工傷認定及保險賠償程序的梳理與重構(gòu)

　　工傷認定及保險賠償程序的梳理與重構(gòu)
　　
　　張繼榮
　　
　　一、工傷認定及保險賠償現(xiàn)狀
　　
　　勞動者受傷后，獲得工傷保險待遇或相應(yīng)賠償，需要經(jīng)歷勞動關(guān)系確認、工傷認定、傷殘等級鑒定、主張工傷保險待遇等多個環(huán)節(jié)。通過分析基層人民法院受理相關(guān)行政、民事糾紛案件，總結(jié)出行政、司法實踐領(lǐng)域主要呈現(xiàn)以下特點和現(xiàn)狀：
　　
　　（一）獲得工傷保險待遇的前置程序多
　　
　　一是工傷認定成為享受工傷待遇的前置程序。工傷認定程序是指社會保險行政部門根據(jù)勞動者及其直系親屬或用工單位的申請，依據(jù)工傷保險法律法規(guī)，確認勞動者在生產(chǎn)勞動過程中因執(zhí)行職務(wù)而受到的意外傷害、所患職業(yè)病是否屬于工傷的法定審查程序。工傷認定是享受工傷待遇的前置程序，是提起工傷待遇勞動爭議仲裁或者行政訴訟的先決條件。如果不能被認定為工傷，則工傷職工的工傷待遇就無法得到解決。甚至有些糾紛中用人單位怠于申請工傷認定，工傷職工也未在一年內(nèi)提出工傷認定，致使因不能工傷認定，從而追索工傷待遇賠償無果，這顯然對工傷職工極不公平。二是確認勞動關(guān)系成為部分工傷認定的前置程序。用人單位如果為勞動者參加了工傷保險，工傷事故發(fā)生后，勞動者受傷后，勞動者和用人單位可以申請工傷設(shè)定，社會保險行政部門確認為工傷后，由工傷保險基金支付。但在實際中，用人單位多數(shù)都沒有為勞動者參加了工傷保險。如果用人單位不認可存在勞動關(guān)系，則需要勞動者申請勞動爭議仲裁，先行確認勞動關(guān)系，這使得勞動者獲得工傷待遇的程序更趨繁瑣。
　　
　�。ǘ�）獲得工傷保險待遇時限較長
　　
　　為獲得工傷待遇程序多、程序復(fù)雜，致使耗時較長，勞動者最終拿到人民法院確定賠償數(shù)額的生效判決可能是兩三年之后。我們按照最長的時限來計算各種程序所要耗費的時間。[1]第一步是進行確認勞動關(guān)系的仲裁，經(jīng)過“一仲二審”程序，大概需要接近一年的時間。第二步工傷認定程序，經(jīng)過“一認一復(fù)二審”的程序[2]，需要9個月左右的時間。第三步申請工傷保險待遇，經(jīng)過“一仲二審”，又需要11個月左右的時間。不計算收集證據(jù)、傷殘等級鑒定等時間，也至少需要近三年的時間。[3]現(xiàn)實生活中，許多工傷職工在等待的過程中發(fā)生生活困難、喪失就醫(yī)時機等情況，用人單位也常以耗時長作為減少工傷待遇賠償?shù)捻来a，迫使勞動者接受不公正的調(diào)解。
　　
　�。ㄈ�）相關(guān)爭議多涉及未參加工傷保險職工
　　
　　近年來，進入到法院的工傷行政確認案件逐年增多，以重慶市江津區(qū)人民法院受理案件情況看，2009年為8件，2010年為17件，2011年為27件。而這些工傷行政確認案件中，全部為未參加工傷保險的勞動者與用人單位之間發(fā)生爭議而產(chǎn)生。在2009年至2011年受理的66件確認勞動關(guān)系案件中，100%涉及未參加工傷保險的職工。追索工傷待遇的勞動爭議案件，2009年為21件，2010年為45件，2011年為41件，共計106件，其中只有98件為未參保職工，參保職工與用人單位之間的工傷待遇糾紛主要爭議的是用人單位繳費基數(shù)較低，要求用人單位補足。由此可以看出，工傷認定行政爭議以及工傷待遇賠償仲裁案件多涉及未參加工傷保險職工，參保職工與用人單位之間關(guān)于工傷認定與工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)爭議較少。
　　
　　（四）案件主要爭議內(nèi)容與受傷本身無關(guān)
　　
　　從人民法院受理的關(guān)于工傷認定行政案件以及工傷保險待遇勞動爭議案件分析，勞動者受傷的事實一般有在場職工的證實、安全生產(chǎn)管理部門的調(diào)查或醫(yī)院診斷病歷等予以佐證，當(dāng)事人之間一般不存在爭議或用人單位難以反駁。而勞動者和用人單位發(fā)生分歧的往往是勞動關(guān)系是否成立，以及涉及工傷保險待遇的工資標(biāo)準(zhǔn)。特別是勞動關(guān)系是否成立這一認定，是決定成立工傷的關(guān)鍵前提。在社會生產(chǎn)中，如果勞動者和用人單位之間沒有簽訂書面勞動合同，許多時候受傷職工只上班幾天，勞動合同履行的時間短，勞動合同關(guān)系的特征不明顯，用人單位一般會辯解成立勞務(wù)合同（雇傭）關(guān)系、承攬合同關(guān)系、代理合同關(guān)系等其他民事法律關(guān)系，而不是勞動合同關(guān)系。在這樣的工傷認定案件中，認定工傷的難點往往不在于認定受傷是否是在工作崗位因工作受傷，而是確認是否存在勞動關(guān)系，在確認勞動關(guān)系的前提下，認定工傷自然就迎刃而解了。
　　
　　二、現(xiàn)行工傷認定及賠償程序的主要原因
　　
　　從上述對現(xiàn)有工傷認定及工傷保險待遇賠償相關(guān)糾紛的分析可以看出，解決糾紛的程序過于復(fù)雜而缺乏效率，行政機關(guān)與法院之間的職責(zé)交叉而不明晰，處理糾紛的程序性強而針對性不強。
　　
　　（一）行政、司法機關(guān)的職責(zé)不明晰
　　
　　行政機關(guān)的主要職能是行使國家各項行政事務(wù)，進行組織、管理、監(jiān)督和指揮，行政行為具有強制性、效率性的特點。人民法院作為審判機關(guān)，訴訟程序是公民解決民事糾紛、保障自身權(quán)益的最終途徑，具有公正性、權(quán)威性的特點。從行政機關(guān)的職能看，行政機關(guān)一般只能對民事糾紛進行調(diào)解，而不具備對民事糾紛作出具體裁決的職責(zé)和能力。[4]而人民法院正恰恰相反，主要解決的是當(dāng)事人之間的爭議，對不存在爭議的事情不屬其職責(zé)范圍。在勞動爭議的工傷認定中，沒有參加工傷保險的職工就工傷認定以及工傷待遇賠償發(fā)生爭議，現(xiàn)在由行政機關(guān)進行工傷認定，勢必是在裁決民事爭議。對于工傷認定中是否存在勞動關(guān)系的問題的時候，行政機關(guān)要確認該問題，既不是它的職權(quán)范圍，也不具備相應(yīng)的認定事實、適用勞動法律并進行裁決的能力。而且在行政機關(guān)作出認定后，不是工傷事故當(dāng)事人的行政機關(guān)還會成為行政訴訟的當(dāng)事人，這與行政機關(guān)的職能相去甚遠。就像勞動者不服勞動爭議仲裁委員會作出的裁決起訴至人民法院，勞動爭議仲裁委員會不應(yīng)是案件當(dāng)事人一樣。又如果用人單位和未參加工傷保險的工傷職工對工傷事實無爭議，只對工資標(biāo)準(zhǔn)等工傷待遇賠償?shù)慕痤~有異議，現(xiàn)在也必須經(jīng)過工傷認定的程序，實質(zhì)是行政行為對民事主體處分民事權(quán)利的一種不當(dāng)干預(yù)。因此，行政機關(guān)應(yīng)回歸其本質(zhì)，不應(yīng)對民事糾紛作出帶有裁決性質(zhì)的行政行為。
　　
　�。ǘ�）當(dāng)事人地位不明晰
　　
　　現(xiàn)有制度將工傷認定定性為行政確認行為，因而屬于具體行政行為，降低了用人單位承擔(dān)的舉證責(zé)任，也降低了其違法的成本�！豆�傷保險條例》第19條規(guī)定：職工或者其直系親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任。在工傷認定中實行的是舉證責(zé)任倒置[5]，用人單位要承擔(dān)大部分的舉證責(zé)任，但當(dāng)?shù)搅斯�傷認定行政訴訟程序中，社會保險行政部門對此要為達不到行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)而可能會承擔(dān)舉證不能的后果，行政部門將會因舉證不能而敗訴。這也就會轉(zhuǎn)移了用人單位的舉證責(zé)任，使得本應(yīng)獨立于糾紛之外的工傷認定機構(gòu)被牽扯到訴訟中來，增加了整個社會的公共成本。勞動者與用人單位產(chǎn)生糾紛本是相對應(yīng)的雙方，結(jié)果成了行政機關(guān)與用人單位、勞動者之間的對立。行政機關(guān)舉證主要是為了證明行政行為合法性，而不會對勞動者與用人單位的工傷認定事實積極舉證。由于利益與責(zé)任不匹配，這也使得爭議雙方的勞動者和用人單位在舉證責(zé)任方面不積極，導(dǎo)致許多工傷糾紛的事實認定難度加大。
　　
　�。ㄈ�）工傷認定結(jié)果運用目的不明晰
　　
　　參加工傷保險與未參加工傷保險職工的工傷認定的結(jié)果不一樣，參加工傷保險職工的工傷認定結(jié)果是能否到工傷保險機構(gòu)領(lǐng)取工傷保險待遇的基礎(chǔ)，而未參加工傷保險職工的工傷認定結(jié)果是向用人單位要求工傷待遇賠償?shù)幕�礎(chǔ)。因此，在面對工傷認定結(jié)果運用目的不同的情況下，其認定機構(gòu)、認定舉證責(zé)任、認定程序也不應(yīng)相同。參加工傷保險的認定應(yīng)當(dāng)突出對工傷事實的調(diào)查核實，以保證帶有社會福利性質(zhì)的強制性的工傷保險基金的安全；未參加工傷保險的認定則主要應(yīng)當(dāng)突出當(dāng)事人的意思自治，強調(diào)當(dāng)事人的工傷證明責(zé)任，以保障民事糾紛的中立、公正處理。
　　
　　三、重構(gòu)工傷認定及保險待遇賠償程序
　　
　　通過對現(xiàn)有工傷認定及保險待遇賠償程序的分析，從司法行政機關(guān)職能、當(dāng)事人爭議焦點、現(xiàn)行法律法規(guī)框架等出發(fā)，筆者建議區(qū)分職工是否參加工傷保險在操作層面上完善程序。具體為：一是針對職工已參保的程序。保持現(xiàn)在的工傷認定、行政訴訟等程序不變，由社會保險行政部門通過行使工傷審查義務(wù)，確保工傷保險基金的安全以及勞動者待遇的及時發(fā)放。二是針對職工未參保的程序。取消行政機關(guān)工傷認定的必經(jīng)前置程序，工傷職工可就工傷待遇賠償爭議直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁，由仲裁機構(gòu)或人民法院在工傷待遇賠償案件中對是否存在勞動關(guān)系、是否為工傷、工傷待遇賠償數(shù)額等問題一并處理。通過這樣的程序完善，具有以下幾個方面的優(yōu)勢和效果。
　　
　�。ㄒ唬┎煌黄片F(xiàn)有法律法規(guī)框架，有利于程序的盡快有效實施�，F(xiàn)有的《工傷保險條例》里面規(guī)定的工傷認定、工傷保險待遇領(lǐng)取都是針對的參加工傷保險的職工。該條例第六十二條第二款規(guī)定：“依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險而未參加工傷保險的用人單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險待遇項目和標(biāo)準(zhǔn)支付費用”。從這條看出，用人單位未為職工辦理工傷保險，它向工傷職工支付的并非工傷保險待遇，而是可以理解為按照工傷保險待遇標(biāo)準(zhǔn)支付的未參加工傷保險而給工傷職工造成的損失。作為一種勞動合同履行中，用人單位不履行法定義務(wù)，給職工造成的經(jīng)濟損失，沒有規(guī)定必須經(jīng)過工傷認定的前置程序。因此，沒有參加工傷保險的職工要求用人單位賠償工傷待遇損失不經(jīng)過工傷認定的程序而直接申請仲裁，不存在法律上的障礙，可以在不修改當(dāng)前法律法規(guī)的前提下順利盡快實施。
　　
　�。ǘ�）有利于行政機關(guān)提高行政效率，減少不必要的行政訴訟。一方面，參加工傷保險的職工發(fā)生工傷，因為工傷待遇由工傷保險機構(gòu)支出，勞動者與用人單位一般無爭議，由行政機關(guān)進行及時審查認定工傷，有利于體現(xiàn)行政的高效性，使工傷職工快速領(lǐng)取工傷保險待遇。另一方面，未參加工傷保險的職工發(fā)生工傷，社會保險行政部門的認定易引起用人單位或勞動者的不滿，行政機關(guān)需要將大量精力用于行政訴訟的應(yīng)訴上，而這些行政訴訟本是解決勞動者和用人單位的工傷糾紛，其案件結(jié)果與行政機關(guān)沒有任何利益關(guān)系，也與社會保險基金無關(guān)。社會保險行政部門不進行未參保職工的工傷認定，也就有更多的精力放在已參保的職工身上，有利于提高辦事效率，也避免了頻頻的行政訴訟，減少了整個社會的公共成本，提高行政效率。
　　
　�。ㄈ�）有利于降低勞動者維權(quán)成本，保障未參加工傷保險職工及時獲得賠償。未參加工傷保險職工可以直接要求用人單位賠償工傷待遇，可以將原來的近三年的維權(quán)時間縮短為一年以內(nèi)，降低時間和經(jīng)濟上的成本，避免“遲到的正義”給當(dāng)事人帶來傷害。同時，工傷職工能在維權(quán)的道路上由被動變?yōu)橹鲃樱�在申請工傷待遇賠償?shù)耐瑫r就可以申請財產(chǎn)保全，避免工傷認定等前置程序中用人單位轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，使工傷待遇賠償不能得到實現(xiàn)。同時，較少的程序和較短的時間，可以促使用人單位積極應(yīng)訴而不是消極回避，用人單位不能再以“時間長”為由向工傷職工提出不合理的賠償條件。
　　
　�。ㄋ模┯欣�于尊重當(dāng)事人意思自治，構(gòu)建和諧的勞資關(guān)系。一方面，民事糾紛中當(dāng)事人只要在不損害國家、集體、他人利益的前提下，具有對民事權(quán)利進行處分的權(quán)利。在處理這些糾紛時，應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人的這一權(quán)利。如對是否構(gòu)成工傷并按工傷支付待遇賠償時，當(dāng)事人可以對工傷進行自認而不需要提供相關(guān)證據(jù)。而原有的程序中，如勞動者和用人單位都沒有證據(jù)能夠證明工傷的情況下，社會保險行政部門在認定工傷時就缺乏靈活性，只能按《工傷保險條例》對號入座另一方面，應(yīng)當(dāng)尊重勞資雙方對工傷賠償?shù)认嚓P(guān)約定。當(dāng)今的就業(yè)和勞動方式日趨多樣，勞資雙方在不損害勞動者的法定利益的前提下，完全可以在勞動合同中對按工傷處理的情形進行細化約定，避免在受傷后難以區(qū)別責(zé)任。(adivasplayground.com)如現(xiàn)在許多用人單位允許職工在家或其他場所工作，雖然在社會保險行政部門認定工傷時無法予以認定，但如果在勞動合同中進行了詳細約定按工傷標(biāo)準(zhǔn)進行賠償，則司法機關(guān)在裁決時也完全可以尊重當(dāng)事人的約定而予以支持。
　　
　�。ㄎ澹┯欣�于完善工傷認定程序，加快司法救濟效率。勞動者與用人單位基本對勞動關(guān)系存在爭議的，本文建議改變以往漫長的工傷認定程序，而將勞動仲裁委（或法院）確認勞動關(guān)系程序、工傷和確定工傷待遇合并為一個程序進行處理，即被告“合三為一”的工傷設(shè)定程序。賦予勞動仲裁機構(gòu)和法院的工傷認定權(quán)。工傷認定只是工傷賠償?shù)囊粋�環(huán)節(jié)，針對現(xiàn)在的工傷救濟程序中的認定程序和賠償程序分離導(dǎo)致了諸多的弊端，現(xiàn)將勞動者與用人單位是否建立勞動關(guān)系和職工的受傷是否是工傷同時審理。將工傷認定納入到勞動爭議仲裁程序當(dāng)中去，對仲裁裁決的不服直接向法院起訴。[6]這樣一來，工傷認定不作為一種具體行政行為，那么工傷認定的行政復(fù)議和行政訴訟程序都可以省去了。工傷認定和工傷保險待遇問題同步處理。這樣仲裁機構(gòu)和法院就可以同時受理確認勞動關(guān)糾紛和工傷保險待遇糾紛，法院可以在審理勞動關(guān)系爭議糾紛的過程中一并查清工傷事實。這樣，就算一方上訴，一年左右就可以走完全部的程序，大大便利了當(dāng)事人，加快了司法救濟效率。
　　
　　總之，程序的設(shè)定應(yīng)當(dāng)以人為本，兼顧效率和公正。本文雖然只是對未參加工傷職工的程序進行了一些簡化，這一簡單的變化，讓這些程序不再繁瑣和生硬，受傷職工也不再遭受“程序之傷”，在維權(quán)之路上能切實感受到它們的柔軟與溫暖。

 

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