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試論節(jié)能減排背景下的排污權(quán)交易制度研究
試論節(jié)能減排背景下的排污權(quán)交易制度研究排污權(quán)交易是控制環(huán)境污染的一種新的市場(chǎng)措施，在節(jié)能減排中有重要的應(yīng)用價(jià)值。排污權(quán)交易是指在污染物處理總值處理可控的指標(biāo)范圍內(nèi)，通過(guò)市場(chǎng)手段的調(diào)整和運(yùn)作并從法律、激層面建立有法可行的污染物排放制度。在政府和市場(chǎng)雙重運(yùn)作機(jī)制下，將排污權(quán)利作為一種特殊的買(mǎi)賣(mài)商品投放到市場(chǎng)當(dāng)中去，以此來(lái)對(duì)污染物排放進(jìn)行控制，從而達(dá)到污染物排放量，達(dá)到改善和保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)。
一、排污權(quán)交易制度概述
�。ㄒ唬┡盼蹤�(quán)交易制度的起源
世界上最早的排污權(quán)交易發(fā)源于美國(guó)。上個(gè)世紀(jì)的五十年代至七十年代期間是資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時(shí)期，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人們生活的提高也帶來(lái)了環(huán)境的日益惡化，面對(duì)工業(yè)二氧化硫污染問(wèn)題，西方資本主義國(guó)家開(kāi)始考慮節(jié)能排污問(wèn)題，上個(gè)世紀(jì)六十年代末期，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯對(duì)此提出了著名的排污權(quán)交易理論。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局為了解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二者之間的矛盾問(wèn)題，出臺(tái)《清潔空氣法》，《清潔空氣法》中在明確空氣質(zhì)量目標(biāo)時(shí)的同時(shí)也提出排污權(quán)交易的設(shè)想，并引用了“排放減少信用”概念，這是排污權(quán)交易設(shè)想第一次提出，也僅僅處于概念設(shè)想階段。從1977年開(kāi)始，美國(guó)以“排放減少信用”為中心先后制定了包括：補(bǔ)償政策、泡泡政策、節(jié)余政策、銀行政策等在內(nèi)的排污權(quán)交易計(jì)劃。1986年，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局又?jǐn)U大了政策范圍，允許排污削減量的相互轉(zhuǎn)讓和交換，這為各工廠和企業(yè)在如何進(jìn)行費(fèi)用最小的污染削減方面提供了巨大空間。隨后，德國(guó)、英國(guó)等西方國(guó)家也相繼效仿實(shí)行了排污權(quán)交易制度。
�。ǘ┡盼蹤�(quán)交易制度的主要特點(diǎn)
排污交易制度作為一項(xiàng)改善和保護(hù)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)手段，不僅可以將排污費(fèi)用納入到企業(yè)的生產(chǎn)成本中，改善企業(yè)排污、控污的相關(guān)技術(shù)，還可以通過(guò)調(diào)整污染物排放的總量控制計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)排放污染物政府宏觀調(diào)控的目的，這樣，即能夠降低管理成本，又能夠有效地調(diào)和日益擴(kuò)大的社會(huì)生產(chǎn)和有限的環(huán)境容量資源之間的矛盾。排污權(quán)交易制度主要有以下幾個(gè)方面的特征：
一是污染治理成本小。通常情況下，排污、控污使用成本較低的企業(yè)會(huì)覺(jué)得自己進(jìn)行拿出成本控制污染比購(gòu)買(mǎi)污染物排污權(quán)要更加經(jīng)濟(jì)、實(shí)惠；而排污、控污使用成本較高的企業(yè)通常會(huì)認(rèn)為購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)比自己治理企業(yè)排污要更加節(jié)約成本，達(dá)到效果更加突出。所以，就會(huì)出現(xiàn)，排污、控污使用成本較低的企業(yè)主動(dòng)通過(guò)市場(chǎng)將排污權(quán)出售給治理使用成本較高的排污、控污企業(yè)。
二是污染治理有效。在整體排污量控制目標(biāo)不變的前提下，開(kāi)展排污交易制度，可以促使排污量較大的企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作對(duì)自身排污量進(jìn)行科學(xué)、合理的優(yōu)化選擇、配置，這樣，既達(dá)到了改善環(huán)境質(zhì)量的整體目標(biāo)的目的，還使得企業(yè)降低了自身排污量避免資源閑置、浪費(fèi)。
三是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)帶來(lái)的污染源增加，環(huán)境惡化，是不可避免的現(xiàn)象。在國(guó)家倡導(dǎo)節(jié)能減排的大背景下，通過(guò)排污交易制度的市場(chǎng)化運(yùn)行，當(dāng)有新的污染源加入排污、控污管理系統(tǒng)時(shí)，污染企業(yè)會(huì)主動(dòng)通過(guò)政府部門(mén)或者市場(chǎng)手段向已進(jìn)入市場(chǎng)運(yùn)作的排污企業(yè)購(gòu)買(mǎi)允許排放量，這樣，環(huán)境質(zhì)量得到了持續(xù)改善，總的排污、控污指標(biāo)、污染負(fù)荷保持不變，新的排污企業(yè)則通過(guò)許可證交易得到了持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。
二、我國(guó)排污權(quán)交易制度的實(shí)施現(xiàn)狀
本文以國(guó)家節(jié)能排污試驗(yàn)點(diǎn)浙江省紹興市為例，通過(guò)對(duì)紹興市試行排污權(quán)交易制度現(xiàn)狀的介紹來(lái)分析我國(guó)的排污權(quán)交易制度現(xiàn)狀。浙江省紹興市是沿海城市，位于浙江北部、長(zhǎng)三角南部，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，2011年紹興市GDP已經(jīng)達(dá)到3291億美元，中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)有7家入主紹興，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，該地區(qū)也出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低、能耗高、污染重等弱點(diǎn)，這些現(xiàn)象嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的健康發(fā)展。如：2009年，全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中以高能耗、重污染為主要特點(diǎn)的紡織、印染、化工、制革、造紙等行業(yè)逐年增強(qiáng)。目前，環(huán)境污染總量已接近環(huán)境容量上限，節(jié)能減排，治理環(huán)境污染已經(jīng)成為阻礙紹興市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要障礙之一。2007年5月，國(guó)家環(huán)�？偩趾驼憬…h(huán)保局決定，在紹興市探索建立排污權(quán)交易制度試點(diǎn)，同年8月，紹興市通過(guò)了《紹興市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）》，經(jīng)市政府批準(zhǔn)成立了紹興市排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心，并成功地進(jìn)行了交易。經(jīng)過(guò)三個(gè)多月的試運(yùn)行后，同年11月，在國(guó)家環(huán)�？偩值闹С窒�，紹興市排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心正式成立。
�。ㄒ唬┙B興市排污權(quán)交易制度介紹
一是《紹興市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）》主要內(nèi)容。引辦法對(duì)紹興市排污權(quán)交易制度做出明確的規(guī)定：從2007年11月1日起全市所有新建、擴(kuò)建、技改項(xiàng)目新增主要污染物排污量都必須通過(guò)排污交易獲得。這一舉動(dòng)紹興市各企業(yè)無(wú)償獲得排污許可證的歷史；同時(shí)成立專(zhuān)門(mén)的排污交易管理部門(mén)“紹興市排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心”，并要求紹興市所屬的各縣（市）結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況成立當(dāng)?shù)氐慕灰字行�。在具體的排污交易工作開(kāi)展過(guò)程中，全市所有的排污交易行為都以“排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心”為基礎(chǔ)平臺(tái)，未經(jīng)過(guò)中心認(rèn)可的交易行為被視為無(wú)效。此外，紹興市環(huán)保局作為全市排污權(quán)儲(chǔ)備交易活動(dòng)的行政監(jiān)督管理部門(mén)，具有宏觀調(diào)控作用，排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心由排污交易活動(dòng)所取得的收入全部用于全市節(jié)能減排項(xiàng)目建設(shè)中。
二是明確排污權(quán)交易對(duì)象。在試點(diǎn)過(guò)程中，全市排污企業(yè)只有經(jīng)過(guò)工程治理項(xiàng)目、結(jié)構(gòu)調(diào)整減排項(xiàng)目等減排工作措施后所剩余的排污指標(biāo)，經(jīng)市環(huán)保部門(mén)專(zhuān)家組認(rèn)定、審核后上交給市環(huán)保局并經(jīng)得到確認(rèn)后，才可以進(jìn)入到排污權(quán)儲(chǔ)備交易市場(chǎng)同相關(guān)企業(yè)進(jìn)行交易。在排污權(quán)交易過(guò)程中，所有交易活動(dòng)必須嚴(yán)格遵照規(guī)定程序進(jìn)行辦理；原有的無(wú)償獲取排污權(quán)的企業(yè)，當(dāng)發(fā)生搬遷他地、破產(chǎn)、倒閉后，其排污權(quán)由市排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心收回。
三是建立排污權(quán)儲(chǔ)備交易部門(mén)。針對(duì)排污交易工作落實(shí)、開(kāi)展，紹興市政府專(zhuān)門(mén)成立“紹興市排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心”，受市政府的直接監(jiān)督管理，通過(guò)對(duì)企業(yè)現(xiàn)存的多余排污權(quán)反復(fù)清理、溝通，最終，使得全市各企業(yè)主手中多余的排污權(quán)全部存入到排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心。
四是建立排污權(quán)分配與審核監(jiān)督制度。在開(kāi)展排污權(quán)交易制度前，市內(nèi)各企業(yè)可以無(wú)償獲得的排污權(quán)，未經(jīng)過(guò)市政府相關(guān)行政部門(mén)許可審批，不能隨意剝奪。排污、控污企業(yè)的交易行為只要符合規(guī)定，并經(jīng)排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心審核確認(rèn)后，即可進(jìn)行交易。對(duì)企業(yè)通過(guò)交易所得的排污權(quán)，環(huán)保部門(mén)將通過(guò)污染監(jiān)控系統(tǒng)和排污、控污申報(bào)制度以及飛行監(jiān)測(cè)等手段來(lái)加強(qiáng)監(jiān)督管，以確保排污權(quán)交易行為能夠公開(kāi)、公平、公正。
�。ǘ┙B興實(shí)行排污權(quán)交易制度分析
一是市場(chǎng)不完善，制度不健全。政府在起初剛剛開(kāi)始優(yōu)化配置環(huán)境容量資源時(shí)容易受到制約。由于市場(chǎng)不完善，排污權(quán)制度初具雛形，不成熟、不健全，而市場(chǎng)本身有著逐利的特點(diǎn)，使得一部分企業(yè)把污染物排放指標(biāo)當(dāng)作日后可以升值的增值產(chǎn)品，導(dǎo)致市場(chǎng)上出現(xiàn)了“一票難求”的局面。
二是環(huán)境容量難以量化。排污權(quán)交易制度的能夠?qū)嵭械闹匾疤崾黔h(huán)境容量及其價(jià)值能夠分解并通過(guò)市場(chǎng)再銷(xiāo)售，但以目前科技水平而言，具體計(jì)算和操作難度較大，富余的環(huán)境容量難以精確計(jì)算、限制了總量控制等相關(guān)制度的實(shí)施。此外，現(xiàn)行的政府管理體制和考核任用制度，使得一屆地方領(lǐng)導(dǎo)往往出于自身業(yè)績(jī)的政治考慮，通常會(huì)偏向政績(jī)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)而不充分考慮環(huán)境質(zhì)量以及總量控制等，這樣，對(duì)于排污權(quán)許可證的申請(qǐng)、審核、發(fā)放、監(jiān)督和管理便流于形式。
三、我國(guó)排污權(quán)交易制度所面臨的問(wèn)題
（一）政策和法律制度落后
自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已實(shí)現(xiàn)連續(xù)多年快速增長(zhǎng)，但與之相適應(yīng)的相關(guān)法律、法規(guī)還沒(méi)有跟上腳步。目前，在法律層面還沒(méi)有關(guān)于排污權(quán)制度方面法律、法規(guī)，屬于空白領(lǐng)域。所以，我國(guó)排污、控污工作上首要解決的問(wèn)題是在法律上能夠建立并確認(rèn)排污權(quán)交易制度，以便于它通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)運(yùn)作、分配。通過(guò)紹興的排污交易制度試點(diǎn)開(kāi)展，可知，排污權(quán)交易制度的推行是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，推行的前提是必須要有完整的、操作性強(qiáng)的法律制度來(lái)支撐。在排污權(quán)交易的具體實(shí)施過(guò)程中，從項(xiàng)目的選定、單位審核、許可證總量的認(rèn)證、交易權(quán)分配等項(xiàng)工作，都涉及到大量的立法工作來(lái)給予支持。
�。ǘ┡盼蹤�(quán)交易市場(chǎng)不規(guī)范
目前，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占了很大的比重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有著“數(shù)量多、規(guī)模小、分布散”的特點(diǎn)，它們所造成的工業(yè)排放污染占全國(guó)工業(yè)污染物排放的50%以上。這決定著我國(guó)排污權(quán)交易制度在基礎(chǔ)信息、環(huán)境監(jiān)測(cè)、具體執(zhí)行等方面操作比較困難。此外，出于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的考慮，存有剩余排污量指標(biāo)的企業(yè)不肯拿到市場(chǎng)上進(jìn)行出售；一些地區(qū)出于地方性保護(hù)的想法，明令禁止把排污權(quán)指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其它地區(qū)等。
（三）總量控制同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的矛盾
一是排污總量的合理確定需要以先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)支撐為基礎(chǔ)，必須有先進(jìn)的技術(shù)作保證，但我國(guó)在這項(xiàng)排污、控污領(lǐng)域的技術(shù)研究尚處于起步階段。二是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，決定著排污總量控制與粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的矛盾不可避免。當(dāng)前的各地方政府的主要業(yè)績(jī)核指標(biāo)仍以GDP為主，這就導(dǎo)致地方政府片面追求粗放型經(jīng)濟(jì)，而不注重環(huán)保節(jié)能，造成了粗放型經(jīng)理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與排污、控污總量控制的之間尖銳矛盾。
四、我國(guó)排污交易制度的出路
通過(guò)前文對(duì)浙江省紹興市的排污交易制度的分析和闡述，筆者認(rèn)為，排污交易制度有著很大的市場(chǎng)空間和政策活力，對(duì)節(jié)能減排作用非常明顯。只要政府部門(mén)能夠重視發(fā)揮排污交易制度，按需所求，制定切合實(shí)際排污交易政策，我國(guó)的節(jié)能減排工作一定會(huì)有大的起色：
（一）建立和健全排污權(quán)的法規(guī)制度
首先，我國(guó)出臺(tái)和完善環(huán)境政策的基本經(jīng)驗(yàn)是先選代表性的幾個(gè)點(diǎn)試點(diǎn)、再局部示范、最后全范圍推廣。2007年以來(lái)，政府先后在浙江省的嘉興、紹興等地試點(diǎn)排污權(quán)交易制度，重點(diǎn)加強(qiáng)了太湖流域COD交易平臺(tái)建設(shè)和電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)有償使用和排污交易試點(diǎn)工作。其次，加強(qiáng)排污交易機(jī)制的法制建設(shè)，是我國(guó)政府嘗試運(yùn)行排污權(quán)交易等環(huán)境政策改革的根本性基礎(chǔ)，結(jié)合市場(chǎng)實(shí)際，逐步實(shí)現(xiàn)排污交易全程的規(guī)范化和法制化。最后，在修訂《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等相關(guān)法律規(guī)定時(shí)，應(yīng)對(duì)有償取得排污權(quán)和排污交易給予明確的法律地位。
�。ǘ┙⒂行У谋O(jiān)管制度
排污權(quán)就是法權(quán)，就是制度，建立有效的監(jiān)管制度是排污交易機(jī)制運(yùn)行的根本性保障。一方面必須監(jiān)督管控排污、控污企業(yè)在日常工作中是否遵守、執(zhí)行排污交易制度；另一方面必須以行政手段規(guī)范交易市場(chǎng)秩序，降低交易成本；排污交易市場(chǎng)如果沒(méi)有有序的市場(chǎng)秩序，有效的執(zhí)法監(jiān)管，排污交易制度將成為一紙空文。所以，必須嚴(yán)格把關(guān)交易權(quán)許可和審批，加大監(jiān)督檢查力度和行政處罰制裁措施。
�。ㄈ┘訌�(qiáng)技術(shù)支撐體系建設(shè)
目前，在具體實(shí)施排污權(quán)交易政策的過(guò)程中尚有許多技術(shù)性難題沒(méi)有解決，這些問(wèn)題直接影響大眾對(duì)政策的認(rèn)可，政策執(zhí)行的有效性和公平性，因此，政府部門(mén)應(yīng)加快排污技術(shù)課題的研發(fā)力度，為排污交易制度的有效推行提供關(guān)鍵性的技術(shù)支持。
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因?yàn)槲业呐盼劢灰字贫冗�處超始階段，所以，企業(yè)排污權(quán)的初次分配是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。排污權(quán)的初次分配能否公平將直接影響交易活動(dòng)的正常運(yùn)行。政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的政策明確市場(chǎng)中企業(yè)排污權(quán)的“產(chǎn)、權(quán)、責(zé)”的劃分，明確國(guó)家環(huán)保部門(mén)是排污交易市場(chǎng)的行政部門(mén)，具有確定排污目標(biāo)總量和初次分配責(zé)任，科學(xué)、合理的確定排污權(quán)交易制度的條件、程序和時(shí)限要求。
（五）加強(qiáng)污染源監(jiān)測(cè)、監(jiān)管體系
公平、有效的推行排污權(quán)交易制度，必須使各類(lèi)污染物排放處在有效的監(jiān)控管理范圍內(nèi)。(adivasplayground.com)所以，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)測(cè)和監(jiān)管能力，如：擴(kuò)大監(jiān)測(cè)范圍；保證對(duì)各類(lèi)污染物排放的有效監(jiān)控；搭建排污、控污信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等，建立企業(yè)污染物排放臺(tái)帳制度，通過(guò)上述各種有效的管理制度、技術(shù)手段來(lái)保證企業(yè)污染物的排放處在有效的監(jiān)測(cè)、監(jiān)控范圍內(nèi)。
（六）完善排污權(quán)交易市場(chǎng)，優(yōu)化環(huán)境資源配置
首先，完善排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)，明確市場(chǎng)政策的主要對(duì)象和作用范圍是優(yōu)化市場(chǎng)機(jī)制配置環(huán)境容量的關(guān)鍵所在。對(duì)于新加入企業(yè)，可以允許通常政府或者二級(jí)市場(chǎng)中獲得排污指標(biāo)，在交易價(jià)格設(shè)計(jì)上，應(yīng)以政府宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)機(jī)制為主，防止出現(xiàn)交易壟斷。對(duì)配額的交易進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，特別對(duì)跨區(qū)交易，避免因排污密集造成的污染局部地區(qū)集中排放現(xiàn)象。其次，排污權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)提出申請(qǐng)后才能納入環(huán)評(píng)審批管理程序。這樣，通過(guò)嚴(yán)格的審批管理和立法手段，有效地遏制如：排污權(quán)非法轉(zhuǎn)讓?zhuān)恍钜舛诜e、擾亂市場(chǎng)價(jià)格等行為，通過(guò)這些措施確保排污權(quán)在二級(jí)市場(chǎng)上能夠正常交易，實(shí)現(xiàn)真正激活排污交易市場(chǎng)。
五、結(jié)語(yǔ)
綜上所述，我國(guó)排污權(quán)交易制度仍面臨著許多政策、管理制度和技術(shù)上的難題。政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)抓住我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的機(jī)遇，結(jié)合現(xiàn)有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)，由點(diǎn)到面進(jìn)行實(shí)踐，建設(shè)符合我國(guó)情實(shí)際的排污權(quán)交易制度。
見(jiàn)的社會(huì)危害性而簡(jiǎn)單地認(rèn)定犯罪構(gòu)成要素并不符合的貪污罪，因?yàn)樽镄谭ǘê妥镄滔喈?dāng)是我們必須堅(jiān)持的基本原則；也不能因其發(fā)生在社會(huì)變革或改革過(guò)程中而忽視其對(duì)國(guó)有公司、企業(yè)管理制度和國(guó)家財(cái)產(chǎn)法益的嚴(yán)重侵害性，甚至為其開(kāi)脫罪責(zé)。因?yàn)榍袑?shí)維護(hù)公司、企業(yè)管理秩序，保護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)不受非法侵犯也是我國(guó)刑法義不容辭的責(zé)任。1997年修訂后刑法新設(shè)立的系列國(guó)有公司、企業(yè)人員職務(wù)犯罪具有很強(qiáng)的包容性，為依法懲治此類(lèi)新型職務(wù)犯罪提供了必要法律依據(jù)。無(wú)庸諱言，對(duì)新罪名的理論釋明與司法應(yīng)用問(wèn)題的深入研究尚待充分重視。
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節(jié)能減排征文08-24