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如何強(qiáng)化信息披露監(jiān)管
本報告通過總結(jié)近年來我國證券市場信息披露監(jiān)管方面出現(xiàn)的主要問題,得出如下結(jié)論:●不能及時發(fā)現(xiàn)問題和處罰不力是目前信息披露監(jiān)管方面存在的主要問題
●監(jiān)管部門的職權(quán)設(shè)置,不利于對信息披露真實(shí)性的監(jiān)管
●中介機(jī)構(gòu)功能的錯位,增加了信息披露監(jiān)管的難度
●要對違規(guī)者實(shí)施有效監(jiān)管,應(yīng)該提高違規(guī)者所支付的違規(guī)成本和違規(guī)行為查處的概率
我國證券市場信息披露監(jiān)管存在問題的原因分析。直接原因
1、監(jiān)管框架的缺陷
從我國證券監(jiān)管的現(xiàn)狀來看,屬于政府監(jiān)管。綜觀證券法律法規(guī)的條文,涉及政府監(jiān)管的條文數(shù)量多且明確具體,管理方法多樣化,管理程序細(xì)節(jié)化,處罰措施詳盡化,對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限職責(zé)等也不厭其詳。當(dāng)前我國證券市場尚處于起步和發(fā)展的初級階段,整個市場很不成熟,各項(xiàng)規(guī)則和制度都不健全,在此情況下,強(qiáng)化政府監(jiān)管固然很重要,但完全依賴政府來監(jiān)管市場是不現(xiàn)實(shí)的。首先,在市場經(jīng)濟(jì)初級階段,市場信息不充分,政府獲取的信息不可能是完全無誤的。同時由于其本身并不接近市場,它就更不可能對各種證券市場中的違法違規(guī)行為都能明察秋毫,了如指掌。其次,政府用于監(jiān)管的資源也是有限的。因此,政府沒有足夠的能力來監(jiān)控一切。
2、監(jiān)管根本目標(biāo)事實(shí)上的錯位
信息披露監(jiān)管的目標(biāo)一般有兩個:一是增加現(xiàn)有證券監(jiān)管系統(tǒng)的有效威懾作用；二是給受侵害投資者提供救濟(jì)與補(bǔ)償?shù)氖侄?充分保護(hù)投資者的利益。各國都以投資者利益保護(hù)作為證券立法的根本目標(biāo)和基本原則。我國也不例外,無論是一般證券法,還是具體的信息披露的制度,都是以投資者利益保護(hù)為根本目標(biāo)。
但監(jiān)管實(shí)踐中,這一根本目標(biāo)沒有得以體現(xiàn)。以哪一個為根本目標(biāo),對立法和實(shí)際操作的一個重要影響就是在確立民事賠償責(zé)任時,傾向于賠償受損失的投資者還是著重于預(yù)防上市公司違規(guī)行為。盡管從文本上,投資者利益保護(hù)是證券法一般立法和信息披露制專門法規(guī)的根本目的,但在實(shí)踐中投資者的利益并沒有受到有效的保護(hù)。
3、監(jiān)管部門的職權(quán)設(shè)置,不利于信息披露監(jiān)管
交易所作為一線監(jiān)管部門,沒有對上市公司的調(diào)查權(quán)。與交易所相比,證監(jiān)會有更大的調(diào)查權(quán)和處罰權(quán),應(yīng)該比交易所更能發(fā)現(xiàn)真實(shí)性問題,但以證監(jiān)會目前的人力和物力條件,以及面臨的與交易所類似的專業(yè)上的障礙,也很難及時發(fā)現(xiàn)問題。
中注協(xié)有很好的專業(yè)力量,但其職權(quán)范圍只限于檢查日常工作,而單獨(dú)的日常檢查又難以發(fā)現(xiàn)問題,只有在與證監(jiān)會等部門聯(lián)合檢查中,接觸到上市公司的財務(wù)資料時,才能易于發(fā)現(xiàn)問題。證監(jiān)會雖然有廣泛的權(quán)力,但其專業(yè)力量相對較為薄弱。所以說,只有多個部門的相互配合,才能有效的發(fā)現(xiàn)問題。但實(shí)際上,監(jiān)管問題上,部門之間缺少相互協(xié)調(diào)和配合,尤其是制度上形成的配合。
4、監(jiān)管所需的配套法律法規(guī)不完善,處罰力度不夠
處罰力度不夠,很大程度上在于監(jiān)管所需的配套法律法規(guī)不完善。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面:
(1)我國對信息披露違規(guī)行為的民事責(zé)任的規(guī)定尚未形成完善的法律法規(guī)體系
從我國目前的情況來看,在對信息披露違規(guī)案件的查處實(shí)踐中,主要以行政處罰為主,所謂處罰力度的加大,也只是體現(xiàn)在追究主要責(zé)任人員的刑事責(zé)任上。在財產(chǎn)責(zé)任方面,處罰后果往往只是表現(xiàn)為對當(dāng)事人的違法所得全部由國家罰沒,而沒有對投資者的民事賠償。
(2)現(xiàn)有的法律中缺乏合適的訴訟機(jī)制
盡管目前信息披露違規(guī)的民事責(zé)任的法律法規(guī)很不完善。但畢竟有所規(guī)定,并且《證券法》第207條規(guī)定了民事賠償責(zé)任優(yōu)先承擔(dān)的原則,"違反本法規(guī)定,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金,其財產(chǎn)不足以同時支付時,先承擔(dān)民事賠償責(zé)任。"但司法實(shí)踐中,中小受害投資者在向不法行為人追究民事賠償時,因?yàn)樵诂F(xiàn)有的法律中缺乏合適的訴訟機(jī)制,而致使投資者的損失事實(shí)上得不到賠償。從目前我國現(xiàn)有的法律依據(jù)來看,只有代表人訴訟制度有法律支持�！睹袷略V訟法》第54條有相關(guān)的規(guī)定。但代表人訴訟制度在實(shí)際操作中有一定難度。
5、監(jiān)管力量薄弱
負(fù)責(zé)上市公司首次發(fā)行股票相關(guān)信息披露材料審查的是證監(jiān)會發(fā)行監(jiān)管部。目前發(fā)行部的正式在編人員28人,從深圳交易所和上海交易所借調(diào)了40人左右,其中具體審核信息披露材料的部門是審核一處和審核二處,這兩個處的工作人員(在編人員加上借調(diào)人員)各在20人左右。眾所周知,上市申請中首次公開發(fā)行股票的相關(guān)材料是非常全面,非常詳盡,也是非常具體的,很難想象,這么40個人面對若干申請上市的公司的申請材料時,可以在法定的時間內(nèi)做完高質(zhì)量的審查工作,特別是碰到具有可疑傾向的材料,需要進(jìn)一步核查時,就顯得力不從心了。
在持續(xù)信息披露監(jiān)管方面,人力也明顯不足。以深交所為例,公司管理部總共26人,其中負(fù)責(zé)上市公司監(jiān)管的有17人,目前在深交所上市的公司卻有516家,也就是說,平均每人監(jiān)管30家左右的上市公司。更何況部分人員經(jīng)常被證監(jiān)會抽調(diào)。證監(jiān)會負(fù)責(zé)持續(xù)披露階段監(jiān)管的部門是上市公司監(jiān)管部(簡稱"上市部"),上市部目前只有24人。其中信息披露處有3個人,加上借調(diào)的4人,總共才7人,而且信息披露處也是成立不久的。
目前,盡管我國注冊會計(jì)師協(xié)會已擁有12.4萬會員,執(zhí)業(yè)會員6萬余人,但中注協(xié)的專職工作人員卻不到160人。而尤為甚者,作為執(zhí)行《注冊會計(jì)師法》所賦予監(jiān)管職能的監(jiān)管部,其工作人員僅為9人,這使得中協(xié)會在監(jiān)督、管理執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)質(zhì)量,促進(jìn)行業(yè)執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則的貫徹實(shí)施等方面受到很大的制約。深層次原因
我們必須
認(rèn)識到,監(jiān)管中實(shí)際存在的問題很大程度上不在于監(jiān)管部門本身,而在于許多深層次的原因。
1、體制弊端
股票發(fā)行審核制下,上市公司的"家數(shù)"和"額度"是兩個重要控制舉措,即把發(fā)行人的家數(shù)分配給地方政府和產(chǎn)業(yè)主管部門,證監(jiān)會在進(jìn)行初審后再配發(fā)額度,這種做法助長了各地區(qū)、各部門爭取上市公司數(shù)量與額度,以及互相攀比,并給一些落后地區(qū)包裝劣質(zhì)企業(yè)上市提供了條件。在額度控制的影響下,發(fā)行審核實(shí)質(zhì)上流于形式,這種對企業(yè)申報材料走形式的審查同時也誘發(fā)了企業(yè)的虛假包裝現(xiàn)象。
2、中介機(jī)構(gòu)功能的錯位,增加了監(jiān)管的難度
我國中介機(jī)構(gòu)產(chǎn)生和發(fā)展的市場基礎(chǔ)遭到扭曲。與西方國家不同,我國中介機(jī)構(gòu)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下建立發(fā)展的。以會計(jì)師業(yè)為例,其初衷是為了配合政府機(jī)關(guān)搞"三查",角色一開始就完全錯位。在政府的長期蔭庇下,注冊會計(jì)師也養(yǎng)成了風(fēng)險意識差、職業(yè)道德水平不高、品牌意識欠缺的"惡習(xí)",雖然1999年全行業(yè)完成了與政府的脫鉤改制,但由于配套工作沒跟上,加之全行業(yè)的轉(zhuǎn)變也需要一個過程,因而達(dá)不到市場經(jīng)濟(jì)的要求。我國中介機(jī)構(gòu)市場競爭日益激烈,與西方國家不同,競爭的直接后果是造就了一大批愿意冒險出具虛假審計(jì)意見的中介機(jī)構(gòu)。對于上市公司而言,事務(wù)所A不愿意協(xié)助其作假,很快就會找到愿意的事務(wù)所B；注冊會計(jì)師A不愿意做假,該所就會讓其下崗,因?yàn)樽匀挥蠦愿意做假。
在西方國家中,中介機(jī)構(gòu)和證券監(jiān)管部門共同監(jiān)督上市公司的信息披露,保證其出具的報告的真實(shí)性和完整性。而在我國,中介機(jī)構(gòu)卻在披露信息的真實(shí)性問題上,和上市公司一道與監(jiān)管部門周旋,從而使監(jiān)管和被監(jiān)管的力量發(fā)生了很大的變化,在專業(yè)水平上使監(jiān)管者處于劣勢。毫無疑問,這大大地增加了監(jiān)管的難度。
信息披露監(jiān)管現(xiàn)狀
1、信息披露監(jiān)管所依據(jù)的規(guī)范體系
我國證券市場尚處于發(fā)展的初期,存在各種不規(guī)范的情況。為此,在發(fā)展證券市場的過程中,證監(jiān)會一直重視上市公司信息披露規(guī)范的制定工作。在主要借鑒他人經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,現(xiàn)已初步形成了上市公司信息披露的基本規(guī)范。首次披露、定期報告和臨時報告等分別由《證券法》、《公司法》、《股票發(fā)行與交易暫行條例》、《公開發(fā)行股票公司信息披露實(shí)施細(xì)則》、《公開發(fā)行股票公司信息披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則》等的相關(guān)條文規(guī)范。
2、主要監(jiān)管部門及其相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限
目前對上市公司信息披露進(jìn)行監(jiān)管的部門主要是證監(jiān)會、兩個交易所和中注協(xié)。相對來講,證監(jiān)會享有最為廣泛的權(quán)力,也是最權(quán)威的監(jiān)管者；交易所處于一線監(jiān)管的地位,但其享有的權(quán)限相對較為有限；中注協(xié)對上市公司的信息披露的監(jiān)管較為間接,主要是通過對會計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)督和管理來實(shí)現(xiàn)的。
3、信息披露監(jiān)管的力度在不斷加大
證監(jiān)會的歷年上市公司信息披露違規(guī)處罰統(tǒng)計(jì)資料表明,信息披露監(jiān)管的力度在不斷加大。主要表現(xiàn)在以下兩個方面:
其一,被處罰的公司數(shù)增加。如下表所示,上交所處罰的上市公司,1999年為11家,2000年為24家,2001年9月14日前為27家；相比之下,深交所的處罰力度較大。深交所處罰的上市公司,1997年為10家,1998年為16家,1999年為6家,2000年為23家,2001年9月10日前為65家。證監(jiān)會處罰的上市公司,1998年為5家,1999年為8家,2000年為6家,2001年8月21日前為1家。
其二,處罰的力度有所加大。以深交所為例,1997年到1999年只有一家上市公司被公開譴責(zé),其余的都只是公開批評,2000年處罰的23家上市公司中,公開譴責(zé)的是3家,2001年處罰的65家上市公司中,公開譴責(zé)的達(dá)到25家之多。證監(jiān)會的處罰力度也在不斷加大,而且,在加大行政處罰力度的同時,逐步引入了刑事處罰。
·對策·提高違規(guī)成本
我們認(rèn)為,要對違規(guī)者有效地實(shí)施監(jiān)管,應(yīng)該從以下兩個方面著手進(jìn)行,即提高違規(guī)者所支付的違規(guī)成本和違規(guī)行為查處的概率,從而最大限度地降低違規(guī)者的違規(guī)期望收益。提高違規(guī)成本
1、完善證券法中的民事?lián)p害賠償制度
民事?lián)p害賠償制度不僅通過責(zé)令違規(guī)者賠償受害投資者的損失可以有效地剝奪違規(guī)者通過違規(guī)行為所獲得的非法利益,而且給違規(guī)者強(qiáng)行加上了一種經(jīng)濟(jì)上的巨大負(fù)擔(dān)。同時,民事?lián)p害賠償責(zé)任制度可以有效地動員廣大的投資者來參與監(jiān)控。我們建議借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)做法確立以下兩個可以操作的訴訟機(jī)制:股東集體訴訟制度和股東代表訴訟制度。
2、建立中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的信用體系
我們應(yīng)建立一種信用體系對中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的信譽(yù)程度進(jìn)行動態(tài)的評定,在不同的信譽(yù)等級階段,可以實(shí)施相應(yīng)的業(yè)務(wù)禁止,這樣一方面可以防止具有嚴(yán)重后果的不法行為的產(chǎn)生,將可能的違法行為置于有限范圍之內(nèi),另一方面可以有效地降低監(jiān)管成本。提高發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為的能力
1、確立政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的三位一體的監(jiān)管框架
根據(jù)有關(guān)的證券市場監(jiān)管理論,政府在市場監(jiān)管中不應(yīng)事必恭親,將自己置于矛盾的焦點(diǎn),而應(yīng)將證券中介機(jī)構(gòu)及各種自律機(jī)構(gòu)推向監(jiān)管的第一線,從而使自己處于一種相對超脫的地位。
2、中注協(xié)應(yīng)加強(qiáng)對注冊會計(jì)師的管理
要結(jié)合政府轉(zhuǎn)變職能的工作,進(jìn)一步理順協(xié)會與有關(guān)政府部門的關(guān)系。要加緊研究并理順中注協(xié)與地方注協(xié)的關(guān)系。同時,中注協(xié)應(yīng)順應(yīng)行業(yè)體制改革的大方向,循序漸進(jìn),逐步實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律化管理。
3、建立信息披露的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)
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nbsp;我們建議建立一種上市公司的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng),通過科學(xué)的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的監(jiān)測,當(dāng)有著內(nèi)部邏輯的眾多監(jiān)測指標(biāo)出現(xiàn)異常情況時,自動發(fā)出不同種類的風(fēng)險預(yù)報,并將之轉(zhuǎn)化成一般投資者能夠理解的信息。這將大大地提高及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)的能力,并有效地保護(hù)投資者免受巨大損失。
4、加強(qiáng)監(jiān)管力量
從某種角度來講,即使制度很齊全,沒有足夠的專職人員去執(zhí)行,最終也很難有多少實(shí)際效果。所以說,要增加監(jiān)管人員的數(shù)量。另外,在補(bǔ)充監(jiān)管人員數(shù)量的同時,要注重提高監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)。
5、改進(jìn)監(jiān)管部門的工作方式
作為一線監(jiān)管力量,證券交易所的工作方式有待改進(jìn)。我們認(rèn)為采取事前登記,事后審核的方法比較可取。作為監(jiān)管二線的證監(jiān)會,一方面應(yīng)該做好對交易所的管理工作,另一方面證監(jiān)會應(yīng)認(rèn)識到自己遠(yuǎn)離市場的弊端,為了更及時地了解到市場的動向,也應(yīng)該積極主動地拓展自己的工作方式。
信息披露監(jiān)管存在兩方面問題
我們不難看到,在加大處罰的同時,信息披露違規(guī)事件屢禁不止,性質(zhì)一個比一個惡劣,并且有進(jìn)一步惡化的趨勢,被處罰上市公司數(shù)目的歷年增加本身也說明了這一問題。這就是說,信息披露監(jiān)管中尚有許多問題須待解決。我們認(rèn)為,當(dāng)前信息披露監(jiān)管中存在的問題主要集中在以下兩個方面:
(一)證監(jiān)會和證券交易所的監(jiān)管
1、不能及時發(fā)現(xiàn)問題
證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)和證券交易所是證券市場最主要的監(jiān)管者。IPO階段,由證券商向證監(jiān)會推薦上市公司,證監(jiān)會對IPO所有的相關(guān)材料進(jìn)行審查,決定是否同意該公司能夠公開發(fā)行股票和上市。也就是說,IPO中,由證監(jiān)會負(fù)責(zé)信息披露的監(jiān)管。首次公開發(fā)行股票的招股說明書的信息披露是最為詳盡,最為全面,按理說,應(yīng)該最容易從招股說明書中發(fā)現(xiàn)問題的。但從已經(jīng)查處的案例來看,不少在招股說明書中就已瘋狂做假的不法行為卻沒有被及時發(fā)現(xiàn)。
交易所對上市公司信息披露的監(jiān)管主要是在持續(xù)披露階段,對于持續(xù)信息披露的載體------定期報告和臨時報告的審查,交易所相當(dāng)一段時間里采取事前審核的辦法。事實(shí)上,法律上留給交易所審核材料的時間很少,以目前交易所的人力、物力,尤其是對定期報告,在各上市公司定期報告相對集中的幾天時間內(nèi),認(rèn)真地審核眾多上市公司上報的信息披露材料,是很難做到的。這就造成了事實(shí)上的審查不嚴(yán),不能及時發(fā)現(xiàn)問題。
2、處罰不力
在各種法律責(zé)任制度中,只有民事責(zé)任具有給予受害人提供充分救濟(jì)的功能。然而由于我國證券法中缺乏民事責(zé)任的規(guī)定,因此,在實(shí)踐中,對有關(guān)的違法違規(guī)行為一般都采用行政處罰的辦法解決,但對受害投資者卻沒有給予補(bǔ)償。在刑事責(zé)任和行政責(zé)任方面,監(jiān)管力度同樣顯得不夠。按照證券法的有關(guān)規(guī)定,制造虛假的發(fā)行文件而發(fā)行證券的,責(zé)令停止發(fā)行,退還所募資金和加算銀行同期貸款利息,并處以非法募集資金1%以上2%以下的罰款。對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告,并處以三萬元以上三十萬元以下的罰款。構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。可是,迄今為止,違反有關(guān)規(guī)定而欺騙上市,甚至上市后還繼續(xù)造假欺騙股民的上市公司,已經(jīng)多次被揭露,但并沒有都嚴(yán)格按照上述規(guī)定給予處理。
(二)中注協(xié)的監(jiān)管
中注協(xié)對信息披露的監(jiān)管主要是通過對會計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)的。盡管我國的注冊會計(jì)師行業(yè)管理體制正在不斷理順,從業(yè)人員的素質(zhì)和能力也有了長足的進(jìn)步和提高,但與我國蓬勃發(fā)展的證券市場的需求相比,還存在著不小的差距。
1、行業(yè)監(jiān)管體制有待進(jìn)一步理順
目前來看,我國的注冊會計(jì)師監(jiān)管體制更傾向于美國模式。在我國行業(yè)自律機(jī)制薄弱的現(xiàn)實(shí)情況下,采用此種模式,可能會有助于提高監(jiān)管的效率；但由于我國市場經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá),經(jīng)濟(jì)條塊分割和地方本位主義在一定程度上依然存在,從而導(dǎo)致地方政府為謀求地方經(jīng)濟(jì)利益,通過對地方注協(xié)的控制,介入注冊會計(jì)師行業(yè)市場管理,進(jìn)一步削弱行業(yè)自律監(jiān)管體系的權(quán)威性。比如,地方政府為保證本地公司取得上市資格,就通過高估資產(chǎn),虛報盈利,虛假包裝來造假上市。
2、處罰力度不夠
據(jù)統(tǒng)計(jì),2001年上半年全國注冊會計(jì)師行業(yè)共有117名注冊會計(jì)師、198家機(jī)構(gòu)受到了警告、暫停執(zhí)業(yè)、吊銷資格等行政處罰；422名注冊會計(jì)師和73家機(jī)構(gòu)受到了通報、強(qiáng)制教育等行業(yè)自律性處罰；5名資產(chǎn)評估師和18家評估機(jī)構(gòu)受到了行政處罰；5名資產(chǎn)評估師和38家評估機(jī)構(gòu)受到了行業(yè)自律性處罰。盡管監(jiān)管力度在加強(qiáng),但到目前為止,對注冊會計(jì)師及事務(wù)所的處罰僅限于行政處罰,還沒有會計(jì)師或會計(jì)師事務(wù)所因參與造假或重大失職,向遭受損失的投資者作出民事賠償。(陸正飛 湯立斌 盧英武)
來源：上海證券報2002.07.15
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