打擊非法行醫(yī)應(yīng)注意的幾個問題探討

浙江省衛(wèi)生監(jiān)督所 申屠杭


由于監(jiān)管不力，一些地區(qū)社會醫(yī)療機(jī)構(gòu)遍地開花且魚龍混雜，非法行醫(yī)者乘虛而入。這些非法行醫(yī)者絕大多數(shù)不具備或沒有領(lǐng)取《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，甚至沒有執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格，但他們卻在城鄉(xiāng)結(jié)合部租間民房，掛塊白布，擺點(diǎn)藥品，就對外“開診大吉”。這些“醫(yī)師”以搞接生、人流、取環(huán)的居多，并大量使用假藥、劣藥，且有亂收費(fèi)行為，常常造成醫(yī)療事故，嚴(yán)重擾亂醫(yī)療秩序，危害市民身體健康。近年來，衛(wèi)生行政部門雖然多次對非法行醫(yī)活動進(jìn)行專項治理和打擊，取締了一大批非法行醫(yī)的診所和游醫(yī)，但非法行醫(yī)現(xiàn)象仍大量存在，非法行醫(yī)需要長效管理。筆者結(jié)合自己工作的實踐和體會，談?wù)勑姓��?zhí)法中打擊非法行醫(yī)應(yīng)注意的問題。⑴
1．無證行醫(yī)和非法行醫(yī)的概念
無證行醫(yī)是指醫(yī)療機(jī)構(gòu)和衛(wèi)技人員未經(jīng)有關(guān)的衛(wèi)生許可，沒有取得必需的許可證照、證件就從事醫(yī)療活動。就人員具體是指醫(yī)師無《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》、護(hù)士無《中華人民共和國護(hù)士執(zhí)業(yè)證書》、外國醫(yī)師來華行醫(yī)無《外國醫(yī)師短期行醫(yī)許可證》，鄉(xiāng)村醫(yī)生無《鄉(xiāng)村醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格證書》，衛(wèi)技人員從事婚前醫(yī)學(xué)檢查、遺傳病診斷、產(chǎn)前診斷、結(jié)扎手術(shù)和終止妊娠手術(shù)無《母嬰保健技術(shù)考核合格證書》，從事家庭接生的人員無《家庭接生員技術(shù)合格證書》。就醫(yī)療機(jī)構(gòu)是指無《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，從事婚前醫(yī)學(xué)檢查、遺傳病診斷、產(chǎn)前診斷、結(jié)扎手術(shù)和終止妊娠手術(shù)和家庭接生以及出具《母嬰保健法》規(guī)定的婚前醫(yī)學(xué)檢查證明、新生兒出生醫(yī)學(xué)證明和醫(yī)學(xué)技術(shù)鑒定證明的無《母嬰保健技術(shù)服務(wù)執(zhí)業(yè)許可證》。
非法行醫(yī)是指不合法地從事醫(yī)療活動，具體是指違反《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》（以下簡稱醫(yī)師法）、《中華人民共和國母嬰保健法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》(以下簡稱《條例》)等有關(guān)衛(wèi)生法律法規(guī)的行為。因此，筆者認(rèn)為無證行醫(yī)屬于非法行醫(yī)的范疇，應(yīng)該是非法行醫(yī)的一部分。打擊非法行醫(yī)重點(diǎn)是取締無證行醫(yī)。
2．取締無證行醫(yī)最關(guān)鍵的是診療行為的取證。
根據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例實施細(xì)則》(以下簡稱《細(xì)則》)第八十八條的解釋：診療活動是指通過各種檢查，使用藥物、器械及手術(shù)等方法，對疾病作出判斷和消除疾病、緩解病情、減輕痛苦、改善功能、延長生命、幫助患者恢復(fù)健康的活動。因此，診療行為可以分成醫(yī)療檢查、診斷和治療行為三個方面。判斷是否有診斷行為的比較明確的證據(jù)應(yīng)該是書寫病歷，進(jìn)行診斷，出具處方，使用藥物及手術(shù)等方法醫(yī)療檢查和治療行為比較明確，使用醫(yī)療器械進(jìn)行醫(yī)療檢查則存在爭議。常見問題是使用聽診器、血壓計是否是醫(yī)療行為，使用××測試儀測試缺鈣或者貧血是否是醫(yī)療行為等。我國衛(wèi)生部尚沒有對此作出行政解釋。而國外，比如日本厚生省就解釋使用血壓計是醫(yī)療行為。
3．如何開展打擊非法行醫(yī)的監(jiān)督檢查
根據(jù)《條例》，非法行醫(yī)主要應(yīng)包括下列6個方面：
1) 未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè)的。
2) 逾期不校驗《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》仍從事診療活動的，或者拒不校驗的。
3) 出賣、轉(zhuǎn)讓、出借《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的。
4) 診療活動超出登記范圍的。
5) 使用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)工作的。
6) 出具虛假證明文件的。
根據(jù)《醫(yī)師法》，非法行醫(yī)應(yīng)包括下列2個方面：
1) 未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)。
2) 或者非醫(yī)師行醫(yī)的。
根據(jù)《母嬰保健法》未取得國家頒發(fā)的有關(guān)合格證書的，有下列行為之一：
(一)從事婚前醫(yī)學(xué)檢查、遺傳病診斷、產(chǎn)前診斷或者醫(yī)學(xué)技術(shù)鑒定的；
(二)施行終止妊娠手術(shù)的；
(三)出具《母嬰保健法》規(guī)定的有關(guān)醫(yī)學(xué)證明的。或者出具有關(guān)虛假醫(yī)學(xué)證明或者進(jìn)行胎兒性別鑒定的。
根據(jù)以上非法行醫(yī)的主要表現(xiàn)形式，查處非法行醫(yī)的執(zhí)法監(jiān)督檢查一般應(yīng)包括下列幾個方面：
⑴檢查醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證：檢查法人名稱是否已經(jīng)更換、核對診療科目是否與診療行為一致、是否有逾期不校驗、以及出賣、轉(zhuǎn)讓、出借《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的行為。
⑵執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格或者使用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)工作的認(rèn)定：應(yīng)檢查身份證、學(xué)歷證書、醫(yī)學(xué)專業(yè)技術(shù)職稱證書、執(zhí)業(yè)醫(yī)師或者執(zhí)業(yè)護(hù)士資格證書和注冊證書，檢查注冊證書中的執(zhí)業(yè)地點(diǎn)、執(zhí)業(yè)類別、執(zhí)業(yè)范圍。
⑶對醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人尚需要核查是否由下列情況:
1) 不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的單位；
2) 正在服刑或者不具有完全民事行為能力的個人；
3) 醫(yī)療機(jī)構(gòu)在職、因病退職或者停薪留職的醫(yī)務(wù)人員；
4) 發(fā)生二級以上醫(yī)療事故未滿五年的醫(yī)務(wù)人員；
5) 因違反有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，已被吊銷執(zhí)業(yè)證書的醫(yī)務(wù)人員；
6) 被吊銷《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的醫(yī)療機(jī)構(gòu)法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人；
7) 省、自治區(qū)、直轄市政府衛(wèi)生行政部門規(guī)定的其他情形。
⑷醫(yī)療技術(shù)主要檢查:
1) 從事婚前醫(yī)學(xué)檢查、遺傳病診斷、產(chǎn)前診斷或者醫(yī)學(xué)技術(shù)鑒定的；
2) 施行終止妊娠手術(shù)的；
3) 未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開展人類輔助生殖技術(shù)。
4．監(jiān)督檢查時應(yīng)注意的幾個問題：
執(zhí)法監(jiān)督檢查應(yīng)有針對性，根據(jù)《醫(yī)師法》、《條例》《細(xì)則》應(yīng)主要關(guān)注以下7個方面：
（一）因擅自執(zhí)業(yè)曾受過衛(wèi)生行政部門處罰；
（二）擅自執(zhí)業(yè)的人員為非衛(wèi)生技術(shù)專業(yè)人員；
（三）擅自執(zhí)業(yè)時間在三個月以上；
（四）給患者造成傷害；
（五）使用假藥、劣藥蒙騙患者；
（六）以行醫(yī)為名騙取患者錢物；
（七）省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門規(guī)定的其它情形。
因為這些問題都影響行政處罰的裁量。
5．如何取締無證行醫(yī)
根據(jù)1998年12月8日衛(wèi)生部給四川省衛(wèi)生廳“關(guān)于《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》執(zhí)行中有關(guān)問題的批復(fù)”衛(wèi)生行政部門對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)的違法行為進(jìn)行取締，是一種行政強(qiáng)制措施，不是行政處罰。根據(jù)衛(wèi)生部行政解釋：條例中“責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動”應(yīng)視同為取締。所謂行政強(qiáng)制措施，是指行政主體為了實現(xiàn)一定的行政目的，而對特定的行政相對人或特定的物作出的，以限制權(quán)利和科以義務(wù)為內(nèi)容的，臨時性的強(qiáng)制行為。而實際內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是沒收非法財物。如果行政機(jī)關(guān)僅僅作出依法取締的決定，而不沒收當(dāng)事人的非法財物，當(dāng)事人仍然可以進(jìn)行非法行為。沒收當(dāng)事人的非法財物也就實際上取締了非法組織。因此，取締無證行醫(yī)重點(diǎn)在于沒收非法所得和藥品、器械。⑵ ⑶
6．非法行醫(yī)的其他形式
6．1中外合資、合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)或以合同方式經(jīng)營診療項目應(yīng)由誰來批準(zhǔn)
根據(jù)《中外合資、合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》(中華人民共和國衛(wèi)生部、對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部2000年5月15日第11號令頒發(fā)，自2000年7月1日起施行)：未經(jīng)衛(wèi)生部和外經(jīng)貿(mào)部批準(zhǔn)，成立中外合資、合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)并開展醫(yī)療活動或以合同方式經(jīng)營診療項目的，視同非法行醫(yī)，按《條例》和《細(xì)則》及有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。
6．2外國醫(yī)師來華短期行醫(yī)
根據(jù)《外國醫(yī)師來華短期行醫(yī)暫行管理辦法》(1992年10月7日衛(wèi)生部令第24號發(fā)布)第三條外國醫(yī)師來華短期行醫(yī)必須經(jīng)過注冊，取得《外國醫(yī)師短期行醫(yī)許可證》。未經(jīng)注冊由所在地設(shè)區(qū)的市級以上衛(wèi)生行政部門

予以取締，沒收非法所得，并處以10000元以下罰款。
6．3醫(yī)療機(jī)構(gòu)擅自變更執(zhí)業(yè)地址是否是非法行醫(yī)
根據(jù)衛(wèi)生部衛(wèi)醫(yī)發(fā)［1999］第584號“關(guān)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)擅自變更執(zhí)業(yè)地址問題的批復(fù)”，根據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在登記注冊的執(zhí)業(yè)地址執(zhí)業(yè)。對違反《條例》規(guī)定，未辦理變更登記手續(xù)，擅自變更執(zhí)業(yè)地址的，可根據(jù)具體情況，依照《條例》第四十七條例規(guī)定予以處罰，即按診療活動超出登記范圍進(jìn)行處罰。
6.4醫(yī)療機(jī)構(gòu)增加診療科目、醫(yī)務(wù)人員變更執(zhí)業(yè)地點(diǎn)
根據(jù)一九九八年十一月十九日衛(wèi)生部“關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)聘用社會醫(yī)務(wù)人員執(zhí)業(yè)管理的通知(衛(wèi)醫(yī)發(fā)［1998］26號)”的規(guī)定：醫(yī)療機(jī)構(gòu)增加診療科目、變更執(zhí)業(yè)地點(diǎn)，必須按照《條例》及《細(xì)則》的規(guī)定向原登記機(jī)關(guān)辦理變更登記。對于診療活動超出登記范圍的，按有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。擅自變更執(zhí)業(yè)地點(diǎn)按非法執(zhí)業(yè)論處。1999年5月1日《醫(yī)師法》實施后，醫(yī)務(wù)人員變更執(zhí)業(yè)地點(diǎn)應(yīng)辦理變更注冊手續(xù)。凡違反本《通知》規(guī)定的，衛(wèi)生行政部門應(yīng)依據(jù)《條例》和《細(xì)則》，視情節(jié)責(zé)成該醫(yī)療機(jī)構(gòu)限期整改直至吊銷其《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，并追究其領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任。衛(wèi)生行政部門要保證執(zhí)法的嚴(yán)肅性，對醫(yī)療機(jī)構(gòu)決不能以繳納罰款取代整改，也決不允許以罰款而認(rèn)同非法行醫(yī)。
6．5軍隊編外醫(yī)療機(jī)構(gòu)
根據(jù)“關(guān)于加強(qiáng)軍隊醫(yī)療管理若 干 問 題 的 通 知(1996年12月23日總后勤部、衛(wèi)生部發(fā)布)”需要保留的軍隊編外醫(yī)療機(jī)構(gòu)，要按規(guī)定程序報經(jīng)各軍區(qū)、軍兵種后勤部衛(wèi)生、生產(chǎn)管理部門審核，由地方地、市級人民政府衛(wèi)生行政部門重新審批和登記注冊；地處省(自治區(qū))會城市、直轄市的，必須經(jīng)省級人民政府衛(wèi)生行政部門審批和登記注冊。凡未經(jīng)審核、登記注冊的，均屬非法醫(yī)療機(jī)構(gòu)，應(yīng)堅決予以取締。
參考文獻(xiàn)
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