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推進(jìn)地方財(cái)政預(yù)算編制改革的探討
一、當(dāng)前地方財(cái)政預(yù)算體制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)（一）地方財(cái)政預(yù)算的綜合性較差
市場經(jīng)濟(jì)國家的政府收入絕大部分為稅收收入，只有很小部分的規(guī)費(fèi)收入，而且，所有收入都要納入財(cái)政預(yù)算。但我國政府收入除了以稅收為主體的預(yù)算內(nèi)收入外，還包括大量部門直接參與分配的各種基金、收費(fèi)等預(yù)算外收入和部分政府職能部門私自設(shè)立、攤派的制度外收入。而在所有這些政府收入中，只有預(yù)算內(nèi)這部分收入納入了地方政府的財(cái)政預(yù)算。地方財(cái)政預(yù)算的調(diào)控空間相對受到限制，地方財(cái)政預(yù)算的綜合性比較差。
（二）地方財(cái)政預(yù)算支出供給范圍過寬
當(dāng)前，地方財(cái)政支出范圍不僅包括公共機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)等項(xiàng)目支出，而且還包括大量競爭性領(lǐng)域的開支，如撥付企業(yè)虧損補(bǔ)貼、彌補(bǔ)企業(yè)資本金等。在經(jīng)濟(jì)改革中，有相當(dāng)數(shù)量的事業(yè)單位已走向市場，收入規(guī)模相當(dāng)可觀，但財(cái)政仍須對其提供經(jīng)費(fèi)。財(cái)政支出范圍過大、包攬過多等問題還沒有得到解決，結(jié)果造成應(yīng)該由財(cái)政承擔(dān)的事情財(cái)力不足，而政府不該管的事情卻管了很多，扭曲了分配關(guān)系，加劇了地方財(cái)政收支的矛盾。
（三）地方財(cái)政預(yù)算編制方法粗放
多年來，地方財(cái)政預(yù)算的編制形式一直是功能預(yù)算，這種預(yù)算結(jié)果過于抽象，財(cái)政資源配置不能顯示具體的使用部門和單位。財(cái)政預(yù)算編制方法主要還是采取“基數(shù)法”，即新年度的支出預(yù)算在上年度支出基礎(chǔ)上考慮增支因素后確定。這種方法不科學(xué)、不規(guī)范，也不符合公平原則，造成支出剛性增長。采用“基數(shù)法”編制預(yù)算，只對新的增支因素分析，不對基數(shù)分析，編制方法過粗，透明度不夠，公眾也無法對支出安排進(jìn)行監(jiān)督。
�。ㄋ模┑胤截�(cái)政預(yù)算支出效率低下
地方財(cái)政年初預(yù)算只是一個(gè)籠統(tǒng)概念，資金分配和使用的約束性較差。一是預(yù)算資金安排基本上是“基數(shù)加增長”的模式，對資金的基數(shù)部分缺少必要性的分析和論證，缺少隨時(shí)間、實(shí)際等因素進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制。二是預(yù)算的權(quán)威性、法制性不強(qiáng)。每年下半年調(diào)整預(yù)算，預(yù)算缺乏法制性、權(quán)威性。三是部分預(yù)算單位調(diào)整了預(yù)算資金的使用用途，導(dǎo)致財(cái)政資金的使用效率下降。四是財(cái)政資金預(yù)算安排環(huán)節(jié)較多，使財(cái)政資金沒有全部用于具體的項(xiàng)目，降低了其使用效率。
�。ㄎ澹┑胤截�(cái)政預(yù)算支出的公平原則未能嚴(yán)格執(zhí)行
我國已經(jīng)加入WTO，按照非歧視原則、公平原則和透明原則，對各種企業(yè)實(shí)行國民待遇。但目前仍有相當(dāng)數(shù)量的地方政府為加強(qiáng)招商引資力度，紛紛在財(cái)政支出中安排了相當(dāng)大的一部分資金，建立財(cái)政扶持獎勵(lì)基金，用于獎勵(lì)給企業(yè)和個(gè)人。這些地方財(cái)政預(yù)算的列收列支，一方面減少了地方可用財(cái)力的規(guī)模，增加了地方財(cái)政收入中的“泡沫”成分；另一方面這種財(cái)政預(yù)算獎勵(lì)支出對不同企業(yè)形成了不公平的待遇，不利于企業(yè)間通過市場進(jìn)行公平競爭，地方的財(cái)源也會因?yàn)楠剟?lì)支出而不斷流失，擾亂了地方財(cái)經(jīng)秩序，不利于地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。
二、建立地方財(cái)政預(yù)算新體系的基本設(shè)想
隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，我國由原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，轉(zhuǎn)到了構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制上來。這就決定了我國財(cái)政也要由原來計(jì)劃型模式的國家財(cái)政轉(zhuǎn)到市場型模式的公共財(cái)政上來。建立公共財(cái)政不僅僅是財(cái)政模式的變革問題，而且它會直接引起我國政府行為的變革，是我國市場化改革進(jìn)一步深入的關(guān)鍵性步驟，它將大大加速我國市場經(jīng)濟(jì)體制建立健全的進(jìn)程。公共預(yù)算是公共財(cái)政的必然要求，是與公共財(cái)政相適應(yīng)的一種財(cái)政預(yù)算形式。
�。ㄒ唬┱{(diào)整政府支出預(yù)算的范圍
調(diào)整政府支出要遵循三大基本原則：一是體現(xiàn)政府職能原則，二是講求公平和效率原則，三是依據(jù)法律法規(guī)原則。
借鑒西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際情況，地方政府支出預(yù)算應(yīng)包括三方面：1、維持性支出，即消耗性支出，一般指資源直接置于政府支配下，配置于各部門直接消耗。它主要包括政府、人大、政協(xié)、“公檢法司安”、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研和衛(wèi)生保健等事業(yè)支出。2、轉(zhuǎn)移性支出，一般指政府對一部分社會資金不直接消耗，而是通過分配轉(zhuǎn)移出去。它包括價(jià)格補(bǔ)貼等補(bǔ)助、補(bǔ)貼性支出。3、公共工程支出，一般指大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。它包括郵政、能源、交通、水、電、煤氣、環(huán)境保護(hù)等方面的支出。
在建立政府公共支出預(yù)算體系時(shí)，政府財(cái)政要轉(zhuǎn)換角色、調(diào)整支出預(yù)算范圍、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。
第一、政府財(cái)政要逐步退出應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)移到社會共同需要方面來。經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資主體應(yīng)由政府轉(zhuǎn)向企業(yè)，財(cái)政只支持進(jìn)行大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
第二、維持性支出范圍要有所調(diào)整和減少。事業(yè)單位按其服務(wù)性質(zhì)，可以分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性三類。對于公益性的事業(yè)單位，如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、圖書館、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生防疫等單位，財(cái)政應(yīng)保障其資金供給；對于準(zhǔn)公益性的事業(yè)單位，如高等教育、職業(yè)教育、廣播電視、醫(yī)療保健等單位，財(cái)政對其可采用資助的形式；對于經(jīng)營性的單位，如開發(fā)型的科研單位、職業(yè)化的體育運(yùn)動項(xiàng)目、藝術(shù)表演場所和社會中介機(jī)構(gòu)等單位，財(cái)政應(yīng)與其脫鉤，讓它們逐步走向市場。
第三，進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。一方面，地方財(cái)政要不斷地提高對教育、政權(quán)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面的保障能力。另一方面，要優(yōu)化行業(yè)內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)，避免重復(fù)建設(shè)和損失浪費(fèi)。
�。ǘ└母镱A(yù)算編制辦法
要建立地方財(cái)政公共支出預(yù)算體系，必須改革預(yù)算編制辦法，實(shí)行部門預(yù)算，延長預(yù)算編制時(shí)間，實(shí)行收入綜合預(yù)算和支出零基預(yù)算。
第一，實(shí)行部門預(yù)算，即一個(gè)部門的收支情況有一本預(yù)算，在財(cái)政部門內(nèi)部由一個(gè)處（科）負(fù)責(zé)編制預(yù)算。預(yù)算內(nèi)容不僅具體到部門，而且要具體到部門下屬各單位的支出預(yù)算。實(shí)行部門預(yù)算，是需要對政府預(yù)算支出科目進(jìn)行調(diào)整。一級預(yù)算支出科目按部門設(shè)置，二級預(yù)算支出科目按支出性質(zhì)設(shè)置，可根據(jù)實(shí)際工作需要設(shè)置三級預(yù)算支出科目。這樣可以清晰地反映出預(yù)算支出在各部門的分布，便于財(cái)政部門對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行宏觀調(diào)控和監(jiān)督檢查，更加有效地貫徹實(shí)施有關(guān)的財(cái)政政策。
第二、延長預(yù)算編制時(shí)間。目前，地方財(cái)政預(yù)算的編制時(shí)間只有3個(gè)月左右。因此，要適當(dāng)延長預(yù)算編制時(shí)間，將預(yù)算編制時(shí)間提前到預(yù)算年度開始前九個(gè)月左右比較合適，即從每年四月份開始編制下年度預(yù)算。預(yù)算編制時(shí)間的延長，不僅有助于緩解預(yù)算編制的壓力，而且有利于各級財(cái)政部門細(xì)化預(yù)算的編制工作，提高預(yù)算編制質(zhì)量。另外，我國的立法部門——人民代表大會對財(cái)政預(yù)算的審批時(shí)間通常為每年的3月份，因此，也可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整我國中央與地方財(cái)政的預(yù)算年度，從每年的4月1日到次年的4月1日，這樣，既解決了目前存在的預(yù)算審批上的法律空擋問題，增強(qiáng)了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的法制嚴(yán)密性，又把財(cái)政預(yù)算編制的時(shí)間延長了12個(gè)月。
第三，實(shí)行預(yù)算綜合方法。部門預(yù)算要采用綜合預(yù)算的形式，統(tǒng)籌考慮部門和單位的各類資金。財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款、財(cái)政專戶核撥資金和單位其他收入統(tǒng)一作為部門（單位）預(yù)算收入。財(cái)政部門核定的部門（單位）支出需求，先由財(cái)政專戶核撥資金和單位其他收入安排，不足部分再考慮財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款。這樣，將預(yù)算內(nèi)外資金和其他各種收入統(tǒng)一納入地方財(cái)政預(yù)算，全面反映地方及各部門的收支情況，增強(qiáng)了地方財(cái)政預(yù)算的公開和透明，也將極大地增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的權(quán)威性。
第四、支出采用
零基方法。在編制公共支出預(yù)算時(shí)，要逐步采用零基預(yù)算法和其他科學(xué)的方法。根據(jù)各部門工作任務(wù)的需要，按照人員編制的定員、定額標(biāo)準(zhǔn)核定人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)。要依據(jù)項(xiàng)目備選庫中優(yōu)先項(xiàng)目備選的方法，結(jié)合財(cái)力可能，確定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，體現(xiàn)公平和效率的原則，提高預(yù)算編制的公開性和透明度，提高財(cái)政資金的使用效益。
（三）細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容
一是要細(xì)化預(yù)算科目，將財(cái)政預(yù)算的每一筆資金盡可能地進(jìn)行細(xì)化，逐步深入細(xì)化到二級、三級科目，使預(yù)算本身的定量因素不斷增多。預(yù)算科目的細(xì)化，也便于對預(yù)算支出加強(qiáng)定量的分析，使預(yù)算更規(guī)范、更透明。
二是實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化定員定額。標(biāo)準(zhǔn)化的定員定額比較客觀地反映了行政事業(yè)單位在人員配置和資金、物資的籌集、分配、使用等方面所遵循的標(biāo)準(zhǔn)或應(yīng)達(dá)到的水平，是財(cái)政部門和主管部門編制、核定單位預(yù)算、考核預(yù)算執(zhí)行情況的依據(jù)。在制定標(biāo)準(zhǔn)化定員定額過程中必須遵循編制計(jì)劃與經(jīng)費(fèi)計(jì)劃相統(tǒng)一，兼顧需要與可能，預(yù)算內(nèi)外資金結(jié)合使用、節(jié)儉高效、簡便易行等原則。
三是嘗試編制分項(xiàng)預(yù)算。目前，全國各地方的財(cái)政預(yù)算都是整體預(yù)算，也就是所有的預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算項(xiàng)目全都在一份預(yù)算草案中反映，一旦預(yù)算草案不能得到人民代表大會的通過，則預(yù)算草案的所有預(yù)算均無法執(zhí)行，整個(gè)預(yù)算草案要做整體的修改，而且目前也沒有針對財(cái)政預(yù)算草案未能通過的備用應(yīng)急措施。因此，可以將地方的預(yù)算草案嘗試分解為幾個(gè)分項(xiàng)預(yù)算，如經(jīng)常性的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算草案，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算草案，對于一些重大決策或重大項(xiàng)目支出也可以做預(yù)算草案。這樣，對分項(xiàng)草案交人民代表大會分別討論，即使某些分項(xiàng)預(yù)算草案未能得到通過，其他的分項(xiàng)預(yù)算仍然可以執(zhí)行，不會影響整個(gè)預(yù)算的執(zhí)行。同時(shí)，這樣也增強(qiáng)了人民代表大會討論預(yù)算草案的針對性和權(quán)威性，使預(yù)算草案討論得更透明、更深入、更詳細(xì)。
四是推廣計(jì)算機(jī)預(yù)算管理系統(tǒng)。在公共預(yù)算支出中，通過細(xì)化預(yù)算編制，并逐步引進(jìn)數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)，將偏重于定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ耘c定量分析并重，不斷提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度。這就要求逐步建立財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，充分利用計(jì)算機(jī)處理信息的優(yōu)越性，保證預(yù)算編制質(zhì)量，提高工作效率。
�。ㄋ模┯不A(yù)算管理和約束
地方建立公共財(cái)政支出預(yù)算后，必須加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的管理。首先要堅(jiān)持法制化。只有強(qiáng)調(diào)法制化，才能保證支出預(yù)算具有較強(qiáng)的約束力，保證預(yù)算的順利執(zhí)行。還要加強(qiáng)監(jiān)督，要貫穿于預(yù)算執(zhí)行的全過程。此外，要保證預(yù)算執(zhí)行信息快捷、反應(yīng)靈敏。在硬化公共支出預(yù)算執(zhí)行約束方面，具體注意幾點(diǎn)：
一是完善公共支出預(yù)算執(zhí)行中的控制監(jiān)督。逐步建立立法部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、主管部門和各單位內(nèi)部不同層次的監(jiān)督體系和監(jiān)督制度。此外，還要加大社會對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。
二是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋。建立嚴(yán)格的報(bào)告制度。(1)各單位要按規(guī)定定期向主管部門報(bào)送本單位預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)表和詳細(xì)的文字說明。(2)各部門按照本級財(cái)政部門規(guī)定的期限，向本級財(cái)政部門報(bào)送本部門預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)表和詳細(xì)的文字說明。(3)財(cái)政部門要定期向本級政府報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況。(4)各級政府要在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級人民代表大會或其常務(wù)委員會報(bào)告本級總預(yù)算執(zhí)行情況。
三是改革預(yù)算撥款方式。嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，撥付預(yù)算資金應(yīng)堅(jiān)持按預(yù)算計(jì)劃、按事業(yè)進(jìn)度、按規(guī)定用途、按預(yù)算級次撥款。財(cái)政撥款由國庫單一帳戶集中進(jìn)行撥付。行政事業(yè)單位人員工資由財(cái)政部門直接按月匯入在銀行開設(shè)的帳戶，實(shí)行工資發(fā)放的銀行化。這樣，既可以有效控制人員工資的過快增長，又可以遏止“灰色收入”現(xiàn)象，抑制消費(fèi)基金膨脹。
�。ㄎ澹⿵�(qiáng)化預(yù)算的績效考核
預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督是預(yù)算的三個(gè)不同的環(huán)節(jié)，共同構(gòu)成了預(yù)算的整個(gè)過程。但目前我國各地方財(cái)政預(yù)算基本上是投入預(yù)算的理念，對預(yù)算的績效評估與考核比較淡化和薄弱。
產(chǎn)出預(yù)算是績效預(yù)算的一種典型模式。要強(qiáng)化政府預(yù)算的績效考核，就必須采用產(chǎn)出預(yù)算的理念和方法，對預(yù)算支出的產(chǎn)出和成果兩個(gè)方面進(jìn)行評估。(1)產(chǎn)出，特指財(cái)政支出的活動成果，可以用“數(shù)量”指標(biāo)或“質(zhì)量”指標(biāo)描述。如，教育方面的產(chǎn)出可以用“畢業(yè)生人數(shù)”（數(shù)量指標(biāo)）計(jì)量，也可以用比如“12歲兒童中具備閱讀和計(jì)算能力者的比例”（質(zhì)量指標(biāo)）來計(jì)量；衛(wèi)生方面的產(chǎn)出指標(biāo)可以用“接受免疫者人數(shù)”（數(shù)量指標(biāo)），也可以用“因注射哪幾種疫苗而使人們免患哪幾種疾病”（質(zhì)量指標(biāo)）來計(jì)量。(2)成果，是指政府戰(zhàn)略和政策的最終目標(biāo)。如，提高生產(chǎn)力和人們收入水平可以看作是教育政策取得的成果；提高人口的預(yù)期壽命可以看作是衛(wèi)生政策取得的成果。通過考核結(jié)果來進(jìn)一步完善和改進(jìn)財(cái)政預(yù)算的編制。
通過調(diào)整政府支出供給范圍，改變預(yù)算編制辦法，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，硬化預(yù)算管理和約束以及強(qiáng)化預(yù)算的績效考核，逐步改進(jìn)和完善我國地方財(cái)政預(yù)算，建立地方政府預(yù)算新體系就一定會實(shí)現(xiàn)。
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