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論“稅費分籌”——深化改革養(yǎng)老保險基金籌集方式的探討
一、改革現(xiàn)行基金籌集方式的必要性
我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險基金籌集方式是在實行國有企業(yè)職工退休費用縣市級地方統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的�；鹫骼U具有明顯地方規(guī)費特點�；鹩缮绫C構(gòu)或委托稅務(wù)機關(guān)征繳，由企業(yè)與職工個人繳納。這種在基金籌集方式上體現(xiàn)的“企業(yè)互助養(yǎng)老”，已越來越不適應(yīng)養(yǎng)老保險制度改革深化發(fā)展的形勢要求。
⑴養(yǎng)老保險基金征集面窄，難以體現(xiàn)社會統(tǒng)籌養(yǎng)老由社會共同承擔(dān)的特點。社會保險制度是勞動者之間、用人單位之間利益再分配與調(diào)劑，并共擔(dān)風(fēng)險、最大均衡的保障制度。但現(xiàn)行基金征集，僅向已參加社會養(yǎng)老統(tǒng)籌單位征繳，形成退休人員多的企業(yè)向退休人員少的企業(yè)的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁，造成沒有退休人員或退休人員負(fù)擔(dān)較輕的用人單位參保意識淡薄，尤其那些新興發(fā)展的合資、合作、聯(lián)營、聯(lián)辦、個體私營企業(yè)，以及實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位，從自身經(jīng)濟利益出發(fā)，希冀擺脫為社會統(tǒng)籌養(yǎng)老承擔(dān)繳費的義務(wù)。無疑，這在基金征集制度設(shè)計上存在的先天不足，遺留下社保機構(gòu)征繳與擴覆的漏洞。
⑵現(xiàn)行基金征集制度是現(xiàn)象上的公平，掩蓋實質(zhì)上的不公平。主要反映在：一是現(xiàn)有企業(yè)退休人員是歷史積累不下的負(fù)擔(dān)，但卻僅由現(xiàn)已進(jìn)入養(yǎng)老統(tǒng)籌的企業(yè)承擔(dān)。這些退休人員飽經(jīng)濟桑為社會發(fā)展作出奉獻(xiàn)，至今從基金籌集角度看仍難以從社會共同承擔(dān)上獲得回報。顯然現(xiàn)行基金征集制度有欠公允。二是單一性的按工資總額為繳費基數(shù)，加重了經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及低產(chǎn)值、勞動密集型行業(yè)企業(yè)的單位繳費負(fù)擔(dān)。隨著科技的進(jìn)步，知識經(jīng)濟的發(fā)展，大批高產(chǎn)值、高科技以含量的企業(yè)勞動用工量少，而按現(xiàn)行基金征集制度，繳費支出水平相對較低。顯然，不有礙于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)一低產(chǎn)值、勞動密集型行業(yè)企業(yè)的發(fā)展。三是地區(qū)之間、行業(yè)之間基金征集比例差別大，高低懸殊達(dá)一倍多，不同程度地制約了征繳比例高的地區(qū)與行業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展，不利于均衡企業(yè)負(fù)擔(dān)，同時給擴覆 對象帶來消極影響。
⑶繳費權(quán)利主體與享受待遇權(quán)利主體的差異性，相應(yīng)帶來基金征繳“一手軟”與支付“一手硬”的矛盾�，F(xiàn)行基金征集制度繳費大部分來自參保企業(yè)，職工個人繳費僅占小部分，但享受待遇的權(quán)利主體是職工個人，繳費權(quán)利主體的企業(yè)在享受待遇的經(jīng)濟利益上卻是無償性的。按照社會保險權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的原則，這就無形中削弱了基金征繳機構(gòu)對繳費權(quán)利主體的企業(yè)必須具有制約手段，而享受待遇的權(quán)利主體職工個人又很難約束企業(yè)法人代表繳費，從而產(chǎn)生兩者脫節(jié)，基金征繳“一手軟”的問題。但養(yǎng)老金支付是必須“確保”享受待遇的權(quán)利主體的。這就使社保機構(gòu)面臨基金征繳“一手軟”和支付“一手硬”的雙重壓力。這種基金征集制度設(shè)計上存在的弊端，在社會保險立法滯后的情況下，單純依靠用行政干預(yù)手段強化征繳，是難以企望從根本上解決問題的。
⑷委托稅務(wù)機關(guān)代征基金，無法約補現(xiàn)行基金征集制度存在的缺陷。目前，有些地區(qū)采取委托稅務(wù)機關(guān)代征基金，但實踐表明這種辦法效果并不盡如人意�；鹫骼U基數(shù)由社保機構(gòu)測算管理，參保職工人數(shù)、各月工資總額、及時繳、遲繳與欠繳等動態(tài)變化繁雜，使委托稅務(wù)代征實施運作為難，加重了信息傳遞負(fù)荷，工作銜接協(xié)調(diào)難度大，容易使部門產(chǎn)生雇傭思想，企業(yè)拖欠補繳責(zé)任還在社保機構(gòu)。
二、改革基金籌集方式的目標(biāo)與選擇
綜合上述分析，筆者認(rèn)為對現(xiàn)行基金籌集方式的改革思路，應(yīng)從我國國情出發(fā)，根據(jù)社會生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟承受能力的實際，建立具有中國特色的養(yǎng)老保險基金征集制度。改革的目標(biāo)是：建立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)，體現(xiàn)基金征集同待遇支付相配套、社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、公平與效率相聯(lián)歡系的基本原則，資金來源多渠道，實現(xiàn)城鎮(zhèn)勞動者全覆蓋的養(yǎng)老保險基金征集制度。
按照這一改革思路，筆者認(rèn)為實行基金征集“稅費分籌”制是理性的選擇。“稅務(wù)分籌”制將基金征集分為兩部分，呈板塊式：社會統(tǒng)籌基金，開征社會保險稅，由稅務(wù)機關(guān)向納稅義務(wù)人征收；個人帳戶基金，由社保構(gòu)向參保個人征繳養(yǎng)老保險費。兩部分基金分開征收，分開管理，省級匯總，統(tǒng)一調(diào)劑。這一征集制度的設(shè)計選擇，能實現(xiàn)改革目標(biāo)的要求。
一是能體現(xiàn)基金征集同待遇支付相配套的原則。基金征集制度的設(shè)計，必須考慮待遇支付水平同基金來源的社會生產(chǎn)力發(fā)展水平的經(jīng)濟承受能力相適應(yīng)，確�；鹫骷姆�(wěn)定性可靠性和待遇運費付的可承受力。開征社會保險稅，利用稅收的經(jīng)濟杠桿作用，依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展承受能力征集基金，可將征集面均衡地擴展到所有生產(chǎn)流通領(lǐng)域里從事生產(chǎn)經(jīng)營（包括行政事業(yè)性費租收益）的用人單位與個體，使全社會共同承擔(dān)社會養(yǎng)老責(zé)任，增強依法行政的強制性。參保個人承膽個人帳戶部分基金的個人繳費
，作為本人計發(fā)養(yǎng)老待遇的重要憑據(jù)。這樣，“稅費分籌”制明確分清了繳稅（費）權(quán)利主體與享受待遇權(quán)利主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，使征繳可行與支付承受相配套，克服了現(xiàn)行征集制度中存在的兩者相脫離，難制衡的弊端。
二是能體現(xiàn)社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的原則�！岸愘M分籌”制將基金征集分為兩大板塊，分別征收管理，省級統(tǒng)一調(diào)劑，社會統(tǒng)籌部分基金，稅務(wù)機關(guān)征收，用于支付退休人員社會統(tǒng)籌部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金；個人帳戶部分基金，社保機構(gòu)征繳，用于支付按個人繳費記入個人帳戶儲存額計發(fā)的個人帳戶養(yǎng)老金，兩者緊密結(jié)合，使基金收支有穩(wěn)定可靠的保障。
三是能體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的原則�！岸愘M分籌”制用稅制規(guī)范了納稅人的法定義務(wù)，解決了現(xiàn)行制度中“一手軟”的問題。而參保個人只有在按規(guī)定的征稅范圍內(nèi)已納稅并履行了個人繳費的前提下，方可取得參加養(yǎng)老保險和享受養(yǎng)老待遇的權(quán)利。養(yǎng)老待遇的高低，主要取決于繳費工齡的長短和個人帳戶儲存額的多少。這種權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的制度設(shè)計，將克服現(xiàn)行制度中存在的個人已被單位扣繳，單位卻不繳費，養(yǎng)老待遇難計發(fā)，難支付的弊端。
四是能體現(xiàn)公平與效率相聯(lián)系的原則。稅收征繳社會統(tǒng)籌部分基金，公平地按城鎮(zhèn)勞動者勞動創(chuàng)造的價值依法計征社會保險稅，向社會進(jìn)行再分配，改變了現(xiàn)行制度中實質(zhì)上的不公平。參保個人按本人工薪收入征繳養(yǎng)老保險費，全額記入個人帳戶，實行個人帳戶管理，退休養(yǎng)老時，按個人繳費積累的個人帳戶儲存額計養(yǎng)老待遇，真正緊密地將公平與效率聯(lián)系在一起。
由此不難看出，“稅費分籌”的制度設(shè)計，有利于拓寬基金籌集渠道，有利于最大限度地均衡企業(yè)負(fù)擔(dān)，有利于解決基金征繳“一手軟”與支付“一手硬”的矛盾，有利于增強省級統(tǒng)籌基金調(diào)劑功能，有利于激發(fā)城鎮(zhèn)勞動者參加社會保險的積極性，有利于促進(jìn)經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)與低產(chǎn)值、勞動密集型行業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展，是基金籌集方式改革的有益探索，反映了深化養(yǎng)老保險制度改革的客觀要求。
三、實行“稅費分籌”制的基本框架構(gòu)想
（1）開征社會保險稅。
1、征稅范圍與納稅義務(wù)人：凡在生產(chǎn)流通領(lǐng)域里從事產(chǎn)銷、加工、修理、委托、存貸等經(jīng)營業(yè)務(wù)（包括行政事業(yè)性費租收益），不分所有制性質(zhì)、不分經(jīng)濟成分、不分用工形式的企事業(yè)單位、社會團體反個體工商戶，均應(yīng)繳納社會保險稅。
2、稅負(fù)、稅基與稅率：由省級匯總測算全省養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分基金為稅負(fù)。但也有的意見提出，以現(xiàn)有退休人員養(yǎng)老金總額計算稅負(fù)。筆者認(rèn)為制度銜接不能使稅負(fù)增加過大，所以此辦法擬不可取。稅額計算基數(shù)，應(yīng)以納稅人產(chǎn)值或營業(yè)額收益（包括行政事業(yè)性費租收益）計征。但也有另一種意見，稅基以納稅單位參保人工薪收入計算。實際上這很容易重蹈現(xiàn)行制度社會負(fù)擔(dān)不公的老路。由于納稅單位人員變化繁雜、收入高低失衡，難免產(chǎn)生計征不準(zhǔn)確，以致出現(xiàn)漏征、重征、錯征的新問題。因此，筆者認(rèn)為按工薪收入計征的辦法有所欠妥。稅率設(shè)計，應(yīng)按照社會生產(chǎn)力發(fā)展水平的可承受力與基金支付的總體水平進(jìn)行確定，省級綜合測算，一般以比例稅率計征，特殊行業(yè)實行定額稅率。
3、征收管理。社會保險稅按照屬地原則由稅務(wù)機關(guān)征收，全省統(tǒng)一管理，進(jìn)入養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分基金，列入專項財政預(yù)算，省級統(tǒng)一調(diào)劑使用。
（2）繳養(yǎng)老保險費。
1、繳費人：凡在征收社會保險稅范圍內(nèi)，已依法納稅的城鎮(zhèn)勞動者，均應(yīng)繳納養(yǎng)老保險費。失業(yè)、關(guān)停歇業(yè)未納稅單位人員，以及未在崗無勞動收入的城鎮(zhèn)勞動者，可暫停繳費。停繳期間，不計算繳費工齡。
2、繳費基數(shù)與費率。以繳費人工薪收入為繳費基數(shù)，按照當(dāng)年當(dāng)?shù)厣鐣骄べY水平分別制定上下限繳費工資限額標(biāo)準(zhǔn)。費率按個人繳費記入個人帳戶比例確定。
3、征繳與個人帳戶管理。多保人個人繳納養(yǎng)老保險費按屬地原則由社保機構(gòu)征繳，進(jìn)入省級財政專戶，實行收支兩條線管理。個人繳費全額記入個人帳戶，其儲存額定期計算。個人帳戶所有權(quán)屬繳費人，在法定退休年齡前，繳費人不得支取使用；法定退休年齡前死亡或退休后死亡的，其個人帳戶儲存額或余額，可以繼承。
（3）1、個人繳納養(yǎng)老保險費，考慮到現(xiàn)行制度個人繳費比例與個人帳戶記帳比例差距較大，新老制度銜接要有個過渡過程，應(yīng)逐步提高個人繳費比例，最終由參保人全部承擔(dān)。期間比例差額，暫仍由用人單位承擔(dān)。擴覆新增的個體勞動者，則應(yīng)一步到位全部由個人繳納。
2、社會保險稅征收項目，起步階段征收養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌部分基金，然后逐步擴大將失業(yè)保險、工傷保險、生育保險納入社會保險稅征收，以便于新老基金征集制度的平穩(wěn)銜接。鑒于醫(yī)療保險的特殊性
，不宜納入社人保險稅征收范圍。
原作者： 彭樹生
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