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重新審視我國(guó)行政再審制度的法律規(guī)定
楊臨萍行政再審制度法律設(shè)計(jì)上的四個(gè)悖論
我國(guó)行政訴訟法第六十二條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認(rèn)為確有錯(cuò)誤的，可以向原審人民法院或者上一級(jí)人民法院提出申訴，但判決、裁定不停止執(zhí)行�！钡诹龡l規(guī)定：“人民法院院長(zhǎng)對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定認(rèn)為需要再審的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會(huì)決定是否再審。上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)提審或者指令下級(jí)人民法院再審�！钡诹臈l規(guī)定：“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴�！毙姓V訟法主要以此三個(gè)條文規(guī)定了行政訴訟的審判監(jiān)督程序，在司法審判實(shí)踐，其法律制度的設(shè)計(jì)存在如下悖論：
（一）訴權(quán)的悖論
訴權(quán)是當(dāng)事人發(fā)動(dòng)訴訟的基本權(quán)利。
訴權(quán)是主動(dòng)的，審判權(quán)是被動(dòng)的，先有訴權(quán)，后有審判權(quán)，無(wú)訴既無(wú)審判，也就是不告不理的原則。行政訴訟法第六十二條、第六十三條、第六十四條規(guī)定，有權(quán)啟動(dòng)再審程序的主體有三類：一是當(dāng)事人；二是各級(jí)人民法院院長(zhǎng)、上級(jí)人民法院和最高人民法院；三是上級(jí)人民檢察院和最高人民檢察院。在這三類主體中，法院和檢察院對(duì)于再審程序的啟動(dòng)具有“必然性”，因?yàn)椤鞍l(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定認(rèn)為需要再審的”可以直接啟動(dòng)，無(wú)需征求當(dāng)事人的同意，而與案件的處理結(jié)果具有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，對(duì)再審程序的啟動(dòng)，僅僅是一種可能性，僅僅是為法院提供審查已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決裁定是否有違反法律法規(guī)規(guī)定的“線索”，最終是否再審由法院決定。這種規(guī)定與訴權(quán)相悖，與不告不理的訴訟原則相悖，與公正中立的審判權(quán)相悖。由此產(chǎn)生行政訴訟法規(guī)定當(dāng)事人的申訴權(quán)與行政訴訟再審之訴的關(guān)系問(wèn)題；訴權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系問(wèn)題；職權(quán)主義與當(dāng)事人主義的關(guān)系問(wèn)題等。正是由于法律制度的設(shè)計(jì)上有悖訴權(quán)理論，未能厘清訴權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系，從而導(dǎo)致連續(xù)不斷地申訴事實(shí)成為我國(guó)審判監(jiān)督制度中最為嚴(yán)重的問(wèn)題之一。
（二）兩審終審制的悖論
行政訴訟法明確規(guī)定，人民法院審理行政案件，依法實(shí)行兩審終審制。審判監(jiān)督程序不具有審級(jí)性質(zhì)，它只是對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定確有錯(cuò)誤的進(jìn)行再審的程序。其性質(zhì)應(yīng)為糾錯(cuò)、救濟(jì)程序，該程序的設(shè)計(jì)亦必須符合糾錯(cuò)、救濟(jì)程序的特殊要求，以區(qū)別于行政訴訟的一審、二審。行政訴訟法對(duì)該特殊的審判監(jiān)督程序僅以三個(gè)條文規(guī)定了啟動(dòng)再審程序的主體，而對(duì)再審程序的審理與裁判未作專門規(guī)定，反而采取了“轉(zhuǎn)致”的方法，即再審的案件，發(fā)生法律效力的裁判是由第一審法院作出的，按照第一審程序?qū)徖恚鞯牟门�，�?dāng)事人可以上訴；發(fā)生法律效力的裁判是由第二審法院作出的，按照第二審程序?qū)徖恚鞯牟门惺前l(fā)生法律效力的裁判；上級(jí)法院提審的，按照第二審程序?qū)徖�，所作的裁判是發(fā)生法律效力的裁判。如此轉(zhuǎn)致，使再審程序的審級(jí)由原生效裁判的審級(jí)而定。當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽�，�?yīng)當(dāng)在裁判發(fā)生法律效力后兩年內(nèi)提起，但各級(jí)法院院長(zhǎng)、上級(jí)人民法院、人民檢察院對(duì)再審程序的啟動(dòng)卻無(wú)任何時(shí)間限制，只要“發(fā)現(xiàn)違反法規(guī)規(guī)定”的，即可啟動(dòng)再審程序。且再審程序無(wú)任何次數(shù)的限制，檢察院可以無(wú)次數(shù)限制的抗訴，法院可以無(wú)次數(shù)限制的提審或指令下級(jí)法院再審。如此往復(fù)，終審不終。司法裁判的既判力、公定力、執(zhí)行力懸置。暫且不論法律制度把具有特定質(zhì)的規(guī)定性的再審程序“轉(zhuǎn)致”為一審或二審程序的內(nèi)在矛盾，就其現(xiàn)行規(guī)定亦足以使兩審終審陷入終審不終的悖論之中。
（三）舉證時(shí)限的悖論
行政訴訟法第四十三條規(guī)定：“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提出答辯狀�！�2000年3月10日起施實(shí)的最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）第二十六條規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，且舉證時(shí)限為收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)，體現(xiàn)證據(jù)適時(shí)提出主義；如果被告不提供或無(wú)正當(dāng)理由逾期提供，認(rèn)定為具體行政行為無(wú)證據(jù)，以示證據(jù)失權(quán)。但是，被告僅對(duì)其作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，對(duì)其不作為的行為、證明起訴符合法定條件以及在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴具體行政行為侵害而造成損失的事實(shí)，則由原告負(fù)有舉證責(zé)任。行政訴訟法以及《若干解釋》僅僅對(duì)被告的舉證時(shí)限作出規(guī)定，而對(duì)原告的舉證時(shí)限則未予規(guī)定，勢(shì)必意味著原告可以在訴訟的任何階段隨時(shí)提出證據(jù)，甚至在申訴時(shí)也可以無(wú)條件的隨時(shí)提出證據(jù)，而無(wú)論其在一審、二審程序中是否有故意不提供證據(jù)的主觀惡意，實(shí)行證據(jù)隨時(shí)提出主義。原告或者第三人在訴訟過(guò)程中，提出了被告在其實(shí)施行政行為過(guò)程中沒(méi)有提出的反駁理由或者證據(jù)的，被告經(jīng)法院準(zhǔn)許可以提供相關(guān)的證據(jù)，這樣就使被告隨著原告隨時(shí)提出證據(jù)的不同情況而相應(yīng)地不斷補(bǔ)充相關(guān)的證據(jù)，使舉證時(shí)限陷入悖論之中。
（四）程序正義的悖論
行政訴訟法第六十三條、第六十四條規(guī)定的“違反法律、法規(guī)規(guī)定”的情形是指：原裁判認(rèn)定的事實(shí)主要證據(jù)不足；原裁判適用法律法規(guī)確有錯(cuò)誤；違反法定程序，可能影響案件正確裁判；其它違反法律法規(guī)的情形。只要人民法院院長(zhǎng)對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判，發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)規(guī)定認(rèn)為需要再審的，就有權(quán)提交審判委員會(huì)決定是否再審；只要上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判，發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)規(guī)定的，就有權(quán)提審或者指令下級(jí)人民法院再審；只要人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判，發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)規(guī)定的，就有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。任何發(fā)生法律效力的判決、裁定，均應(yīng)具有既判力、公信力、權(quán)威性、最終性，特別是最高法院的判決和裁判更應(yīng)具有不謬性。在未經(jīng)法定程序?qū)徖淼那闆r下，法院或者檢察院何以斷然得出“違反法律、法規(guī)規(guī)定”的結(jié)論，特別是“原判決、裁定認(rèn)定的事實(shí)主要證據(jù)不足”的結(jié)論；且按照審判監(jiān)督程序決定再審的案件，法院必然裁定中止原判決的執(zhí)行。顯然，未經(jīng)法定程序?qū)徖淼乃^“違反法律、法規(guī)規(guī)定”的實(shí)然性表述，在法理上實(shí)行“推定有錯(cuò)”的指導(dǎo)思想；在邏輯上足以使人產(chǎn)生“先定后審”、“倒因?yàn)楣钡慕Y(jié)論；在結(jié)果上體現(xiàn)了“重實(shí)體輕程序”的一貫思想，陷入程序正義的悖論之中。
科學(xué)建構(gòu)行政再審制度的八個(gè)方面
鑒于行政再審制度在法律的設(shè)計(jì)上存在上述悖論，有必要在修改行政訴訟法時(shí)注意八個(gè)方面：
（一）啟動(dòng)再審主體問(wèn)題，再審案件的啟動(dòng)主體應(yīng)以申訴人為核心。檢察院作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其抗訴應(yīng)當(dāng)僅僅局限于國(guó)家公益范疇，而不應(yīng)當(dāng)代表當(dāng)事人中的任何一方利益，以公權(quán)對(duì)抗私權(quán)。
法院作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)中立、公正，遵循不告不理的原則，而不應(yīng)當(dāng)主動(dòng)引起訴訟程序的開(kāi)始，超職權(quán)主義的行使與訴權(quán)相悖；與定紛止?fàn)幍姆ㄔ汗δ芟嚆?/p>
。惟此，方能暢通申訴人再審之訴的渠道，限制“曲線再審之訴”的渠道；加大再審之訴的力度，嚴(yán)格限制法院、檢察院?jiǎn)?dòng)再審事由；從制度上遏止公權(quán)對(duì)抗私權(quán)，假公權(quán)濟(jì)私利的根源。
（二）再審立案標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。行政訴訟法規(guī)定，法院、檢察院發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)規(guī)定，就可以引起再審程序�！度舾山忉尅方忉屗^“違反法律法規(guī)規(guī)定”有四種情形；一為原判決裁定認(rèn)定的事實(shí)主要證據(jù)不足；二為原判決裁定適用法律法規(guī)確有錯(cuò)誤；三為違反法定程序，可能影響案件正確裁判；四為其他違反法律法規(guī)的情形。再審程序的定位應(yīng)為糾錯(cuò)、救濟(jì)程序，而不能簡(jiǎn)單地“轉(zhuǎn)致”到一審或二審程序之中。為此，再審的立案標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從以下四個(gè)方面考量：第一、法院嚴(yán)重違反法定程序；第二、裁判主體違法；第三、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤；第四、法院認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足。
（三）再審審查范圍問(wèn)題
再審審查的是法院已經(jīng)生效的判決或裁定，應(yīng)當(dāng)針對(duì)再審申請(qǐng)人不服生效裁判的請(qǐng)求和理由進(jìn)行審查，對(duì)再審申請(qǐng)人未申請(qǐng)的不予審查�！度舾山忉尅逢P(guān)于“第二審人民法院審理上訴案件，應(yīng)當(dāng)對(duì)原審人民法院的裁判和被訴具體行政行為是否合法進(jìn)行全面審查”的規(guī)定，既包括法律審，又包括事實(shí)審。而再審審查的范圍應(yīng)當(dāng)是法律審，只有特殊情形下如法律和事實(shí)兼有的混合難題方可進(jìn)行事實(shí)審，一般再審案件的審查應(yīng)當(dāng)比一審、二審的審查更加直接、明了，而不應(yīng)當(dāng)更加復(fù)雜。
（四）再審申請(qǐng)期限和次數(shù)問(wèn)題
當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽钠谙迲?yīng)為判決、裁定發(fā)生法律效力后兩年內(nèi)提出。當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政賠償調(diào)解書(shū)，提出證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律規(guī)定的，可以在兩年內(nèi)申請(qǐng)?jiān)賹�。再審案件�?yīng)視案件的不同情況，實(shí)行一次審查和兩次審查相結(jié)合的機(jī)制。
（五）再審管轄問(wèn)題
從再審回避原則的要求出發(fā)，再審案件的管轄?wèi)?yīng)是生效裁判的上一級(jí)人民法院。因?yàn)楦黝惏讣那闆r不同，我國(guó)目前可實(shí)行單層和雙層管轄機(jī)制相結(jié)合的方式。雙層管轄機(jī)制的案件主要是（1）涉及法院嚴(yán)重違反法定程序，足以影響案件正確裁判的；（2）裁判主體違法的；（3）涉及到訴權(quán)保護(hù)的；（4）涉及到嚴(yán)重違背證據(jù)規(guī)則的案件，再審法院可以裁定撤銷生效判決或者裁定，發(fā)回作出生效判決、裁定人民法院重新審判。單層管轄機(jī)制的案件主要是（1）適用法律法規(guī)錯(cuò)誤的案件；（2）再審法院認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)受理的案件，在撤銷第一審、第二審人民法院裁定的同時(shí)，可以徑行駁回起訴；（3）其它應(yīng)由再審法院直接裁判的案件。作為最高人民法院、可以對(duì)各級(jí)法院的終審裁判進(jìn)行再審管轄，最高人民法院再審案件實(shí)行一次審查制。
（六）再審改判標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題
再審改判標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握，處理好糾正錯(cuò)誤與維護(hù)生效裁判的既判力、穩(wěn)定性和權(quán)威性的關(guān)系，公正與效率的關(guān)系，程序公正與實(shí)體公正的關(guān)系，外部監(jiān)督與獨(dú)立審判的關(guān)系，兼顧訴訟經(jīng)濟(jì)和利益衡量。改判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從四個(gè)方面判斷：
第一、法院嚴(yán)重違反法定程序，足以影響案件正確裁判的。違反行政訴訟法規(guī)定，沒(méi)有給予當(dāng)事人陳述、答辯和辯論的機(jī)會(huì)；審理本案的審判人員、書(shū)記員應(yīng)當(dāng)回避而未回避的；依法應(yīng)當(dāng)開(kāi)庭審理而未經(jīng)開(kāi)庭即作出判決的；未經(jīng)合法傳喚當(dāng)事人而缺席判決的；遺漏必須參加訴訟的當(dāng)事人的；對(duì)與本案有關(guān)的訴訟請(qǐng)求未予裁判的；違反案件管轄權(quán)的；其他違反法定程序可能影響案件正確裁判的。
第二、裁判主體違法的。審判人員在審理案件的時(shí)候，有貪污、受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的；應(yīng)當(dāng)另行組成合議庭審理而由原合議庭再次審理的；其他裁判主體不合法的情形。
第三、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，且對(duì)案件定性起決定作用的。適用法律法規(guī)錯(cuò)誤是指生效裁判適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，而不是指被訴具體行政行為適用法律法規(guī)錯(cuò)誤。適用法律法規(guī)錯(cuò)誤的情形一般有：違反了法的位階秩序；適用了立法主體超越權(quán)限的法律規(guī)范；適用了立法主體違背法定程序制定的法律規(guī)范；適用法律法規(guī)性質(zhì)錯(cuò)誤；適用了沒(méi)有效力的法律規(guī)范；沒(méi)有適用法律規(guī)范中必須適用的定性內(nèi)容；違背了法律不溯及既往的一般原則以及例外情形；生效裁判依據(jù)的裁判已經(jīng)被撤銷或者變更的；生效裁判適用的法律規(guī)范與入世規(guī)則相抵觸的；其他適用法律法規(guī)錯(cuò)誤的情形。
第四、法院認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足。生效裁判的定性證據(jù)是虛假或不真實(shí)的；生效裁判認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足的；生效裁判認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)未經(jīng)法院質(zhì)證；遺漏訴訟請(qǐng)求的；當(dāng)事人的自認(rèn)是在被脅迫或被挾制的狀態(tài)下被迫作出；生效裁判認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)屬于沒(méi)有法定理由或正當(dāng)理由超過(guò)舉證時(shí)限提供的證據(jù)；當(dāng)事人有新的證據(jù)，足以推翻原裁判的，該新證據(jù)當(dāng)為在原審程序中應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予延期提供而未獲準(zhǔn)許的證據(jù)，在原審程序中應(yīng)當(dāng)調(diào)取而未調(diào)取的證據(jù)，如當(dāng)事人在原審訴訟中以遲延訴訟為目的，故意不提供該證據(jù)的除外；嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)；其他違法情形。
（七）再審中止執(zhí)行問(wèn)題
從訴權(quán)理論出發(fā)，再審之訴的啟動(dòng)主體應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人；當(dāng)事人啟動(dòng)了再審程序，并不必然引起原裁定的中止執(zhí)行。除非申請(qǐng)?jiān)賹徣擞欣碛烧J(rèn)為被申請(qǐng)?jiān)賹徣丝赡芴颖軋?zhí)行或如不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益、他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以采取財(cái)產(chǎn)保全措施或先予執(zhí)行，并由相應(yīng)的當(dāng)事人提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。
（八）不予再審立案的法律情形
主體不合格；裁判尚未生效（案件必須是成熟的）；未在法定期限內(nèi)提起；案件已經(jīng)失去實(shí)際意義的；不屬受訴人民法院管轄；其它法律規(guī)范規(guī)定不宜再審的情形。
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