農(nóng)村集體土地征收補償費分配若干問題探討

　　內(nèi)容提要

　　隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快和市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，農(nóng)村集體土地被大量征用，由此引發(fā)的征地款分配糾紛急增，而對該類案件的處理因缺乏明確的法律依據(jù)，往往隨意性較大，很難使當事人服判息訟，導致大量越級上訪和群體上訪事件發(fā)生。為此，本文從理論上分析了糾紛背后的深層次原因，并結(jié)合審判實踐進一步提出解決方案。

　　關(guān)鍵詞：征地款分配  原因  對策

　　近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市化建設(shè)在不斷加快，越來越多的農(nóng)村土地被征用后農(nóng)村城市化，而隨之而來的征地款處分問題、嫁城女或入贅婿及其所生子女的權(quán)利享有問題、城市 化農(nóng)村村民的生活保障問題等各類矛盾卻紛呈迭出，利益交錯碰撞，成為當前城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村矛盾的聚集點，繼而成為司法

　　界和理論界關(guān)注的焦點。在諸多糾紛中，農(nóng)村集體土地被征收后所得補償費的分配問題表現(xiàn)最為突出，但對該類案件的處理因缺乏明確的法律依據(jù)，往往隨意性較大，很難使當事人服判息訟，導致大量越級上訪、群體上訪事件發(fā)生，給社會穩(wěn)定埋下隱患。因此，作為法律工作者，有必要探究糾紛產(chǎn)生背后的深層次原因，從理論上構(gòu)筑糾紛的解決方案，以公平理念為出發(fā)點，維護農(nóng)村穩(wěn)定，推動農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。

　　一、土地征收與土地征用

　　作為土地法上重要概念的土地征用和土地征收，在我國現(xiàn)行《憲法》第10條第2款、《土地管理法》第2條第4款和《土地管理法實施條例》第2條分別作了規(guī)定，但立法上并未明確“征收”與“征用”的區(qū)別。學界對“征收”和“征用”存在不同的理解，有人認為征收集體土地的所有權(quán)為“土地征收”，征收集體土地的使用權(quán)的稱為“土地征用”；也有人認為征收不只是針對土地的所有權(quán)，使用權(quán)也可以征收。筆者同意學界第一種觀點對二者所作的區(qū)別界定，原因有三：其一，征收與沒收的關(guān)系，征收與沒收都是基于國家法令而實現(xiàn)的，都帶有強制性，且這一強制性的結(jié)果都使原權(quán)利人喪失土地權(quán)利，但沒收常都有制裁（懲罰）性，常表現(xiàn)為國家無償取得權(quán)利，而征收沒有制裁性，且征收是基于國家為了公共利益的需要而為之，國家基于征收行為往往要給原土地權(quán)利人以一定的經(jīng)濟補償；其次，征收與征用的關(guān)系。雖然征收與征用也都是基于國家法令而實現(xiàn)的，且國家往往都要給予原土地權(quán)利人以一定的經(jīng)濟補償，但征用帶有征來使用的意思，有點象土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，但該轉(zhuǎn)讓不是基于平等主體之間的合同，而是基于國家法令，國家在征用之初就明確了原權(quán)利人喪失土地權(quán)利（即國家使用原土地權(quán)利人土地的）期限，而征收常不作期限規(guī)定；最后，我國現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》及其實施條例和有關(guān)法律法

　　規(guī)規(guī)定的關(guān)于集體土地的征用，實際上指的就是征收，立法上對二者的混同在某種程度上侵犯了土地原所有權(quán)人的利益，為與現(xiàn)行法律相銜接，本文使用混同了的征收和征用概念。

　　二、  當前農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀和存在的問題

　�。ㄒ唬┺r(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀

　　近年來，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，開發(fā)區(qū)熱、旅游開發(fā)熱和房地產(chǎn)熱等紛紛興起，農(nóng)村（尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村）的土地越來越多地被征用，有的甚至是整個村的土地被全部征用，但被征用的土地得到了合理利用了嗎？可以說有相當一部分被征土地并未實現(xiàn)其被征時的目的，至少沒有被合理利用�，F(xiàn)實中，圈地濫征和征而不用現(xiàn)象普遍存在。因為有些商家意識到了土地市場的升值潛力之大，利用開發(fā)各種園區(qū)之名為變相圈地之實，進行假投資真炒作。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，我國全國開發(fā)區(qū)規(guī)劃總面積已達3.5萬平方公里，但圈占的耕地卻43％在閑置。大家知道，土地是不可再生資源，農(nóng)村的土地更具有雙重性質(zhì)，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會保障，被征用的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少，加之違法用地和浪費上地資源現(xiàn)象嚴重，因征用土地引發(fā)的糾紛逐年增加，甚至有愈演愈烈的趨勢。因此，如果不能妥善合理地處理征地后的農(nóng)民問題，就會給社會穩(wěn)定帶來隱患，近年來涌現(xiàn)的農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛案件和村民待遇糾紛案件就是很好的例子。

　�。ǘ�）農(nóng)村集體土地征收存在的問題

　　通過以上農(nóng)村土地被征用過程中表露的現(xiàn)象，不難看出其存在以下問題：

　　1、有關(guān)土地執(zhí)法不嚴。盡管《土地管理法》第4條第2款明確規(guī)定“……嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護”，第31條1款規(guī)定“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”，同時該法第43條1款又規(guī)定“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；……”，但是，《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”，同時該法第43條2款又規(guī)定“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，據(jù)此，有些地方政府在土地執(zhí)法中，受眼前利益驅(qū)動，不惜損害農(nóng)民的切身利益，鉆法律空子，先以低價的農(nóng)用土地補償金從農(nóng)民手中征來地，變成建設(shè)用地后再以高過補償金數(shù)倍的價格將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給工商業(yè)，從而獲取高差額，在這個過程中，農(nóng)民卻因失去賴以生存的土地又得不到合理補償而變?yōu)椤傲髅瘛薄?br />
　　2、有關(guān)土地征用的條件限制不嚴。農(nóng)民集體土地征收是國家強制剝奪農(nóng)民集體所有的土地權(quán)利的行為，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，雖現(xiàn)行《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益”作為集體土地征用的前提條件，但對何為“公共利益”的內(nèi)涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，比如商業(yè)用地本來是不能適用土地征用的，但實際上，大部分被征土地都用于了商業(yè)目的，而這種商業(yè)利用被解釋為搞國家經(jīng)濟建設(shè)，結(jié)論自然就為“公共利益”目的，因此，“公共利益”規(guī)定的寬范性往往使公共目的和商業(yè)目的混同，給濫用土地征用權(quán)大開綠燈。

　　3、征地費用補償標準不合理。我們知道，國家為了公共利益，對被征占土地的農(nóng)民進行補償，既是世界通例也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是，《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定，征用耕地的土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍，這明顯帶有計劃經(jīng)濟的特征，以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補償費用標準，不能反映市場對土地及其附著物的真實評價，尤其是未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地價值的升值潛力，該標準顯然偏低，而廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽與權(quán)威的樹立。

　　4、征地費用分配混亂，矛盾迭出。征地補償費標準偏低，使本已非常有限的補償費用成為農(nóng)民爭奪的目標，每個人都想爭

得更多的補償金，而排除他人參與分配，于是，借村民自治權(quán)利而剝奪他人的利益享有成為農(nóng)民集體土地征用補償費分配糾紛案件劇增的主要原因。對于嫁城女、入贅婿等能否享有分配權(quán)、享有多大分配權(quán)，因無明確的法律依據(jù)，在實踐中各地各村依《村民委員會組織法》在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，有的明確不能享有，有的限定滿足一定條件才享有分配權(quán)，也有少數(shù)就給予分配權(quán)，但該分配權(quán)較同村組其他成員要小的多等等，于是沒有享有分配權(quán)或沒有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院，對該類案件因缺乏法律依據(jù)，在處理上隨意性較大，很難使當事人服判息訟，導致越級上訪或群體上訪事件增多。

　　三、農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛存在的原因與對策從涌至法院的農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛案件來看，糾紛產(chǎn)生的原因在于對誰應該分配、應該如何分配不明確，即誰具有集體成員資格（村民資格）和怎樣分配才符合公平合理原則不明確。對此，應從以下方面考慮解決：

　�。ㄒ唬┐迕褓Y格的界定問題

　　在認定集體成員資格的標準上學界主要有三種主張：登記主義、事實主義和折衷主義。登記主義，即以戶籍所在地是否在該村組作為確定是否具有集體成員資格的標準；事實主義主張以是否實際在本村組長期生活為標準來確定資格；折衷主義則主張以戶籍登記為原則，以長期居住的事實狀態(tài)為例外來確

　　定成員資格，我認為這三種主張都有一定的道理，但都不全面。認定成員資格應當堅持以公平為出發(fā)點，以戶籍審查為原則，以長期生活且能盡到其他村民相同義務為例外，相互結(jié)合，共同來確定。任何一個方面都不能作為認定為成員資格的標準，戶籍在本村組不能就認定其具有本村組集體成員資格，但如原

　　始戶籍在本村組則自然取得該村組集體成員資格。

　　①在外村組長期從事工商業(yè)的村民其集體成員資格的認定。戶籍是證明一個公民自身情況的最直接、最基本依據(jù)，由它作為成員資格認定的標準之一無疑是非常必要的，也是首先應當考慮的。但是現(xiàn)實中有相當一部分村民在保留戶籍的基礎(chǔ)上長期在城里或其他村鎮(zhèn)從事工商業(yè)，那么如果說該村民因長期不在本村組生活而否認其具有本村組集體成員資格，則過于武斷，有失公平。因此，如果該村民雖長期在外從事工商業(yè)，但其能夠在在外期間堅持履行本村組其他成員相同義務的，或該村民戶籍雖在本村組且長期在外村組從事工商業(yè)，但其在該外村組生活已滿十年并能在其生活期間積極履行該外村組其他村民相同義務且該外村組并未拒絕其履行的，亦應認定為其具有集體成員資格，而如果該村民的原始戶籍雖在本村組，但其在在外期間經(jīng)過五年且連年未履行本村組其他村民相同義務的應認定為其不具有本村組集體成員資格（國家強制，如服刑人員和意志以外原因，如婦女被拐賣等除外）

　�、诩蕹龉媚锛捌渌�生子女的成員資格認定。嫁出姑娘在出嫁的同時帶走戶籍的，應認定為從嫁出之日起不再具有原村組集體成員資格，如其在嫁出之后并未及時帶走戶籍，亦應作此認定，視為其戶籍已遷走。這符合戶籍登記應與事實相符這一原則。嫁出姑娘在嫁入外村組后，戶籍同時帶入該外村組的，應認定為其具有該外村組集體成員資格，其所生子女可隨父或隨母申報戶口，同樣享有集體成員資格，理由同前。但該嫁出女在結(jié)婚后未滿五年又提出離婚的，在離婚時應將其在婚姻存續(xù)期間在該外村組以集體成員資格取得的利益適當返還，必要時可以其應得的夫妻共同財產(chǎn)份額或個人財產(chǎn)抵償（這主要是防止以結(jié)婚為手段而達到其他目的）。

　�、郦毰�的入贅丈夫及其所生子女的成員資格認定同“②”。

　　④有兒有女戶要求招婿，理由正當且符合老有所養(yǎng)精神的，其所招女婿及其所生子女的資格認定同“②”。

　�、荼皇震B(yǎng)子女的成員資格問題。無子女戶依照《收養(yǎng)法》收養(yǎng)子女的，其子女的成員資格從收養(yǎng)成立之日起生效，收養(yǎng)成立后又解除收養(yǎng)關(guān)系的，從收養(yǎng)關(guān)系解除之日起被收養(yǎng)人喪失集體成員資格，但如果被收養(yǎng)人對造成解除收養(yǎng)關(guān)系負主要責任的，應返還其在具有集體成員資格期間所獲得的與其他成員相同的收益的一部或全部，但如果收養(yǎng)人對解除收養(yǎng)關(guān)系負主要責任的不返還（這主要是防止借被收養(yǎng)之名而達到自己的其他目的）。

　�、揶r(nóng)業(yè)戶口的大中專在校生的資格認定問題。農(nóng)業(yè)戶口的大中專在校生在在校期間至就業(yè)之前，應具有原戶籍所在地村組的成員資格。

　　⑦在役農(nóng)業(yè)戶口義務兵的資格認定問題，應認定為其具有集體成員資格，但已轉(zhuǎn)志愿兵的，從轉(zhuǎn)志愿兵之日起喪失該資格。

　　⑧因違反計生政策而超生的子女的資格認。定問題。該種情況超生的子女是否具有村民資格，當事人訴至法院的，法院應不予受理，已經(jīng)受理的應當裁定駁回起訴，由其所在村委會行使自治權(quán)，但該村民擁有依法取得的戶籍的情況除外（如違反計生政策而通過其他途徑取得了戶籍登記，法院應認定其具有

　　該村組村民資格，但該村委會通過行政訴訟使公安機關(guān)撤銷了該戶籍登記的除外）。

　�、嵋驓v史原因落實政策后按照離退休人員對待的、正常離退休人員和因其他原因?qū)�戶籍遷回原籍的人員，要求享有分配權(quán)的，其主體資格是否享有依村民自治原則確定。

　　⑩農(nóng)業(yè)戶口的服刑人員，在服刑期間的村民資格問題，依村民自治原則確定。

　�。ǘ�）處理糾紛的對策

　　我們知道“村民”是個法律概念，“農(nóng)民”則是對職業(yè)的描述。擁有了村民資格是否就享有同等的村民待遇卻不能一概而論。《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，由民主選舉產(chǎn)生，實行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，因此在處理這類糾紛中要

　　充分尊重村民的自治權(quán)，但同時也不能剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)，要處理好二者的關(guān)系。因為村民的自治權(quán)并不能對抗公民的生存權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，土地是農(nóng)民賴以生存的重要生產(chǎn)資料和生活資料，土地補償款既具有生存利益性質(zhì)又具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。因此該權(quán)利非法律不得剝奪。鑒于此，在處理這類糾紛中，應該遵守以下原則：

　　1、民主議定原則和合法性原則。就是說，村民自治必須是真正的大多數(shù)村民的集體意志，而不是某個人或某些人的少數(shù)人的意志，且該意志不能違反法律的強制性規(guī)定。既要充分發(fā)揮民主意見又要遵守法律。

　　2、集體、個人利益相均衡原則。在處理征地補償款的過程中，既要充分尊重和保障集體成員的個人利益，又不能損害集體的整體利益，個人利益要服從集體利益，集體利益的實現(xiàn)也要考慮成員個人利益的獲得。

　　3、權(quán)利、義務相一致原則。集體成員在享有分配利益的同時要考慮其對集體所盡義務的大小，做到權(quán)利與義務相一致，公平合理地分配征地款。

　　四、愿望與期待

　　我國是一個泱泱的農(nóng)—業(yè)大國，近13億人口中有9億居住在農(nóng)村，—土地面積的一半也為農(nóng)民集體所有，國家要強盛、要長治久安，就必須關(guān)注和處理好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，因此國家應當加大政府執(zhí)法的監(jiān)督機制建設(shè)，完善土地征用審批制度，合理確定土地征收補償標準，堅決遏制“圈地運動”蔓延

　　和土地資源的浪費，盡快出臺有關(guān)集體土地征收補償

方面的法律，解決日益尖銳的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛問題。

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