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養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營模式調(diào)研報告
近幾年來，浙江省遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在鼓勵民營資本參與興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化等項中，進(jìn)行大膽探索，創(chuàng)造了多種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營模式，引起社會各界的高度關(guān)注。我們通過對浙江省杭州、溫州、臺州、寧波等地的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行的實(shí)地考察調(diào)研，有了一些新的思考。
浙江省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大致分為以下幾種：
國家或集體興辦。溫州的紅景天養(yǎng)老院是由街道開辦的，為充分發(fā)揮投入的國有資本效能，提高管理和運(yùn)營水平，獲取最的大經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，讓人住老年人得到最好的照料，享受最好的服務(wù)，主管部門采取了產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的方式，公開招聘經(jīng)營管理人員。招投標(biāo)結(jié)束，雙方簽訂合同。中標(biāo)方在滿足五保、特困老人入住(收住五保、特困老人，政府給予補(bǔ)貼)的前提下，招收社會老人入住，享受國家非營利機(jī)構(gòu)所有優(yōu)惠政策。期間，經(jīng)營者以租金形式分批向主管部門上交部分經(jīng)營利潤。
集資興辦。溫州永嘉的康樂山莊、玉環(huán)的夕陽紅山莊是由老年人自發(fā)組織起來，在集體的土地上個人集資興建的老年人社區(qū)。溫州的紅楓山莊也應(yīng)歸人此類，所不同的是該山莊由私營業(yè)主出面策劃，政府劃撥土地，私營業(yè)主只投入少量啟動資金，辦妥手續(xù)，然后按每平方米1700—2200元不等收取老人的資金建房�，F(xiàn)紅楓山莊的經(jīng)營者已經(jīng)由民政登記的民辦非企業(yè)改為工商登記營利企業(yè)。上述山莊均享受國家非營利機(jī)構(gòu)所有優(yōu)惠政策。
非營利機(jī)構(gòu)經(jīng)辦。寧波市的頤樂園是由政府出面協(xié)調(diào)，政府劃撥土地100余畝，并出面協(xié)調(diào)市財政、市慈善總會、大紅鷹集團(tuán)共同出資1．3億元興建的。該院建筑規(guī)范，環(huán)境幽雅，條件優(yōu)越。出資方共同組建管理公司，在工商局登記，享受國家非營利機(jī)構(gòu)所有優(yōu)惠政策待遇。該院吸納了400多老人入住，80％以上是離休老干部。因?yàn)闂l件好、收費(fèi)低，老人常常排隊等候人住，床位供不應(yīng)求。
民間資本興辦。溫州的水心老年公寓是由一對熱心老齡事業(yè)的下崗夫婦租用閑置的廠房開辦的，年租金15—16萬元，收住老人70-80位，滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。年盈余六七千元。此種形式在浙江全省還有很多。奉化的99老人樂園是私營業(yè)主王雪飛夫婦賣掉了經(jīng)營良好的企業(yè)，投資1400多萬元興建的全省規(guī)模最大的民營老年公寓，所用土地為協(xié)議出讓。公寓條件較好，現(xiàn)收住100多位老人。臺州市崇德山莊由臺州著名民營企業(yè)九州藥業(yè)集團(tuán)出資興建，政府劃撥用地274畝。規(guī)劃有高檔老年人住宅、老年公寓、老年護(hù)理院、老年活動中心等，是一個設(shè)計超前、功能完備的老年人社區(qū)，現(xiàn)企業(yè)已投入4000多萬元，建設(shè)總投資約需3-4億元。
縱觀以上四種興辦模式，我們以為第一種模式代表著社會福利機(jī)構(gòu)改革的方向，是盤活存量資產(chǎn)，有效利用現(xiàn)有養(yǎng)老資源，提高資金利用效能有效模式。第二、三種模式不僅不宜推廣，而且應(yīng)該嚴(yán)格限制或者禁止。因?yàn)檫@兩種模式養(yǎng)老隱含著較為嚴(yán)重的問題：
國有土地資源的流失。土地是我國極為稀有且不可再生的資源，國家對土地資源的保護(hù)極其重視，頒布了《中華人民共和國土地管理法》等多部法律法規(guī)。永嘉和玉環(huán)的少數(shù)老年人自己組織起來，沒有經(jīng)任何土地部門審批并未辦理嚴(yán)格的用地手續(xù)，即自己動手在集體的土地上集資蓋房，建起子康樂山莊和夕陽紅山莊，嚴(yán)格意義上講是土地使用的違法行為。
導(dǎo)致不當(dāng)受益�？禈飞角f、夕陽紅山莊和紅楓山莊集資蓋房，由于沒有計人土地成本，所造房屋與房地產(chǎn)開發(fā)房屋存在相當(dāng)可觀的差價，這部分差價構(gòu)成了不當(dāng)受益。例如一位老人幾年前出資5．6萬元購買了一套80多平米住房的使用權(quán)，現(xiàn)轉(zhuǎn)手出讓賣到20多萬元，自己僅需向山莊管理機(jī)構(gòu)上繳2800元的管理費(fèi)即可。還有一位老人以每平方米1200元的價格，花30萬元擁有了一棟250多平方米帶車庫獨(dú)立別墅的使用權(quán)，裝修費(fèi)卻花了60多萬，而在其對面僅一路之隔的房地產(chǎn)開發(fā)房產(chǎn)則為每平方米4000—5000元。
社會再分配不公�？禈飞角f、夕陽紅山莊和紅楓山莊集資蓋房，參與的老人不是也不可能是最需要關(guān)注的貧困老人，多數(shù)是離退休干部、教師或者是收入較高并有一定積蓄的老人；而真正貧困需要福利照顧的老人卻無力集資蓋房，無法享受此等優(yōu)惠。結(jié)果是貧者愈貧，富者愈富。寧波市頤樂園人住的80％以上是離休老干部。其中有位離休的局級干部，夫婦二人在此居住帶有衛(wèi)生間和廚房的套房，連吃帶住加上衛(wèi)生保潔等費(fèi)用，每月僅需開支2000元，還不到其離休金的一半，享受著超值的服務(wù)。他家里原有的住房則可租可售，兩頭獲利，無形中每月增加了不菲的收入。社會福利屬于社會再分配的范疇，其出發(fā)點(diǎn)是扶危濟(jì)困，是幫助社會上最需要幫助的人群，起到穩(wěn)定社會的作用�？墒侨俗≈T如寧波市頤樂園之類高檔老年公寓的人員原本享受了應(yīng)得的福利，再來這里以較小的代價獲得超值的服務(wù)，實(shí)際上是社會福利享受對象的錯位，既違背了社會福利的本意，也造成了事實(shí)上的再分配不公。
隱含著不安定因素。溫州出臺以在工商登記和在民政登記為
標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分營利養(yǎng)老企業(yè)或非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的文件以后，由政府劃撥土地集資蓋房的紅楓山莊私營老板立即提出改“民非”登記為工商企業(yè)登記，這樣就需要補(bǔ)交土地出讓金，該老板表示這筆出讓金肯定會轉(zhuǎn)嫁到人住在該山莊的老人頭上，無形中把政府推到了山莊老人的對立面，導(dǎo)致政府與老年人的直接對立。對此當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門深表憂慮。
存在國際化養(yǎng)老的誤區(qū)。浙江省有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為了增加收入，提出吸收港、澳、臺甚至外國老年人來人住。如果該機(jī)構(gòu)是按完全成本計價接收入住，則無可厚非，但如果是按目前通行的不計地價和造價，僅按運(yùn)營成本計價的方式接納入住，就值得商榷。
第四種模式恰恰是應(yīng)該大力提倡和推廣的。因?yàn)樗钦嬲拿耖g資本投入，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，既彌補(bǔ)了政府社會福利的不足，又為社會老人提供了養(yǎng)老服務(wù)，滿足了日益增長的老年人的需求，同時也吸納了很多下崗女工和民工，完全符合我國政府大力發(fā)展社會服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)思想，理應(yīng)給予扶持和推廣。但也恰恰是該種模式遇到了政策瓶頸：只有登記為民辦非企才能享受國家的優(yōu)惠政策，可是登記為民辦非企又給這些企業(yè)帶來許多麻煩和困難。如在溫州開辦水心老年公寓的一對夫婦，以公寓為家，吃住在公寓，親自買菜、做飯，慘淡經(jīng)營，年盈余僅六七千元。即便如此，按照民辦非企業(yè)的管理規(guī)定，這盈余的六七千元也歸該公寓所有，而不能屬于個人。奉化的99老人樂園因?yàn)榈怯洖槊褶k非企業(yè)，受政策限制，投入大量資金蓋好的房產(chǎn)成為“福利機(jī)構(gòu)所有”(寧波房管所、民政局出具的不能抵押貸款說明)，資金問題凸現(xiàn)，舉債無門，經(jīng)營陷入困境。臺州市崇德山莊由臺州著名民營企業(yè)九州藥業(yè)集團(tuán)出資興建，建設(shè)總投資約需3—4億元。由于臺州市發(fā)文將該山莊定性為“民辦非營利福利事業(yè)單位”，土地不能抵押貸款，將來土地上的建筑物也不能抵押貸款，致使企業(yè)資金運(yùn)作困難，且其投入資金將不能收回，投資商如今是進(jìn)退維谷，騎虎難下。
我們發(fā)現(xiàn)各地對什么是社會福利、什么是老齡產(chǎn)業(yè)不甚明晰。有的地方把所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都看作是老齡產(chǎn)業(yè)，也有的地方把所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(老年公寓、老年住宅區(qū))都視為社會福利事業(yè)；有的以在工商還是在民政登記為標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分社會福利和老齡產(chǎn)業(yè)；有的又以營利或非營利來區(qū)分社會福利和老齡產(chǎn)業(yè)。我們認(rèn)為上述看法都是錯誤的。
首先，社會福利與老齡產(chǎn)業(yè)有著本質(zhì)的區(qū)別。社會福利是國家在法律和政策范圍內(nèi)，向全體公民普遍提供資金幫助和優(yōu)待服務(wù)的社會制度。它表現(xiàn)為國家及社會團(tuán)體興辦的多種福利設(shè)施、提供的社會服務(wù)以及各項社會福利事業(yè)，講求的是公平與公正，是不計成本和盈利的。比如國家辦的養(yǎng)老院、福利院，國家投入了土地、資金等大量的人力物力，決不是為了盈利，而是為了扶危濟(jì)困，穩(wěn)定社會。而產(chǎn)業(yè)則不同，產(chǎn)業(yè)是指生產(chǎn)事業(yè)，是經(jīng)營活動，提供的是商品，追求的是利潤和效益。老齡產(chǎn)業(yè)是隨著人口老齡化而出現(xiàn)的新興產(chǎn)業(yè)，是為老年人提供特殊商品、設(shè)施和服務(wù)，滿足老年人特殊需求的行業(yè)和企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的集合。
其次，以在工商還是在民政登記為標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分社會福利和老齡產(chǎn)業(yè)，不僅不科學(xué)，而且容易造成混亂。比如，寧波市的頤樂園組建了管理公司，在工商局進(jìn)行了登記，對外介紹其經(jīng)營是盈利的。那么能否據(jù)此斷定它是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)呢?結(jié)論是否定的。因?yàn)樗耐顿Y主體是國家、非營利機(jī)構(gòu)(寧波慈善分會)和社會捐贈(大紅鷹集團(tuán))，仍然是社會福利的性質(zhì)。所謂的盈利是建立在對原始投入不計成本、不計利息、不算折舊、不求回報的基礎(chǔ)之上的，是僅僅以充分享受政府免稅等優(yōu)惠政策之后的運(yùn)營成本為起算點(diǎn)的盈利，并不是真正意義上的盈利。極而言之，不過是福利機(jī)構(gòu)管理方式的改進(jìn)、福利資源利用率的提高而已。而登記為民辦非企的溫州水心老年公寓、奉化的99老人樂園恰好應(yīng)該定性為老齡產(chǎn)業(yè)，也是國家應(yīng)該重點(diǎn)扶持的對象。
通過調(diào)研，我們感到：國家出臺政策扶持老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展很有必要。適時出臺相關(guān)政策，吸引大量民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵、扶持以養(yǎng)老服務(wù)為主體的老齡產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展，既可以彌補(bǔ)國家福利資金投入的不足，又可以為廣大的老年人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，促進(jìn)社會服務(wù)業(yè)的發(fā)展，保持社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展，對于提高老年人的生命、生活質(zhì)量，拉動經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)社會就業(yè)，都具有極其重要的意義。
政策扶持的重點(diǎn)和對象應(yīng)該是民營養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。有投入，有產(chǎn)出，才能稱之為產(chǎn)業(yè)。如果只有投入而不求回報，不計成本，不講產(chǎn)出，那是慈善事業(yè)，而不是老齡產(chǎn)業(yè)。經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，資本是具有逐利性的。民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，獲取合理的經(jīng)營利潤。既然我們認(rèn)定老齡產(chǎn)業(yè)是第三產(chǎn)業(yè)和社會服務(wù)業(yè)的重要組成部分，就應(yīng)當(dāng)把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)當(dāng)作產(chǎn)業(yè)來對待，就應(yīng)當(dāng)出臺真正意義上的“老齡產(chǎn)業(yè)政策”，重點(diǎn)扶持民營養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。其最終目的就是吸引大量民營資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，讓所有熱心為老服務(wù)，積極投身養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的民營業(yè)主明明白白辦企業(yè)，在市場調(diào)節(jié)、公平競爭的基礎(chǔ)上，在講求社會效益的同時，堂堂正正地賺取合理的利潤，為日益增多的老年人提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，最終使更多的老人受惠。
現(xiàn)行老年社會福利實(shí)施方式很有改革的必要。我國現(xiàn)行社會福利制度及其實(shí)施方式是在長期的計劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，基本上是由國家投資興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不計成本，管辦一體。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，由于多數(shù)國辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有進(jìn)入市場，沒有競爭，經(jīng)營者沒有壓力，其經(jīng)營狀況往往不如非公有制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)�？傮w來說投資大，經(jīng)營效益差，并存在不當(dāng)享受社會福利、社會二次分配不公的現(xiàn)象。許多地方民政部門已經(jīng)覺察端倪，開始探索社會福利實(shí)施的新方式、新辦法，如遼寧省提出，要“轉(zhuǎn)變政府投資觀念，今后政府原則上不再興辦國有獨(dú)資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”，“要實(shí)行錢隨人走的貨幣化養(yǎng)老方式”，采取政府購買公益性崗位、購買服務(wù)的辦法，發(fā)揮資金使用的最大效應(yīng)，讓老年人獲取優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。上海、大連市采取的居家養(yǎng)老模式就是政府購買公益性崗位、購買服務(wù)，使老年人和下崗職工雙受益的經(jīng)典模式，政府的一份投資收到了雙倍的投資效益。溫州實(shí)行投資與經(jīng)營分離、辦管分離、公開招聘經(jīng)營管理人員，有效地盤活了福利機(jī)構(gòu)存量資產(chǎn)，提高了資本利用效能，既減輕了政府管理負(fù)擔(dān)，又使老年人享受到了優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，建議相關(guān)部門借鑒遼寧、上海等地的做法，改革以往國家辦福利機(jī)構(gòu)、管辦一體的實(shí)施方法，改為以甄別、確定福利對象，實(shí)行貨幣化補(bǔ)助養(yǎng)老。對于已建好的社會福利設(shè)施，也應(yīng)參照溫州的做法，實(shí)行辦管分離，最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有社會福利設(shè)施的投資效能。這樣，不僅可以使國家節(jié)約大量的固定資產(chǎn)投資，還可以充分利用稀缺的社會福利資源，讓更多的老年人享受更多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
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