淺議立法準(zhǔn)備階段/柴靖靜

淺議立法準(zhǔn)備階段

柴靖靜


內(nèi)容摘要：立法準(zhǔn)備階段是整個(gè)立法過程的前期準(zhǔn)備階段，它在整個(gè)立法環(huán)節(jié)中起著重要作用。而我國的立法準(zhǔn)備階段不論是在理論研究，還是在實(shí)踐上都處于起步階段，許多制度尚處于探索和逐步確立的過程中。本文試圖對(duì)我國立法準(zhǔn)備階段的現(xiàn)狀與所存在的問題做一些分析，并闡釋立法準(zhǔn)備階段應(yīng)堅(jiān)持的兩個(gè)基本原則，并相對(duì)這些問題提出一些改革與完善的對(duì)策。
關(guān)鍵詞：立法準(zhǔn)備階段 民主化 制度化

立法是整個(gè)法治建設(shè)的重要一環(huán)，因?yàn)椴徽摻ㄔO(shè)法制，還是實(shí)行法治，首先都要立法。而立法準(zhǔn)備階段作為立法過程的第一個(gè)階段，其作用可想而知，但是有很長一段時(shí)間，對(duì)于立法過程特別是立法準(zhǔn)備階段，法學(xué)界研究甚少。雖然隨著法制建設(shè)與法學(xué)理論的發(fā)展，人們已經(jīng)對(duì)此予以注意，有了一些研究成果，但是相對(duì)于實(shí)踐需要，理論研究仍顯得過于蒼白。因此，研究立法準(zhǔn)備已成為推動(dòng)中國立法健康發(fā)展的迫切需要。
一、 立法準(zhǔn)備階段的含義與價(jià)值分析。
周旺生在《立法學(xué)》中認(rèn)為“現(xiàn)代立法活動(dòng)過程中的立法準(zhǔn)備，一般指在提出法案前所進(jìn)行的有關(guān)立法活動(dòng)，”是“為正式立法提供或創(chuàng)造條件的活動(dòng)，是為正式立法奠定基礎(chǔ)的活動(dòng)�！雹儆蛇@個(gè)定義我們可以看到，立法準(zhǔn)備是整個(gè)立法過程中的第一個(gè)環(huán)節(jié)，它的最終結(jié)果直接為進(jìn)入下一階段的立法運(yùn)作過程服務(wù)，是整個(gè)立法過程的奠基石。
立法是一個(gè)過程，作為立法過程的初始階段，立法準(zhǔn)備也是一個(gè)過程，這一過程由幾個(gè)小的環(huán)節(jié)組成。通常來說，立法準(zhǔn)備階段要經(jīng)歷以下幾個(gè)步驟（1）立法預(yù)測(cè)，立法規(guī)劃（2）確定立法項(xiàng)目（3）采納立法建議和創(chuàng)議（4）確定法案起草組織和程序（6）起草法案。另外，法的清理，法的匯編和立法信息反饋中包含旨在為法的制定和變動(dòng)服務(wù)工作，也是立法準(zhǔn)備活動(dòng)的內(nèi)容。這其中的立法預(yù)測(cè)，編制立法規(guī)劃，形成立法創(chuàng)議做出立法決策，屬于宏觀上的，從大的方面解決立法的問題。其余的則是從微觀上入手，確定怎樣進(jìn)行法案的準(zhǔn)備工作。因此，實(shí)質(zhì)上立法準(zhǔn)備階段應(yīng)該可以分為這樣兩個(gè)步驟：（一）對(duì)于某一類事項(xiàng)、某一類社會(huì)關(guān)系，政權(quán)機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)初步?jīng)Q定將其納入法所調(diào)整的范圍；（二）是對(duì)于已初步?jīng)Q定將其納入法所調(diào)整的事項(xiàng)，如何擬就最初的文字規(guī)范。反映到立法準(zhǔn)備過程中，就是做出決策和起草法案的兩個(gè)步驟。②
對(duì)于立法準(zhǔn)備階段的價(jià)值，周旺生教授在《立法學(xué)》中作了如下精彩論述而被從多學(xué)者所引用：“在有的國家，法案提交立法機(jī)關(guān)或立法主體審議、表決，往往只是或主要是履行法定程序，并不能真正決定該法案能否正式成為法，因?yàn)槟芊癯蔀榉�，在立法�?zhǔn)備階段就已有定奪或至少大體上已有定奪了�！� “就法治發(fā)達(dá)國家和法治不發(fā)達(dá)國家相比，后者的立法準(zhǔn)備比前者的立法準(zhǔn)備活動(dòng)過程中的地位更顯重要。”確實(shí)，在中國這樣法制不發(fā)達(dá)的國家中有這樣一種現(xiàn)象，立法程序規(guī)定的很具體，很充分，但實(shí)質(zhì)上不過是一種形式，一種花架子，最后通過的立法基本上仍保留在立法準(zhǔn)備階段的結(jié)果。③這是法制不健全的表現(xiàn)，也是我們必須注意與改正的一點(diǎn)。由上面我們對(duì)立法準(zhǔn)備階段的分析，我們應(yīng)明確作為準(zhǔn)備階段有兩個(gè)主要功能：一是提出某種或某個(gè)法的立與不立，二是形成草案。這兩個(gè)過程是立法程序的準(zhǔn)備，而不是實(shí)質(zhì)意義上的立法。做到這一點(diǎn)應(yīng)是建立在整個(gè)立法機(jī)制健全的基礎(chǔ)上。我們?cè)谡J(rèn)識(shí)立法準(zhǔn)備的價(jià)值上要注意以下兩點(diǎn)：（1）要認(rèn)識(shí)立法準(zhǔn)備重要作用，注重對(duì)其價(jià)值與制度的研究（2）不能事實(shí)上在立法準(zhǔn)備階段已決定立法的命運(yùn)。劃清準(zhǔn)備階段與立法程序的界限。做到立法準(zhǔn)備階段與其余階段的合理分工。
二、我國立法準(zhǔn)備階段的現(xiàn)狀
對(duì)于我國立法準(zhǔn)備的研究，筆者認(rèn)為其正處于剛剛起步的階段。雖然已有所重視，但是還欠完善，不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。具體表現(xiàn)在關(guān)于立法準(zhǔn)備的階段的一些細(xì)節(jié)問題并沒有專門的著述來指導(dǎo)，專門探討此一問題的文章也少之又少。其實(shí)，國外對(duì)立法準(zhǔn)備階段的研究已日臻成熟，已有許多有關(guān)專門關(guān)于立法規(guī)劃與立法起草的著述。由此我們也可以看出國外對(duì)立法準(zhǔn)備階段的重視程度。由此我們可以看到關(guān)于這方面的研究是迫切的；而面對(duì)于如此開放的世界，借鑒別國經(jīng)驗(yàn)也是必須的，筆者認(rèn)為現(xiàn)如今翻譯有關(guān)著作的需要也是迫切的。
從現(xiàn)實(shí)中來看，我國現(xiàn)行的關(guān)于立法準(zhǔn)備的法律規(guī)定只是對(duì)于立法準(zhǔn)備的某一個(gè)環(huán)節(jié)有所規(guī)定并且規(guī)定還不全面。在《立法法》中，只有在34條，第58條提出全國人大常委會(huì)以及國務(wù)院立法時(shí)偶爾提到立法論證的問題，而且還不是作為立法準(zhǔn)備環(huán)節(jié)提出的。在第12，13，24，25條提到了哪些機(jī)關(guān)或個(gè)人可以向全國人大及全國人大常委會(huì)提出法律案的問題，而關(guān)于立法論證，立法規(guī)劃等問題在立法法中則根本未涉及。④
在其它法律法規(guī)中，只有國務(wù)院通過的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第5條第6條把立法規(guī)劃作為立法準(zhǔn)備的一個(gè)重要環(huán)節(jié)規(guī)定下來。地方上，上海，吉林等地曾作過專門的立法規(guī)劃設(shè)想。河北等地在地方立法條例中專門規(guī)定立法準(zhǔn)備一章，可以說都是對(duì)立法準(zhǔn)備階段的有益探索。但與法制發(fā)達(dá)國家相比，其制度的規(guī)定還有很多不足。其制度的規(guī)定只是零散的，并沒有形成一個(gè)體系。對(duì)于完善我國立法來講還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
三、 完善立法準(zhǔn)備制度應(yīng)堅(jiān)持的原則——民主化與制度化
這兩個(gè)原則是應(yīng)該體現(xiàn)在整個(gè)立法過程的原則，但在立法準(zhǔn)備階段，堅(jiān)持民主化與制度化更具特殊意義。由前所述，我國的立法準(zhǔn)備制度不論是在理論上還是在實(shí)踐上都有它的缺陷與不足，立法準(zhǔn)備的民主化與制度化程度還相當(dāng)不夠。立法準(zhǔn)備中往往是由當(dāng)權(quán)者一言決定立與不立。而現(xiàn)代的民主，要求立法過程中要“主體的廣泛性，行為的制約性，內(nèi)容平等性和過程的程序性�！雹菘v觀我國立法準(zhǔn)備的現(xiàn)實(shí)狀況，我國在此方面做的還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
立法準(zhǔn)備階段的民主化原則體現(xiàn)在第一個(gè)主要步驟中，即對(duì)于某一類事項(xiàng)，某一類社會(huì)關(guān)系，政權(quán)機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)初步?jīng)Q定將其納入法所調(diào)整的范圍這個(gè)步驟，這是決定法立與不立的重要步驟。從一定程度上講，它決定著法的命運(yùn)。對(duì)于這樣重要的權(quán)力，如果過于集中，且無制約所滋生的無疑是腐敗，因此立法從源頭上把關(guān)的最好方式就是堅(jiān)持立法準(zhǔn)備的民主化。體現(xiàn)在第二個(gè)步驟上，主要是立法起草主體不僅是素質(zhì)要高，而且在起草過程中不僅需要有高素質(zhì)的法律工作人員，還要有有關(guān)部門的專家，學(xué)者參與其中，以提高民主化程度。同時(shí)也有利于提高立法質(zhì)量。
議事公開是立法準(zhǔn)備民主的一個(gè)基本要求。⑥一旦立法程序的公開性喪失，則民主的通道被堵塞，民主也就成為一句空話。在立法準(zhǔn)備階段，立法計(jì)劃與規(guī)劃的公開應(yīng)成為一種制度。不論是法律還是法規(guī)的規(guī)劃都應(yīng)讓人們了解，起碼是讓涉及到其利益的公民與機(jī)關(guān)了解。這樣議事公開的途徑不應(yīng)僅是公布或讓大家查閱，最重要的是運(yùn)用調(diào)查、咨詢、聽證的一些方法。只有這樣，才可以為更多的人參與其中而建立條件。
對(duì)于立法準(zhǔn)備階段應(yīng)堅(jiān)持的原則，我認(rèn)為還應(yīng)包括立法準(zhǔn)備的制度化。立法準(zhǔn)

備制度化是民主化的前提與必然歸宿。我們知道立法的準(zhǔn)備階段的民主必須由適當(dāng)?shù)某绦蚝透鞣N體現(xiàn)民主的制度完成。如這些程序與民主的制度不形成制度，則無從保證民主的實(shí)施。就立法準(zhǔn)備階段，我認(rèn)為應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：
1、 明確立法準(zhǔn)備活動(dòng)的主體
從上文我們可以看到對(duì)立法的民主化要求第一條就是“主體的廣泛化”，這就需要我們的立法給予更多的人與機(jī)關(guān)權(quán)力，使他們可能參與其中來，但對(duì)于整個(gè)立法準(zhǔn)備制度，重要所要關(guān)注的是專門從事立法準(zhǔn)備活動(dòng)的有權(quán)機(jī)關(guān)。對(duì)于這一點(diǎn)，中央與各地方做法不一。但要明確的一點(diǎn)是不論由誰充當(dāng)這個(gè)機(jī)構(gòu)。其中的組成人員都需要有專業(yè)的素質(zhì)。我們所要建立起來的立法準(zhǔn)備應(yīng)把這重要的一點(diǎn)予以規(guī)范。不僅必須有專門的立法人才，還要聘任其它各方面的專家。⑦
2、 具體規(guī)定立法準(zhǔn)備階段的相應(yīng)程序
由本文前面的闡述，相應(yīng)的立法準(zhǔn)備階段的有權(quán)機(jī)關(guān)，工作任務(wù)主要有四項(xiàng)：（1）進(jìn)行立法預(yù)測(cè)工作（2）進(jìn)行立法規(guī)劃工作（3）進(jìn)行立法論證 （4）通常也進(jìn)行立法案起草工作 。法律要把這些工作相應(yīng)的制度化，規(guī)范化�，F(xiàn)在已有許多省具體規(guī)定出了立法準(zhǔn)備的的具體程序。并規(guī)定出相當(dāng)?shù)臅r(shí)間，這是一個(gè)可喜的償試。這幾個(gè)程序相應(yīng)要注意的是在第（1），（2），（3）項(xiàng)工作任務(wù)中要加入各種調(diào)研，咨詢，聽證等民主程序。使這些程序制度化，則更有利于民主的發(fā)揮。而對(duì)于法案起草的過程，則是一個(gè)非常專業(yè)的過程，國外對(duì)于立法起草技術(shù)要求很高。當(dāng)然如立法準(zhǔn)備階段的有權(quán)機(jī)關(guān)做到是最好不過的，但是在當(dāng)前的情況下，建議還是委托專家起草比較穩(wěn)妥。
3、在立法準(zhǔn)備階段制度化過程中應(yīng)注意的一個(gè)問題。
有學(xué)者指出，如果建立完善的立法準(zhǔn)備制度，那就應(yīng)該是一個(gè)完善的環(huán)節(jié)的組合，如果所有立法都適用同樣的程序，讓它們都經(jīng)歷過所有的環(huán)節(jié)與步驟，那么勢(shì)必造成人力，物力的浪費(fèi)。而且如果聽證咨詢等程序在立法準(zhǔn)備階段介入過深，使立法準(zhǔn)備在形式上更加完善，那么會(huì)不會(huì)已經(jīng)行使了立法的正式程序的功能，造成類似于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的“重復(fù)建設(shè)”這樣的一種浪費(fèi)呢？⑧筆者認(rèn)為這種提法是有道理的。聽證，咨詢等程序介入立法程序，是立法的民主化的要求，自不必說，但在設(shè)置“準(zhǔn)備階段”的任務(wù)時(shí)要注意，解決這一問題的根本出路還是要擺正立法準(zhǔn)備階段的位置。此時(shí)，我們不能拘泥于一套死的制度之中，而是應(yīng)該相應(yīng)的設(shè)置出各種不同法律的制度，分別加以適用。對(duì)于重要的關(guān)系國計(jì)民生的一些法律應(yīng)該慎重，設(shè)置的制度也盡可能完備。而對(duì)于一些較小，或非常急需的法律、法規(guī)則不必要經(jīng)歷所有的環(huán)節(jié)，步驟，但是也應(yīng)該規(guī)定相當(dāng)?shù)谋仨毉h(huán)節(jié)。我們應(yīng)該把立法準(zhǔn)備階段放入整個(gè)立法過程的大環(huán)節(jié)中去考察，擺正其位置，不能無視他的存在，但同時(shí)又不能大包大攬，行使其它階段的功能。筆者認(rèn)為只要完成上文所說的立法準(zhǔn)備階段的兩個(gè)基本功能就可以達(dá)到實(shí)現(xiàn)其制度化的目的了。
四、 結(jié)語
綜上所述，立法準(zhǔn)備階段是立法過程中的必不可少的階段，在理論與實(shí)踐中都有豐富的內(nèi)容。但由于筆者水平所限，只能做一些粗淺的論述。而且，對(duì)于立法準(zhǔn)備階段的理論研究，在中國來看還并不完善。對(duì)于提高立法準(zhǔn)備制度乃至于整個(gè)立法學(xué)的研究，以促進(jìn)我國法治建設(shè)的發(fā)展，所最急需的還是大量的懂得立法學(xué)理論的人才，真正搞立法學(xué)研究的學(xué)者，無有此二者作為基礎(chǔ)，這個(gè)制度將無從起步。

參考文獻(xiàn)：
①周旺生 《立法學(xué)》法律出版社2000年第2版 第197頁
②趙穎坤 《立法準(zhǔn)備階段：定位與完善》載于《立法研究》 周旺生主編 法律出版社 2000年出版 第295頁
③同② 第298頁
④同① 第199頁
⑤同① 第75頁
⑥劉武俊　載于《人民法院報(bào)》2001年5月29日
⑦汪全勝 《試論構(gòu)建我國的立法準(zhǔn)備制度》載于《福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》 2002年第01期
⑧王燕平 《立法準(zhǔn)備階段若干問題研究》載于《立法研究》 周旺生主編 法律出版社 2000年出版 第304頁

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