和開發(fā)權(quán)、使用權(quán)、廣告權(quán)、冠名權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等無形資產(chǎn)進行招標拍賣力度，變無形資產(chǎn)為有形資產(chǎn)，拓寬籌措建設(shè)資金渠道，加快城市建設(shè)步伐。
四、將市政、園林、環(huán)衛(wèi)養(yǎng)護作業(yè)推向市場，進行開源節(jié)流
在現(xiàn)階段，阿爾山市的財政十分吃緊，城市建設(shè)資金十分短缺，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目大都靠負債、拖欠 和借貸進行，使得城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)遠遠落后于城市經(jīng)濟發(fā)展和人民生活需求，甚至出現(xiàn)了難以為繼的局面，這是不容回避的客觀事實。
所以，對城市公用設(shè)施養(yǎng)護管理作業(yè)體制進行改革，打破政府一手“包辦”的局面，減輕財政壓力勢在必行。在城市建設(shè)初級階段、城市人口相對較少、城市生活水平相對較低的時候，在給予必須的財政補貼的同時，首先必須尋求市政、園林、環(huán)衛(wèi)養(yǎng)護作業(yè)所需資金的開源，擴大和提高市政、園林、環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)面和收益；其次是確保服務(wù)收益有效利用，對專項資金進行節(jié)流。
另一方面，隨著城市化水平提高，逐步將市政、園林、環(huán)衛(wèi)養(yǎng)護作業(yè)推向市場，通過公開招標和企業(yè)承包的辦法，承擔(dān)各項任務(wù)，以節(jié)約建設(shè)資金，提高資金使用效益。
五、足額征收各種城建稅費
根據(jù)國務(wù)院、自治區(qū)、盟行署和市政府的有關(guān)規(guī)定，用于城市建設(shè)方面的稅費收入項目主要有城市土地出讓金、土地增值稅、城市建設(shè)維護稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、房產(chǎn)稅、電力附加等。長期以來，由于急于追求“招商引資”成果，優(yōu)惠政策施用不當(dāng)，出現(xiàn)稅費征收力度不夠、漏征漏收漏管理，應(yīng)收稅費大量減免現(xiàn)象。其實，這些政策性稅費的征收潛力很大。所以，對應(yīng)收取的政策性城建資金應(yīng)當(dāng)加大征收力度，加強資金管理，確保城建資金足額收取并集中使用。
六、組建城建投資公司，靠公司經(jīng)營籌集城建資金
根據(jù)自治區(qū)“阿爾山――柴河”旅游景區(qū)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的決策，阿爾山旅游產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體（GIE）和在即。所以，為了建立城建資本運營的有效機制，抓住組建阿爾山市特殊目的公司（SPV）的機遇，應(yīng)盡快成立城市建設(shè)投資開發(fā)公司。該公司可以是國有獨資企業(yè)，也可以是政府控股的股份有限公司。作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的項目法人，具體負責(zé)城建資金的籌措、融通、投入和償還，實現(xiàn)資本的集中營運和滾動發(fā)展。它可以接受政府委托對城市基礎(chǔ)設(shè)施進行資本營運，將所有可以拿出來經(jīng)營發(fā)展的資本予以歸集，代表政府行使經(jīng)營、管理的權(quán)力，同時相應(yīng)承擔(dān)盈虧責(zé)任和市場競爭風(fēng)險。有了這樣的公司后，財政資金今后只需管維護和人頭費，政府不再直接投資，新建基礎(chǔ)設(shè)施需要政府投入的部分，將通過公司運作，這樣，既明確了舉債主體和擔(dān)保主體，也突破了財政單一包攬的模式，打破了一個項目成立一個指揮部面對整個運作環(huán)節(jié)負不了責(zé)的模式，使公司自我舉債、自我還貸、自負盈虧、自我發(fā)展，成為市場競爭主體。
以上幾條經(jīng)營城市的措施的實施，關(guān)鍵在于從我市實際出發(fā)，把阿爾山城市建設(shè)的定位定準，在新市區(qū)建設(shè)和四鎮(zhèn)改造過程中不斷實踐，加大工作力度，不斷拓寬新的思路，出臺新的舉措，開創(chuàng)新的局面。
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