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中國少年司法制度發(fā)展中的問題與少年法院的創(chuàng)設(shè)
姚建龍*（華東政法學(xué)院上海 200042）
內(nèi)容摘要 自1984年上海市長寧區(qū)法院第一個少年法庭建立以來，我國少年司法制度已經(jīng)走過了17年的發(fā)展歷程。近20年來，少年司法制度在控制青少年違法犯罪、保護青少年合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重大作用。但是，少年司法制度發(fā)展到今天也出現(xiàn)了許多問題，少年法院的創(chuàng)設(shè)是解決這些問題所必然尋求的出路。我國的少年司法制度應(yīng)是一種多元化的格局，而少年法院創(chuàng)設(shè)的意義在更大程度上是為少年司法制度的完善與發(fā)展提供契機和動力。
關(guān)鍵詞 少年司法制度 發(fā)展 問題 少年法院
一、 新中國少年司法制度的發(fā)展之路
在我國，青少年違法犯罪成為一個突出的社會問題，并引起社會的廣泛關(guān)注主要開始于“文革”結(jié)束以后。與1899年美國伊利洛斯州芝加哥市建立了世界上第一個少年法庭的歷史背景類似，出于治理日益嚴重的青少年違法犯罪的需要，1984年上海市長寧區(qū)法院在全國率先試點建立了我國第一個少年法庭。因為特定的歷史背景、法律依據(jù)等因素的考慮，當(dāng)時的少年法庭實質(zhì)只是附設(shè)于刑庭的少年刑事案件合議庭，1988年才開始出現(xiàn)獨立建制的少年庭。少年法庭一出現(xiàn)就以其獨特的視角、針對性的做法和良好的實踐效果引起司法界的重視、社會公眾的認可和歡迎。在最高人民法院的支持下，長寧區(qū)少年法庭的成功經(jīng)驗在全國得以推廣。1986年少年法庭發(fā)展到100多個。1988年5月，最高人民法院在上海召開“全國法院審理未成年人刑事案件經(jīng)驗交流會”時，全國已經(jīng)建立起400多個少年法庭。1990年10月，最高人民法院在南京召開“全國法院審理少年刑事案件工作會議”，少年刑事審判推向了一個新的階段。在南京會議的推動下，迎來了少年法庭發(fā)展的春天，到1990年年底，全國少年法庭已經(jīng)達到2400余個。截止1998年底，全國共有3694個少年法庭。
今天少年法庭的的組織形式大體上包括以下幾種：（1）少年刑事案件審判庭——專門受理未成年人刑事犯罪案件；（2）少年刑事案件合議庭——附設(shè)于刑庭內(nèi)，受理未成年人刑事案件；（3）綜合性少年案件審判庭。這種少年庭不僅受理少年刑事案件，還受理有關(guān)未成年人保護的民事、行政案件。另外還有一種特殊形式，即在刑庭中指定專人辦理少年刑事案件。與少年審判機構(gòu)相適應(yīng)，部分省市的公、檢、司等機關(guān)也設(shè)立了相應(yīng)少年機構(gòu)，配套成龍，初步顯示了少年司法的整體優(yōu)勢。
一般都認為，長寧區(qū)少年法庭的建立是我國少年司法制度發(fā)展的起點。少年司法制度自創(chuàng)立以來，在保護未成年人合法權(quán)益、治理青少年違法犯罪中發(fā)揮了重大的作用，近二十年的實踐證明我國少年司法制度的實踐從總體上而言是成功的。
二、目前少年司法制度發(fā)展中所存在的主要問題
在肯定我國少年司法制度的貢獻與成就時，有一點不能回避：我國少年司法制度發(fā)展到現(xiàn)在客觀上也存在諸多問題。江蘇省高級人民法院副院長田幸在評價我國少年司法制度走過的17年歷程時這樣說道：“少年司法機構(gòu)就象一個總也長不大的孩子，法律上沒有地位，職能上難以健全，甚至其存在都受到了威脅，十多年來少年法庭走過的道路，經(jīng)歷了一個由熱到冷、由蓬勃發(fā)展到徘徊觀望的過程。”①今天全國各地的少年法庭普遍存在案源過少，少年法庭的生存受到?jīng)_擊等困難。少年法庭鼎盛時期一度超過3500個，而截止2000年底，大約劇減了1000個，而且還有繼續(xù)減少的趨勢。
我國目前少年司法制度在發(fā)展進程中所面臨的問題可以概括為“三個矛盾”和“一個舉步維艱”：
1、現(xiàn)有立法的束縛與少年司法制度完善和發(fā)展之間的矛盾
少年法庭醞釀時期所面臨的最大難題是法律依據(jù)問題，當(dāng)時所尋找到的主要法律依據(jù)只有1983年全國人大常委會修改通過的《中華人民共和國人民法院組織法》中的一條規(guī)定，“人民法院審判案件，實行合議制�！薄昂献h庭由院長或庭長指定審判員一人擔(dān)任審判長”。以此為依據(jù)，在解放思想、實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準的思想指導(dǎo)下，我國少年司法制度的開拓者們勇敢地走出了創(chuàng)建“審理少年刑事案件合議庭”的重要一步。1988年建立獨立建制的少年刑事案件審判庭時，同樣面臨一個法律依據(jù)問題，當(dāng)時人們認為《法院組織法》雖然沒有規(guī)定設(shè)立少年刑事案件審判庭，但也并沒有規(guī)定不允許設(shè)立少年庭。確切地說，這些法律依據(jù)多少還是有點勉強的。
與國外相比較，我國的未成年人立法還有一定差距，例如日本制定有《少年法》、《少年審判規(guī)則》、《兒童福利法》等，對少年司法制度有較完備的法律規(guī)定。雖然我國在少年法庭建立之后，大大加強了未成年人立法工作，《中華人民共和國未成年人保護法》和《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》也先后出臺。但是，遺憾的是這兩部全國性法律均未對少年法庭有明確的認可，更未對少年司法制度做必要的完備性規(guī)定。人民法院組織法、刑法、刑事訴訟法等法律亦尚未對少年司法制度，特別是少年法庭的地位問題做明確的規(guī)定和認可，有同志據(jù)此鮮明地指出“少年審判組織尚未得到法律的認可”。其結(jié)果是少年法庭的地位得不到保障，少年法庭工作人員難以安心少年審判工作。由于少年法庭尚未得到法律的明確認可，少年法庭的存在都受到威脅，更不用說實踐中一些對少年司法制度的有益探索。例如，1991年江蘇省常州市天寧區(qū)曾經(jīng)試點建立審理涉外刑事、民事、行政案件的綜合審判機構(gòu)——少年案件審判庭，此舉大大拓展了少年法庭的工作領(lǐng)域，使少年司法體系更加獨立，把少年司法制度向前推進了一大步。然而這種曾經(jīng)引起全國同行廣泛興趣的模式卻沒有得到肯定。全國大多數(shù)建立綜合性少年法庭的試點都舉步維艱，重新回到寄身于刑事審判內(nèi)部的不穩(wěn)定狀態(tài)。由于案件數(shù)量和審判力量的不均衡，單純從事少年刑事審判的少年法庭受到來自方方面面的沖擊。確切地說，我國目前的少年司法制度所面臨的主要問題也許還不是完善和發(fā)展，而是生存。全國少年法庭數(shù)量大幅度下降的實際情況和繼續(xù)下降的趨勢、許多地方的少年法庭合議庭有的形同虛設(shè)、設(shè)置于高級人民法院一級以上的少年法庭指導(dǎo)小組軟弱無力等實際情況，證實這并非危言聳聽。
2、刑事單一化、審判單一化與有力保障未成年人合法權(quán)益之間矛盾
（1）刑事單一化
刑事單一化是指少年司法制度尤其是審判制度主要與未成年人犯罪及相關(guān)刑事處罰聯(lián)系在一起，忽略了未成年人其他合法權(quán)益的保障；少年法庭絕大多數(shù)都只是少年刑事案件審判（合議）庭，主要受理未成年人刑事犯罪案件。雖然學(xué)者們在論述我國少年司法制度時大都不忘強調(diào)少年司法制度本質(zhì)上而言應(yīng)該是保護性、預(yù)防性的，而非懲罰性或鎮(zhèn)壓性的。但是，這更多的是從少年司法制度的應(yīng)然性上講的。不容否定的是我國少年司法制度的起步與“文革”后青少年犯罪成為一個突出的社會問題密切相關(guān)，在當(dāng)時的歷史背景下，出于遏制青少年違法犯罪的意圖而創(chuàng)設(shè)少年司法制度是很明顯的。既然少年司法制度的基本理念是保護未成年人，但是普通刑事司法制度的直接職能卻是重在懲罰——刑事單一化的少年司法制度如何來實現(xiàn)保護未成年人的目的？
《未成年人保護法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》對未成年人的保護提出了較高的要求，以現(xiàn)有少年司法制度落實《未成年人保護法》與《預(yù)防未成年人犯罪法》所提出的保護未成年人的要求是很困難的�，F(xiàn)有少年司法制度對未成年人民事、行政、治安方面的合法權(quán)益明顯保護不力。譬如，勞動教養(yǎng)
和工讀學(xué)校是目前矯治有嚴重不良行為未成年人的重要途徑，但是由于審批決定權(quán)在行政部門，法院不能介入，其結(jié)果是這些未成年人的權(quán)益遭受侵犯難以避免，也難以得到司法保護與救濟。在國際社會普遍提倡對未成年人合法權(quán)益進行全面保護、注重未成年人犯罪預(yù)防和我國獨生子女比重日益提高的背景下，僅以未成年人刑事案件為審理對象的少年法庭制度，已不相適宜。有些地方的少年綜合庭嘗試將一部分未成年人撫養(yǎng)、監(jiān)護、傷害類案件歸并管轄，但由于立法根據(jù)、實踐經(jīng)驗不足，大都最終流于形式，或者流產(chǎn)。
有些同志認為，我國刑事單一化的少年司法制度正好避免了美國、英國等國家曾經(jīng)出現(xiàn)過對少年過度司法干預(yù)而適得其反的經(jīng)驗教訓(xùn)，是科學(xué)的，因而反對擴大我國少年司法的干預(yù)度。這種觀點值得商榷。筆者以為，我國少年司法制度起步較晚，現(xiàn)在所面臨的主要和最大問題是司法干預(yù)太少以致無法有力保障未成年人合法權(quán)益，而并非司法干預(yù)過度的問題。旁觀他人噎而廢己食，實不足取。
（2）審判單一化
少年司法制度可以從廣義和狹義兩個方面來理解。狹義的少年司法制度僅指少年案件（主要是少年刑事案件）審判制度。廣義的少年司法制度不僅指少年審判制度，還包括少年警察制度、少年檢察制度、少年監(jiān)獄制度、少年律師制度、少年調(diào)解制度、少年仲裁制度和少年公證制度等等�？v觀各國少年司法制度的發(fā)展歷程，大都經(jīng)歷了一個由狹義少年司法制度向廣義少年司法制度過渡發(fā)展的過程。雖然存在對廣義少年司法制度范圍理解上的差異，但有一點已為大多數(shù)國家所認同——少年司法制度至少應(yīng)包括一種對少年刑事被告人羈押、預(yù)審、起訴、審判、辯護、管教“一條龍”的工作體系。而我國在這一點上尚存在差距，除上海等少數(shù)幾個少年司法制度發(fā)展較快、相對成熟的省市外，大多數(shù)省市少年司法制度刑事審判單一化，沒有形成與少年法庭配套成龍的少年警察、少年檢察、少年辯護等制度，少年司法制度的整體優(yōu)勢無法形成和體現(xiàn)。譬如許多國家都有專業(yè)性的少年警察，他們不是單純地制止和打擊少年違法犯罪，另有一項重要任務(wù)是幫助、保護少年。要實現(xiàn)有力保障未成年人合法權(quán)益的目的，這種審判單一化（刑事審判單一化）的現(xiàn)象急需改變。
3、少年審判人員職責(zé)范圍與現(xiàn)有法官評價體系、法官職能之間的矛盾
北京市高院丁鳳春同志曾經(jīng)對少年法庭審判人員是否安心工作的問題作過深入調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：熱愛少年法庭工作的人大有人在，安心少年法庭工作的人卻寥寥無幾。①實踐中，這是一種并非個別而是較為普遍的現(xiàn)象。其主要原因除了他所指出的當(dāng)前少年法庭這種組織形式不穩(wěn)定和有些領(lǐng)導(dǎo)不能正視少年法庭工作外，筆者以為更重要的原因還在于少年案件審判人員、職責(zé)范圍與現(xiàn)有法官評價體系、法官職能之間的矛盾上。現(xiàn)代司法制度要求法官獨立，居中裁判，保持一種“超然”的姿態(tài)，而少年司法制度卻要求法官積極主動的參與少年審判，表現(xiàn)為法官還需要承擔(dān)對少年犯罪嫌疑人、被告人或少年犯的調(diào)查、教育、幫教回訪等職能。如社會調(diào)查制度、寓教于審原則、庭審前后延伸工作等，實踐中有些少年法庭法官甚至還要為回歸社會的失足少年解決就業(yè)、升學(xué)等困難。少年法官職能的擴大化也正是少年司法的特殊性所在，但這種特殊性卻并沒有得到相關(guān)配套制度與措施的保障�，F(xiàn)有法官評價體系、對法官職能的界定還是一種以成人模式為主導(dǎo)的司法制度下的法官評價體系和對法官職能的界定方式。少年法官所付出的成效顯著的辛勤勞動不但得不到肯定，反而受到是否超出法官職責(zé)范圍的質(zhì)疑。人民法院現(xiàn)行的目標(biāo)管理制度用以評價少年法庭審判人員顯然不盡合理，而這已經(jīng)影響到少年審判工作的發(fā)展。少年司法制度迫切需要突破寄身于成人司法模式下的格局，顯現(xiàn)其特殊性與獨立性。
4、為解決少年司法制度發(fā)展困難而試行的指定管轄舉措舉步維艱且?guī)硇碌谋锥?br />指定管轄的實施并非如一些學(xué)者后來所言的是為了向少年法院過渡做準備，而是由于刑事單一化，造成少年法庭案源嚴重不足的突出矛盾，出于解決這一矛盾及節(jié)約審判力量、減少量刑不一等弊端的目的所尋求的舉措。少年刑事案件指定管轄最初由連云港市首倡，后為上海等地所借鑒和發(fā)展完善。1999年3月上海市高院以滬高法第122號文件發(fā)布了《關(guān)于本市未成年人刑事案件指定管轄的通知》。據(jù)此上海市法院系統(tǒng)率先調(diào)整本市少年法庭結(jié)構(gòu)，撤消大部分基層法院少年法庭，僅在長寧區(qū)法院、閔行區(qū)法院、普陀區(qū)法院、閘北區(qū)法院設(shè)少年法庭，并改變未成年人刑事案件的管轄，通過指定管轄分別審理全市大部分的未成年人刑事案件。指定管轄雖然在一定程度上緩解了少年法庭案源過少的矛盾，但卻帶來了諸多新的弊端，也沒有也不可能從根本上解決少年司法制度發(fā)展中所面臨的困境。
姑且不論這種指定管轄本身是否合法，其所帶來的弊端也是很明顯的，主要表現(xiàn)在：其一，這種指定管轄打破了原有司法管轄體系，而少年案件審判需要公、檢、法、司等相關(guān)部門的互相配合與制約，難免造成諸多協(xié)調(diào)上的矛盾與困難，即便在相關(guān)部門的協(xié)調(diào)下能達成某種協(xié)議，但因為缺乏法律依據(jù)，其執(zhí)行仍然很困難；其二，給人民群眾造成訴訟不便，增加其訴訟成本；其三，不利于對少年犯的跟蹤幫教。少年司法十幾年的發(fā)展已經(jīng)形成了少年法庭對少年犯的幫教制度，跨地域式指定管轄的實施不僅使這種成效顯著且與國際相通的經(jīng)驗予以丟棄，而且嚴重影響緩刑、免刑少年犯的矯治；其五，各行政區(qū)域都有獨立的財政，甲地財政支出，辦乙地少年犯罪案件，其財政部門、行政長官是否心甘情愿，會帶來什么不良影響，值得思考。①其六，指定管轄還帶來具體執(zhí)行上的困惑、審判組織上的困惑、定罪量刑平衡上的困惑等新的問題。②
以上弊端的存在使得指定管轄在全國普遍推廣是不大可能的，從指定管轄在全國實際實施情況來看，也僅僅是在江蘇、上海等少數(shù)幾個省市。
三、少年法院的創(chuàng)設(shè)與少年司法制度的發(fā)展
從治理青少年犯罪到保護青少年的理念轉(zhuǎn)變要求相應(yīng)司法體制的變化，少年司法制度的發(fā)展要求對成人司法模式的突破，顯現(xiàn)少年司法的獨立性與特殊性。專家、學(xué)者與少年司法實際工作者們在探求目前少年司法制度所存在的矛盾及其發(fā)展問題時，幾乎不約而同的都想到了少年法院的創(chuàng)設(shè)。有關(guān)未來少年法院的模式設(shè)計，明顯具有針對性解決目前少年司法制度所面臨的矛盾的意圖。人們普遍把解決少年司法制度發(fā)展中所存在的問題，寄希望于少年法院的創(chuàng)設(shè)。③少年司法制度發(fā)展到今天，少年法庭向少年法院的過渡的必然性已經(jīng)為越來越多的人所認可，其法律依據(jù)和可能性向現(xiàn)實性發(fā)展所需的條件也已經(jīng)成熟。④創(chuàng)設(shè)少年法院已是眾望所歸，而在上海這一工作已經(jīng)開始醞釀。但是，少年法院的創(chuàng)設(shè)真的可以解決少年司法制度發(fā)展中的諸多矛盾與問題嗎？或者說創(chuàng)設(shè)少年法院的意義何在？我們應(yīng)該如何看待少年法院的創(chuàng)設(shè)？
有一點是肯定的，由于我國地域遼闊，各地區(qū)實際情況千差萬別，少年司法制度的發(fā)展水平不一，在短期內(nèi)少年法院不可能在全國范圍內(nèi)普遍建立起來，至少從一定時期來看，也不大可能成為我國少年司法制度的主體。因此，孤立地看少年法院的創(chuàng)設(shè)，以為僅僅通過創(chuàng)設(shè)少年法院、設(shè)計有針對性的少年法院就可以解決我國少年司法制度發(fā)展中所存在的諸多問題，是不符合實際的也是不現(xiàn)實的。筆者認為，我國的少年司法制度應(yīng)是一種多元化的格局，少年法院的創(chuàng)設(shè)是必然的，而其創(chuàng)設(shè)的意義更大程度上是為我國少年司法制度的發(fā)展與完善提供契機和動力。少年法院的創(chuàng)
設(shè)將極大的促進我國少年司法制度的發(fā)展和完善，特別是立法的完善，由此給我國少年法庭地位的確定和鞏固提供契機。少年法院在我國少年司法制度中的地位應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)性的，而我國少年司法制度的主要組織形式還應(yīng)以少年法庭為主體，這也符合國外成功少年司法制度的發(fā)展經(jīng)驗。美國在1899年設(shè)立第一個少年法庭后，到1920年除了三個洲外其余各洲都制定了青少年法，建立了少年法庭。今天，美國的50個洲和哥倫比亞特區(qū)都頒布了少年法院組織法。但是美國少年司法制度的主體仍然是少年法庭，而并非少年法院。美國目前大約有3000個少年法庭，其中獨立建制的少年法庭有100個左右，不過這100個左右少年法庭在美國少年司法制度中的作用卻是至關(guān)重要的。
目前許多省市創(chuàng)設(shè)少年法院的熱情都很高，都希望開創(chuàng)先河，為我國少年司法制度的發(fā)展和完善做貢獻，這種熱情值得肯定。但如果不正確認識少年司法制度的發(fā)展方向，難免造成不必要的損失。
[本文原載《青年研究》2001第12期]
( 姚建龍（1977.1—），男，原重慶市勞教戒毒所干警，現(xiàn)為華東政法學(xué)院刑法學(xué)（青少年犯罪方向）專業(yè)法學(xué)研究生。主要著作有《上海青年志》（總撰及主要撰寫人員）、《女性性犯罪與性受害》（與肖建國教授合著），在《法學(xué)》、《中國司法》、《中國青年研究》、《中國刑事法雜志》等上發(fā)表論文20余篇。聯(lián)系方式：華東政法學(xué)院青少年犯罪研究所；郵編：200042；電話：（021）52551219；電子信箱：yaojianlong@sohu.com 或yaojian7244_cn@sina.com
①田幸：《建立少年法院的幾點設(shè)想》，載《青少年犯罪問題》2001年第4期，第12頁。
① 丁鳳春：《設(shè)置少年法院是中國少年審判工作向前發(fā)展的必然》，載《青少年犯罪問題》2001年第5期。
① 丁鳳春：《設(shè)置少年法院是中國少年審判工作向前發(fā)展的必然》，載《青少年犯罪問題》2001年第5期；
② 萬秀華：《未成年人刑事案件指定管轄后新情況的思考》，載《青少年犯罪問題》2000年第5期。
③ 國內(nèi)有關(guān)少年法院創(chuàng)設(shè)問題的研討，可參閱《青少年犯罪問題》2001年第4—5期集中刊載的“五省市少年審判工作研討會”專題論文。
④ 姚建龍：《從少年法庭到少年法院——對我國目前創(chuàng)設(shè)少年法院的幾點思考》，載《中國青年研究》2001年第6期。
---- 中英“未成年人司法及法律援助研討會”論文（上海 2001年11月）
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