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對(duì)建立全國(guó)統(tǒng)一社保制度的思考
（二）
在全國(guó)社會(huì)保障基金解決了籌資問(wèn)題之后，接著的一個(gè)問(wèn)題是：這筆通過(guò)上述兩種渠道籌集來(lái)的社會(huì)保障基金，究竟應(yīng)歸誰(shuí)持有?由誰(shuí)來(lái)經(jīng)營(yíng)?通過(guò)增發(fā)專(zhuān)項(xiàng)國(guó)債籌集來(lái)的資金，由中央發(fā)行，就由中央財(cái)政部門(mén)全部交給全國(guó)社會(huì)保障基金(法人)持有和經(jīng)管。減持變現(xiàn)來(lái)的資金中，有的是中央所屬的國(guó)有企業(yè)減持變現(xiàn)的，有的是來(lái)自地方所屬的同有企業(yè)減持變現(xiàn)的。這樣籌集來(lái)的社會(huì)保障基金，是否仍由中央和地方分別持有和經(jīng)營(yíng)呢?筆者認(rèn)為，應(yīng)統(tǒng)一由中央交給全國(guó)社會(huì)保障基金(法人)持有和經(jīng)營(yíng)。理由很簡(jiǎn)單，這是生產(chǎn)社會(huì)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。生產(chǎn)社會(huì)化發(fā)展，要求把勞動(dòng)者生老病死的安排變成一種專(zhuān)門(mén)的社會(huì)化事業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)，擺脫傳統(tǒng)的以家庭或企業(yè)為依托的模式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)，與此相適應(yīng)，也要建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度和全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障基金，決不允許地區(qū)分割，否則，勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)勢(shì)必受阻。目前，我國(guó)企業(yè)離退人員的養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放率巳達(dá)68%，但大多數(shù)仍是省級(jí)或地方統(tǒng)籌，社會(huì)保障制度處于割裂狀態(tài)。為了建立完善的社會(huì)保障制度，我們必須在進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)社會(huì)化的同時(shí)，努力把這個(gè)社會(huì)化的社會(huì)保障事業(yè)納入到全國(guó)統(tǒng)一的體系中去，建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。同時(shí)，為尊重地方產(chǎn)權(quán)，由地方國(guó)企減持變現(xiàn)并轉(zhuǎn)給全國(guó)社會(huì)保障基金的資金，應(yīng)得到充分的、等價(jià)的補(bǔ)償，即由財(cái)政部發(fā)行的社會(huì)保障基金債券或特種“中央債券”補(bǔ)給地方，地方有關(guān)部門(mén)可將這些國(guó)債投向債券市場(chǎng)或由財(cái)政部有計(jì)劃地分期清償。
在最初若干年內(nèi)，國(guó)企減持變現(xiàn)的資金應(yīng)全部轉(zhuǎn)入全社會(huì)保障基金，待累積資金達(dá)到一定數(shù)額，則只須將國(guó)企減持變現(xiàn)的一部分資金轉(zhuǎn)給全國(guó)社會(huì)保障基金，余下的可用來(lái)建立國(guó)家投資基金，算做中央和地方的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司對(duì)國(guó)家投資基金的投資，產(chǎn)權(quán)明晰，委托國(guó)家投資基金去經(jīng)營(yíng)。我國(guó)香港“盈富基金”的成立和營(yíng)運(yùn)經(jīng)驗(yàn)、可供我們建立國(guó)家投資基金借鑒。
總之，借助于資本市場(chǎng)，不僅可以增發(fā)國(guó)債和推進(jìn)國(guó)企減持變現(xiàn)，建立社會(huì)保障基金，加速建設(shè)完善的社會(huì)保障制度，而且可以盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)存量，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)多元化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)公有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。反過(guò)來(lái)，這一切又可推進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展，使之更趨規(guī)范化和日臻成熟，特別是有助于發(fā)展債券市場(chǎng)，促進(jìn)公開(kāi)市場(chǎng)的營(yíng)運(yùn)，不僅如此，還會(huì)促進(jìn)基金之類(lèi)的“機(jī)構(gòu)投資者”的發(fā)展，造就一種新型的公有制形式——“基金所有制”(或稱(chēng)社會(huì)所有制)。這一切將形成社會(huì)保障制度、資本市場(chǎng)、國(guó)企改革三音配套進(jìn)行、相互聯(lián)動(dòng)的局面。
（三）
全國(guó)社會(huì)保障制度，一般講，是屬于社會(huì)福利事業(yè)，直接關(guān)系到人民的社會(huì)福利狀況及社會(huì)安定，然而，它又直接關(guān)系到勞動(dòng)力這一重要生產(chǎn)要素的再生產(chǎn)及流通，因而也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中極為重要的“基礎(chǔ)設(shè)施”之一。特別是，社會(huì)保障基金，還是重要的非銀行金融中介機(jī)構(gòu)，是重要的機(jī)構(gòu)投資者。全國(guó)社會(huì)保障基金作為重要的機(jī)構(gòu)投資者，可以自身雇傭?qū)ｉT(mén)金融專(zhuān)家經(jīng)營(yíng)股票和債券，也可以委托國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)股票和債券。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)保障制度覆蓋率不斷提高，社會(huì)保障基金實(shí)力將日益龐大，社會(huì)保障基金勢(shì)必會(huì)成為越來(lái)越多的國(guó)有企業(yè)，特別是國(guó)有大中型企業(yè)的主要投資者或主要股東。
或許有人會(huì)問(wèn)，全國(guó)社會(huì)保障基金的來(lái)源之一，就是國(guó)有上市公司減持變現(xiàn)來(lái)的，而社會(huì)保障基金又被用來(lái)收購(gòu)國(guó)企股票或債券，不如直接把預(yù)定要減持的國(guó)有上市公司的股票轉(zhuǎn)給全國(guó)社會(huì)保障基金，何必繞道資本市場(chǎng)呢?
我國(guó)國(guó)有企業(yè)，經(jīng)過(guò)20多年的改革歷程，不少企業(yè)也建成公司上市，但多熱衷于籌資或“圈錢(qián)”，真正的公司治理結(jié)構(gòu)并未建立或健全起來(lái)。這其中，一大障礙在于“政企不分”或“政企難分”。必須通過(guò)資本市場(chǎng)，實(shí)行減持變現(xiàn)，才能改善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)使其多元化，政企分開(kāi)才得以實(shí)現(xiàn)。社會(huì)保障基金可借助資本市場(chǎng)隨時(shí)進(jìn)入或退出企業(yè)，也可轉(zhuǎn)投其他回報(bào)率更高的企業(yè)。
由社會(huì)保障基金所投資、控服或持有的國(guó)有企業(yè)，形成“基金所有制”，跟政府所持有的國(guó)有企業(yè)有很大的不同。第一，基金所有制企業(yè)中政企分開(kāi)，不受政府主管部門(mén)的影響。社會(huì)保障基金獨(dú)立于社會(huì)保障行政部門(mén)，后者限于從事日常費(fèi)用收繳和支付工作，前者致力于基金的積累和經(jīng)營(yíng)，二者之間的關(guān)系應(yīng)由社會(huì)保障立法加以界定，以保證杜會(huì)保障基金作為法人的獨(dú)立性和自主性。社會(huì)保障基金將根據(jù)社會(huì)保障法成立董事會(huì)，由董事會(huì)聘用專(zhuān)門(mén)經(jīng)理人員，其任務(wù)就是有效地經(jīng)營(yíng)資本，確保其保值增值。第二，基金所有制締造出一種新的機(jī)制——“投資者主權(quán)”�！盎稹钡亩聲�(huì)和經(jīng)理們，受千百萬(wàn)職工的委托替他們保管、經(jīng)營(yíng)好這筆“養(yǎng)命錢(qián)”，代表投資者(千百萬(wàn)職工)運(yùn)用“投資者主權(quán)”在茫茫資本市場(chǎng)中選擇業(yè)績(jī)好的、有前景的項(xiàng)目進(jìn)行投資，努力趨利避害，就像商品市場(chǎng)中消費(fèi)者憑借“消費(fèi)者主權(quán)”去努力挑選價(jià)廉物美的商品一樣�！巴顿Y者主權(quán)”和“消費(fèi)者主權(quán)”一樣給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)充沛的活力�？傊鹚兄聘恕罢蟛环帧钡牧痈�，卻締造出“投資者主權(quán)”這一機(jī)制。從這個(gè)意義上說(shuō)，基金所有制是一種比“國(guó)家所有制”更為優(yōu)越的公有制。
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