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環(huán)境訴訟原告資格的擴(kuò)展及其合理邊界
環(huán)境訴訟原告資格的擴(kuò)展及其合理邊界
李傳軒
基于“不告不理”的消極司法理念，原告在環(huán)境訴訟中占有非常重要的地位，掌握著發(fā)動(dòng)環(huán)境訴訟、實(shí)現(xiàn)相關(guān)環(huán)境權(quán)益的司法救濟(jì)和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的鑰匙。由于環(huán)境訴訟不僅涉及到私人環(huán)境權(quán)益救濟(jì)，還涉及到環(huán)境公共利益的保護(hù)，環(huán)境訴訟中的原告問題更趨復(fù)雜和困難。其中最為關(guān)鍵的問題就是原告的起訴資格應(yīng)當(dāng)如何設(shè)定。在環(huán)境訴訟中，涉及到刑事犯罪問題主要是由檢察機(jī)關(guān)提起公訴，其原告資格問題相對(duì)簡(jiǎn)單，不在筆者探討之列。
一、問題的提出：狹隘的原告資格
關(guān)于侵權(quán)案件中的原告資格，無論是民事侵權(quán)還是行政侵權(quán)，傳統(tǒng)訴訟制度都將之限定為“直接利害關(guān)系人”，即只有與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織才有權(quán)提起訴訟。這一規(guī)則是受傳統(tǒng)“訴之利益”理論影響而形成的。即原告必須具有與訴訟直接相關(guān)的實(shí)體性權(quán)利，并且這種權(quán)利受到了實(shí)質(zhì)侵害，才有資格提起訴訟。目前我國(guó)的環(huán)境訴訟中，無論是環(huán)境民事訴訟還是環(huán)境行政訴訟，都是堅(jiān)持這一理論及做法。比如，我國(guó)《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。我國(guó)《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，并在第41條進(jìn)一步規(guī)定：“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”；盡管《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條的規(guī)定將行政訴訟原告資格的范圍進(jìn)行了一定擴(kuò)展，但仍要求與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系。在實(shí)體法方面，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，但其后的法規(guī)中，并沒有將此條控告權(quán)具體化，比如公民訴訟的主體資格、受案范圍、舉證責(zé)任等問題，因而在實(shí)務(wù)中也無法根據(jù)這一條提起訴訟。[1]
“直接利害關(guān)系人”的原告資格要求無疑能夠預(yù)防訴權(quán)濫用問題，節(jié)約有限的司法資源。但在環(huán)境侵權(quán)糾紛這類新型案件的處理中，傳統(tǒng)規(guī)定已受到司法現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，暴露出起訴主體范圍過于狹隘的弊端，無法滿足環(huán)境權(quán)益救濟(jì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊需要。一般認(rèn)為，基于生態(tài)環(huán)境與自然資源的特殊屬性，環(huán)境利益不僅具有私益屬性，還具有強(qiáng)烈的公益屬性，許多時(shí)候環(huán)境私益和環(huán)境公益還存在著競(jìng)合狀態(tài)。對(duì)于環(huán)境侵權(quán)行為來說，由于環(huán)境侵害的間接性、隱蔽性和潛伏性，在許多情況下并不存在直接的和具體的受害人，而間接利害關(guān)系人不符合傳統(tǒng)原告資格的規(guī)定，無權(quán)提起環(huán)境訴訟，其受到侵害的個(gè)人環(huán)境權(quán)益也就無法獲得司法救濟(jì)。尤其是涉及到環(huán)境公共利益遭受侵害的時(shí)候，比如大氣的污染、氣候變暖、野生動(dòng)物的捕殺和森林的過度砍伐等，往往沒有特定的受害者，按照傳統(tǒng)的原告資格要求，這類侵權(quán)案件顯然無法進(jìn)入司法程序加以解決。在具體訴訟實(shí)踐中，個(gè)人環(huán)境權(quán)益或環(huán)境公共利益受到侵害，因受既定的原告資格限制而無法提起相關(guān)訴訟的案例近幾年來在我國(guó)不斷涌現(xiàn)。比如，2003年2月杭州市民金奎喜就西湖風(fēng)景區(qū)建無關(guān)項(xiàng)目狀告市規(guī)劃局，被法院認(rèn)定為不具有起訴資格而不予立案；[2]2003年12月杭州市民陳法慶告浙江省政府和浙江省環(huán)保局行政不作為案，法院以環(huán)境污染跟原告沒有直接的利害關(guān)系為由裁定不予受理。[3]
綜合觀之，“直接利害關(guān)系人”這一狹隘的訴訟資格規(guī)定不僅排除了環(huán)境侵權(quán)中廣泛存在的間接利害關(guān)系人的起訴資格，阻礙了對(duì)被侵害環(huán)境私益的充分救濟(jì)，而且也使得許多沒有特定受害人的環(huán)境公益侵害行為無法受到司法制裁。為了有效發(fā)揮環(huán)境司法制度救濟(jì)環(huán)境私益和環(huán)境公益、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的“最后防線”功能，如何因應(yīng)環(huán)境司法實(shí)踐要求，在環(huán)境訴訟中適當(dāng)擴(kuò)展原告資格，已成為我國(guó)環(huán)境訴訟制度發(fā)展的全新問題。
二、環(huán)境訴訟中原告資格的擴(kuò)展：多元起訴主體的引入 根據(jù)環(huán)境侵權(quán)的特點(diǎn)和司法實(shí)踐的需要，放寬對(duì)原告起訴資格的限制，已成為許多發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境訴訟制度的發(fā)展趨勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家原告資格的擴(kuò)展，不僅放松了對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境私益訴訟中起訴資格的限制，還誕生了一種全新的訴訟形式——環(huán)境公益訴訟。考察國(guó)外環(huán)境訴訟的最新發(fā)展，可以說，用新的訴訟方式來滿足新的社會(huì)要求，比較研究證明了它絕不是孤立現(xiàn)象，而是一種更具廣泛性的全球現(xiàn)象。[4]這種廣泛的原告資格放松趨勢(shì)，以及對(duì)環(huán)境公益訴訟的創(chuàng)設(shè)，一方面有著直接的理論依據(jù)，比如“私人檢察總長(zhǎng)”理論、“環(huán)境公共信托”理論等；另一方面也是基于對(duì)環(huán)境法的社會(huì)本位、環(huán)境權(quán)的社會(huì)屬性的充分認(rèn)知，超越傳統(tǒng)訴訟的思維窠臼，將環(huán)境訴訟全新定位為一種社會(huì)性訴訟，其不僅包含傳統(tǒng)環(huán)境私益訴訟的內(nèi)容，還包含了環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容，并根據(jù)環(huán)境訴權(quán)社會(huì)化的內(nèi)在要求，引入了多元化的起訴主體。對(duì)于中國(guó)的環(huán)境司法而言，借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)擴(kuò)展原告資格，引入多元化起訴主體，并建立環(huán)境公益訴訟制度，是必然的發(fā)展方向。
�。ㄒ唬┕�、法人或其他組織
在環(huán)境訴訟中，原告資格如果局限于“直接利害關(guān)系人”范疇，對(duì)于眾多的具有間接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織而言，其個(gè)體環(huán)境權(quán)益以及環(huán)境公共利益就不能獲得司法救濟(jì)，有關(guān)環(huán)境侵權(quán)行為也無法受到司法制裁。為解決這一問題，許多國(guó)家大大放寬了對(duì)公民等主體的起訴資格要求，最典型的就是美國(guó)。美國(guó)將其發(fā)展出來的“私人檢察總長(zhǎng)”理論和“環(huán)境公共信托”理論等運(yùn)用在環(huán)境司法之中，于20世紀(jì)70年代建立了公民環(huán)境訴訟制度，賦予“任何人”以原告資格。“私人檢察總長(zhǎng)”理論的核心內(nèi)容是法律可以授權(quán)公民或組織為維護(hù)公共利益而提起訴訟，被授權(quán)的公民或組織就相當(dāng)于檢察總長(zhǎng)，發(fā)揮同樣的功能。[5]“環(huán)境公共信托”理論是薩克斯教授提出的，主要觀點(diǎn)之一是公民環(huán)境訴訟能夠?qū)φ惺够诠残磐卸毁x予的環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)管理權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。[6]根據(jù)上述理論，美國(guó)在《清潔空氣法》中首次規(guī)定了著名的公民環(huán)境訴訟條款，授權(quán)“任何人”都可以自己的名義對(duì)任何違反環(huán)境法的行為提起訴訟，即“任何人對(duì)任何人的訴訟”。類似條款還在《清潔水法》、《有毒物質(zhì)控制法》、《資源保護(hù)和恢復(fù)法》和《瀕危物種法》等環(huán)境法律中相繼制定。（注：The Clean AirAct，42 U. S.C.，7604（a）；TheCleanWaterAct，33 U. S.C.，1365（a）；TheToxic SubstancesControlAct，15 U. S.C.，2619（a）；The Resource Conservation and RecoveryAct，42 U. S.C.，6972（a）；The Endangered SpeciesAct，16 U. S.C.，1540（g）；and so on）一方面，成文法上的規(guī)定將原告資格大大擴(kuò)張；另一方面，司法實(shí)踐中的判例又進(jìn)一步豐富和詮釋了原告資格的內(nèi)涵。在1972年塞拉俱樂部訴莫頓案中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，只要有關(guān)利益受到“事實(shí)上的損害”即可享有起訴資格，包括審美的、環(huán)境的或經(jīng)濟(jì)利益受到損害。[7]1992年的魯堅(jiān)訴國(guó)家野生動(dòng)物聯(lián)盟案[8]和2000年的地球之友訴蘭德勞環(huán)境服務(wù)公司案[9]等重要判例，進(jìn)一步對(duì)公民環(huán)境訴訟的原告資格進(jìn)行了或緊或松的解釋。
應(yīng)當(dāng)說，美國(guó)公民環(huán)境訴訟的主要屬性是公益訴訟，它包含了我國(guó)的行政訴訟與民事訴訟兩大訴訟領(lǐng)域，且包含了部分私益訴訟的內(nèi)容，[10]其關(guān)于原告資格的規(guī)定跳出了“直接利害關(guān)系人”的理論窠臼，對(duì)我國(guó)環(huán)境司法中原告資格的擴(kuò)展有很大的借鑒意義。具體而言，為充分救濟(jì)環(huán)境污染等侵權(quán)行為所損害的環(huán)境私益與環(huán)境公益，我國(guó)環(huán)境司法不僅應(yīng)擴(kuò)展環(huán)境私益訴訟中的公民等主體的原告范圍，還應(yīng)創(chuàng)立新的環(huán)境訴訟形式——環(huán)境公益訴訟，將原告資格進(jìn)一步放開。首先，對(duì)將環(huán)境私益訴訟中公民、法人或其他組織的原告資格要求放寬為“利害關(guān)系人”，包括直接利害關(guān)系人和間接利害關(guān)系人。如此，許多沒有直接受害者的環(huán)境侵權(quán)行為也能受到司法制裁，其間接受害者的環(huán)境權(quán)益也可以獲得司法救濟(jì)。
其次，在現(xiàn)有的環(huán)境訴訟制度基礎(chǔ)上，創(chuàng)立環(huán)境公益訴訟，專門用來解決環(huán)境公益受到侵害的司法救濟(jì)問題，并將其中的原告資格設(shè)定為“任何與環(huán)境公益有一定關(guān)聯(lián)的公民、法人或其他組織”。只要能夠證明某一環(huán)境公益受到了“事實(shí)上的損害”，即可提起訴訟。
�。ǘz察機(jī)關(guān)
環(huán)境公益訴訟的產(chǎn)生，是基于以個(gè)人利益保護(hù)為中心的傳統(tǒng)訴訟形式，無法滿足對(duì)環(huán)境公益進(jìn)行充分司法保護(hù)的要求這一現(xiàn)實(shí)。而無論大陸法系還是英美法系國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)通常都被認(rèn)為是各種公共利益的代表。因此，賦予檢察機(jī)關(guān)以原告資格，是許多國(guó)家在環(huán)境公益訴訟制度中的選擇。美國(guó)公民環(huán)境訴訟中，具有起訴權(quán)的“任何人”就包括檢察官。尤其是在大陸法系國(guó)家的環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的起訴主體地位可能更為重要，在提起環(huán)境公益訴訟方面發(fā)揮著更大的作用。德國(guó)《行政法院法》確立了檢察官在行政訴訟中的公益代表人制度，并規(guī)定為維護(hù)公益，檢察官可以提起任何行政公益訴訟，而此處的公益包含環(huán)境公益。法國(guó)新《民事訴訟法典》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以“代表社會(huì)”的名義，以“主當(dāng)事人”或“從當(dāng)事人”身份參加公益訴訟。[11]
我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共利益的代表，對(duì)民事訴訟和行政訴訟依法享有法律監(jiān)督權(quán)。在環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)是當(dāng)然的原告主體。這不僅是基于其公共利益代表的法律定位，更是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)擁有提起并有效參與環(huán)境公益訴訟的資源和能力。也有學(xué)者對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的原告資格持懷疑態(tài)度，[12]筆者認(rèn)為，鑒于我國(guó)環(huán)境公益維護(hù)之艱難現(xiàn)實(shí)，賦予相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的檢察機(jī)關(guān)以原告資格，對(duì)推進(jìn)環(huán)境公益訴訟的實(shí)際運(yùn)行很有必要。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟在我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了實(shí)踐中的突破。2003年4月山東樂陵市檢察院訴金鑫化工廠環(huán)境污染案[13]、2008年12月貴陽(yáng)市檢察院訴熊金志等人破壞生態(tài)環(huán)境案[14]等都是有益的嘗試。
�。ㄈ┉h(huán)保團(tuán)體（NGOs）
環(huán)保團(tuán)體是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為設(shè)立宗旨的社會(huì)性非政府組織，自20世紀(jì)中后期以來迅速成長(zhǎng)，成為世界環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的重要力量，對(duì)環(huán)境立法和環(huán)境司法的發(fā)展起到了關(guān)鍵性的推動(dòng)作用。美國(guó)、德國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家都在不同程度上賦予環(huán)保團(tuán)體以起訴資格。在各類環(huán)境訴訟中，環(huán)保團(tuán)體的身影十分活躍，許多重大而著名的環(huán)境訴訟案件都是由其提起的。美國(guó)對(duì)環(huán)保團(tuán)體的起訴資格要求比較寬松，只要正當(dāng)成立，能證明與案件有一定利益關(guān)聯(lián)（無需直接利益關(guān)聯(lián)）以及存在事實(shí)上的損害，即可提起訴訟。但在德國(guó)、法國(guó)等歐盟國(guó)家中，對(duì)環(huán)保團(tuán)體的原告資格則有著種種限制，主要包括注冊(cè)或認(rèn)可的要求、存續(xù)時(shí)間要求、活動(dòng)范圍要求、組織目標(biāo)要求、以已經(jīng)參與行政程序?yàn)榍疤岬囊�、非營(yíng)利性要求等方面。[15]從國(guó)外環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐發(fā)展看，環(huán)保團(tuán)體已成為十分重要的社會(huì)性起訴主體。
環(huán)保團(tuán)體在我國(guó)也隨著全社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，經(jīng)歷了從無到有、蓬勃發(fā)展的過程。截止到2008年10月，全國(guó)共有環(huán)保民間組織3539家（包括港澳臺(tái)地區(qū)）。[16]實(shí)踐中，許多環(huán)保團(tuán)體發(fā)動(dòng)公益訴訟、維護(hù)環(huán)境公益的愿望十分強(qiáng)烈，但囿于現(xiàn)行立法上的相關(guān)障礙而無法實(shí)現(xiàn)。這一現(xiàn)實(shí)困境嚴(yán)重削弱了環(huán)保團(tuán)體參與環(huán)境保護(hù)法治的意愿、工具和力量，大大限制了其在促進(jìn)我國(guó)環(huán)境正義實(shí)現(xiàn)方面的積極作用。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，高度重視環(huán)保團(tuán)體對(duì)于環(huán)境法治文明建設(shè)的重要意義。在立法上，應(yīng)修改現(xiàn)行有關(guān)訴訟立法，建立環(huán)境公益訴訟，并將符合要求的環(huán)保團(tuán)體確立為重要的原告主體；在司法中，也應(yīng)營(yíng)造便利于環(huán)保團(tuán)體提起公益訴訟的程序機(jī)制和氛圍。
�。ㄋ模┱h(huán)保部門
政府環(huán)保部門依法肩負(fù)著國(guó)家環(huán)境管理和保護(hù)職責(zé)，同樣是環(huán)境公共利益的法定代表主體。在環(huán)境公益訴訟中，盡管并不常見，但政府環(huán)保部門往往也可能成為原告主體之一，扮演起訴者角色。通常情況下，政府環(huán)保部門可以通過行使行政職權(quán)、采取各種行政手段來保護(hù)環(huán)境、防止環(huán)境侵害；但行政權(quán)力亦有其作用邊界，無法應(yīng)對(duì)所有環(huán)境違法行為，尤其是對(duì)環(huán)境損害補(bǔ)償問題力不從心。因此賦予環(huán)保部門起訴權(quán)有助于彌補(bǔ)其行政手段的不足，以更充分地維護(hù)環(huán)境公共利益。從起訴能力看，環(huán)保部門具有環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)力量，在搜集證據(jù)、測(cè)算環(huán)境損害上擁有巨大優(yōu)勢(shì)，能夠很好地實(shí)現(xiàn)訴權(quán)。在美國(guó)公民環(huán)境訴訟條款規(guī)定中，包括聯(lián)邦環(huán)保局在內(nèi)的環(huán)保部門同樣屬于可以提起訴訟的“任何人”中的一員。在許多歐盟國(guó)家中，雖然實(shí)際案例不多，但環(huán)保部門的原告資格同樣被法律認(rèn)可。
在我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境訴訟中，環(huán)保部門的原告資格缺乏明確規(guī)定。但我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定，破壞海洋環(huán)境并“給國(guó)家造成損失的”，由有關(guān)部門“代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”。這一規(guī)定為海洋環(huán)境主管部門提起民事訴訟提供了實(shí)體法上的基礎(chǔ)。在司法實(shí)踐中，貴陽(yáng)市“兩湖一庫(kù)”管理局訴貴州天峰化工公司環(huán)境污染案，[17]則是我國(guó)環(huán)保部門提起環(huán)境訴訟的初步嘗試，并取得了良好效果。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境訴訟制度發(fā)展完善的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是在立法中進(jìn)一步明確賦予環(huán)保部門以起訴資格，以最大限度地保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源。
�。ㄎ澹┢渌鹪V主體
環(huán)境訴訟中的起訴主體除了上述幾種之外，一些國(guó)家還賦予了自然物和后代人以起訴資格。自然物作為原告提起訴訟是生態(tài)利益中心主義的充分體現(xiàn)，也是自然權(quán)利論的重要內(nèi)容，使自然物從傳統(tǒng)的客體地位轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w，從而擁有了自己的獨(dú)立權(quán)利。這可謂是當(dāng)前世界環(huán)境訴訟制度最為激進(jìn)的變革，縱觀各國(guó)環(huán)境訴訟發(fā)展歷史，僅在美國(guó)、日本等部分國(guó)家曾以判例的方式存在過。美國(guó)首先在1978年田納西流域管理局訴希爾案中確立了“不會(huì)說話的小魚”的權(quán)利，[18]進(jìn)而在1981年帕里拉鳥訴夏威夷土地自然資源局案中承認(rèn)了帕里拉鳥的原告資格。[19]
后代人的原告資格源自于代際公平理論，即“不在場(chǎng)”的后代人也對(duì)自然環(huán)境公平地享有同樣的權(quán)利。因此，當(dāng)自然環(huán)境受到侵害危及后代人的發(fā)展時(shí)，他們有權(quán)提起訴訟。后代人的起訴權(quán)通常是由當(dāng)代人代為行使的。最為典型的案例是，1993年菲律賓的45名兒童代表當(dāng)代及其下一代向法院提起訴訟，指控政府環(huán)境管理部門所簽發(fā)的木材許可證合同超出了森林的采伐能力，并被法院所肯認(rèn)。[20]
對(duì)于我國(guó)環(huán)境訴訟制度而言，美國(guó)等國(guó)家已有的賦予自然物和后代人原告資格的判例及其所表征的生態(tài)利益中心主義，應(yīng)當(dāng)予以充分關(guān)注和研究，也可以將之預(yù)設(shè)為未來發(fā)展的方向或選擇而進(jìn)行探討。但就目前現(xiàn)實(shí)情況看，無論是環(huán)境實(shí)體法還是環(huán)境訴訟法，其理念和制度都尚未發(fā)展到這一階段，無法支持類似的做法。 三、原告資格擴(kuò)展的邊界：中國(guó)語(yǔ)境下的合理限制 由前所述，我國(guó)環(huán)境訴訟中的原告范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展為公民、法人或其他組織、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保團(tuán)體和政府環(huán)保部門等主體，以充分維護(hù)環(huán)境公益與私益。但原告資格的擴(kuò)展顯然不能是無限度的。否則，過于寬泛的原告資格很容易導(dǎo)致濫訴的發(fā)生、司法資源的浪費(fèi)使用等問題，反而達(dá)不到充分保護(hù)環(huán)境權(quán)益的預(yù)設(shè)目標(biāo)。因此，在進(jìn)行擴(kuò)展原告資格的同時(shí)，也應(yīng)根據(jù)中國(guó)的環(huán)境司法實(shí)際，對(duì)有關(guān)原告主體的起訴資格進(jìn)行合理限制。
�。ㄒ唬⿲�(duì)公民、法人或其他組織起訴資格的限制
盡管在環(huán)境訴訟中公民、法人或其他組織提起訴訟不應(yīng)當(dāng)再要求與環(huán)境侵權(quán)行為具有“直接利害關(guān)系”，但并不意味著可以無條件地任意起訴。即便是原告資格十分寬松的美國(guó)公民環(huán)境訴訟，在立法上規(guī)定了高度自由的起訴權(quán)之后，司法實(shí)踐中的諸多判例也都對(duì)之進(jìn)行了限制性解釋，為原告資格劃出了合理邊界。比如，1972年塞拉俱樂部訴莫頓案中提出了具有“事實(shí)上的損害”的要求；1992年魯堅(jiān)訴國(guó)家野生動(dòng)物聯(lián)盟案則對(duì)原告資格進(jìn)一步嚴(yán)格限制，要求有關(guān)損害必須是“具體的和特定的”、“真實(shí)的或迫近的”，損害與被訴行為之間有一定的因果關(guān)系，以及這種損害必須是可以救濟(jì)的；[21]而2000年發(fā)生的地球之友訴蘭德勞環(huán)境服務(wù)公司案，則對(duì)原告資格要求予以適當(dāng)放松，不再嚴(yán)格要求有關(guān)損害的特定化和因果關(guān)系的程度。[22]在德國(guó)、法國(guó)等歐盟國(guó)家中，對(duì)公民個(gè)人起訴資格的限制甚至更為嚴(yán)苛。
我國(guó)司法實(shí)踐中一向有著“厭訟”傳統(tǒng)，加之社會(huì)法治基礎(chǔ)的薄弱、權(quán)利意識(shí)的不彰以及現(xiàn)實(shí)中原告的弱勢(shì)地位，濫訴問題似乎不應(yīng)成為我國(guó)環(huán)境訴訟原告資格制度設(shè)計(jì)的主要考慮。但為了提高環(huán)境訴訟的質(zhì)量，同時(shí)考慮到我國(guó)環(huán)境法治化程度尚不發(fā)達(dá)，還是應(yīng)當(dāng)對(duì)公民等主體的起訴資格加以適當(dāng)限制，而不能將起訴條件一下子從“直接利害關(guān)系”放寬到“間接利害關(guān)系”。具體而言，除在環(huán)境私益訴訟中要求原告應(yīng)當(dāng)具備“間接利害關(guān)系”外，在環(huán)境公益訴訟中環(huán)境公益所遭受的“事實(shí)上的損害”應(yīng)具有現(xiàn)實(shí)性或高度危險(xiǎn)性，該利益應(yīng)當(dāng)具有實(shí)體法上的依據(jù)，而且原告與該利益應(yīng)有合理關(guān)聯(lián)。
�。ǘ⿲�(duì)檢察機(jī)關(guān)起訴資格的限制
對(duì)于受害人為不特定多數(shù)人或整個(gè)社會(huì)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟具有自身的優(yōu)勢(shì)，對(duì)其原告資格的具體內(nèi)容上一般不應(yīng)限制，需要限制的方面是起訴權(quán)的行使。一方面，檢察機(jī)關(guān)行使起訴權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循地域管轄和級(jí)別管轄的規(guī)定，合理提起訴訟；另一方面，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的應(yīng)是補(bǔ)充性起訴職責(zé)，只有在受害人、環(huán)保團(tuán)體或政府有關(guān)環(huán)保部門沒有及時(shí)起訴，以及有關(guān)主體經(jīng)檢察機(jī)關(guān)督促起訴后仍不起訴的情況下，才能提起補(bǔ)救性的環(huán)境訴訟。如果已有其他主體提起訴訟或有提起訴訟的意愿，檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)則是支持起訴或督促起訴。在起訴主體的序列里，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)處于消極、劣后的位置。
�。ㄈ⿲�(duì)環(huán)保團(tuán)體起訴資格的限制
我國(guó)環(huán)保團(tuán)體當(dāng)前正處于快速發(fā)展的初級(jí)階段，數(shù)量可觀但良莠不齊，不是所有的環(huán)保團(tuán)體都能充分代表環(huán)境公共利益，或有效展開環(huán)境公益訴訟。(adivasplayground.com)為保障起訴質(zhì)量和訴訟效果，在對(duì)環(huán)保團(tuán)體進(jìn)行規(guī)范管理、積極培育的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)其起訴資格予以相應(yīng)的限制，確保其環(huán)境公益的代表性和做好訴訟工作的能力。對(duì)此，我們可以借鑒德國(guó)等歐盟國(guó)家的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)設(shè)置具體的要求。首先，提起訴訟的環(huán)保團(tuán)體應(yīng)當(dāng)是合法注冊(cè)的非營(yíng)利性組織；其次，該環(huán)保團(tuán)體應(yīng)當(dāng)設(shè)有明確的環(huán)保公益目標(biāo)和宗旨，并且與訴訟中涉及到的環(huán)境公益相吻合或相近似；再次，環(huán)保團(tuán)體應(yīng)當(dāng)設(shè)立2年以上，具有較為完善的組織結(jié)構(gòu)，并具備一定的環(huán)保工作經(jīng)驗(yàn)；最后，環(huán)保團(tuán)體的主要活動(dòng)區(qū)域和環(huán)保工作范圍應(yīng)當(dāng)與其所起訴的環(huán)境侵權(quán)行為有著一定的關(guān)聯(lián)度。
�。ㄋ模⿲�(duì)政府環(huán)保部門起訴資格的限制
在我國(guó)當(dāng)前的權(quán)力體系運(yùn)行中，毋庸否認(rèn)的是行政權(quán)力居于主導(dǎo)性地位，行政機(jī)關(guān)相對(duì)較為強(qiáng)勢(shì)，并具有自我擴(kuò)張的沖動(dòng)。因此，為防止政府環(huán)保部門職權(quán)的過度擴(kuò)張，會(huì)危害到社會(huì)權(quán)力博弈的有效率均衡，必須謹(jǐn)慎限制其在環(huán)境公益訴訟中的起訴權(quán)，確保這一權(quán)利被合理行使。首先，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持相關(guān)性原則，只能對(duì)與自身環(huán)境管理職責(zé)相關(guān)的環(huán)境侵權(quán)行為提起訴訟，比如海洋環(huán)境行政主管部門只能對(duì)海洋環(huán)境侵權(quán)行為提起訴訟。其次，環(huán)保部門的起訴權(quán)應(yīng)限于民事公益訴訟，只能對(duì)既有行政手段無法解決的環(huán)境公益損害賠償問題提起訴訟。再次，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)遵循必要性原則，只有在確有必要時(shí)才能行使起訴權(quán)。此外，環(huán)保部門在其起訴權(quán)的具體行使過程中必須保持訴訟行為的正當(dāng)性和規(guī)范性，訴訟中一般不得與被告人進(jìn)行和解，以確保環(huán)境公共利益的充分保護(hù)。
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