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央行九大區(qū)行去向明晰
一位知情人士透露，這次會(huì)議的主題之一與中國銀監(jiān)會(huì)的省級(jí)派出機(jī)構(gòu)籌備組主要負(fù)責(zé)人會(huì)議緊密相關(guān)，其核心內(nèi)容就是討論央行地方分支機(jī)構(gòu)的調(diào)整問題，其中1998年末成立的中國人民銀行九大區(qū)行的重新定位和去留問題最令人關(guān)注。大區(qū)行的職能
從中國銀監(jiān)會(huì)成立之日起，央行九大區(qū)行職能定位和去留問題就一直為各方所關(guān)注，而大區(qū)行的去留與央行的制定和執(zhí)行貨幣政策的職能緊密相關(guān)。
1998年底，中國人民銀行實(shí)行機(jī)構(gòu)改革，目的是增強(qiáng)央行的獨(dú)立性，減少地方政府對(duì)央行地方分支機(jī)構(gòu)在制定貨幣政策以及銀行監(jiān)管方面的干預(yù)。根據(jù)地域關(guān)聯(lián)性、經(jīng)濟(jì)金融總量和金融監(jiān)管的需要，考慮到中國地區(qū)差異大的特征，央行改革時(shí)參照了美聯(lián)儲(chǔ)13個(gè)大區(qū)行的模式，撤銷31個(gè)央行省級(jí)分行，成立九大區(qū)行，作為中國人民銀行的派出機(jī)構(gòu)：天津分行（管轄天津、河北、陜西、內(nèi)蒙古）、沈陽分行（管轄遼寧、吉林、黑龍江）、上海分行（管轄上海、浙江、福建）、南京分行（管轄江蘇、安徽）、濟(jì)南分行（管轄山東、河南）、武漢分行（管轄湖北、湖南、江西）、廣州分行（管轄廣東、廣西、海南）、成都分行（管轄四川、貴州、云南、西藏）、西安分行（管轄陜西、甘肅、青海、寧夏，新疆）和北京、重慶兩家營業(yè)管理部，分行行長的行政級(jí)別是正局級(jí)。當(dāng)時(shí)從中央到金融系統(tǒng)對(duì)于這項(xiàng)改革都十分重視，時(shí)任中國人民銀行副行長的吳曉靈“降職”到上海擔(dān)任九大區(qū)行中最為重要的上海分行首任行長一職，足見重視程度之高。
根據(jù)當(dāng)時(shí)的改革方案，分行的主要職責(zé)是依據(jù)總行的授權(quán)，負(fù)責(zé)執(zhí)行全國統(tǒng)一的貨幣政策，對(duì)轄區(qū)內(nèi)除保險(xiǎn)和證券外的金融業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全面的監(jiān)督管理。在不設(shè)分行的各省區(qū)首府所在地還設(shè)立了以該地命名的金融監(jiān)管辦事處，作為分行的派出機(jī)構(gòu)。在分行所在地以外的省會(huì)城市以及計(jì)劃單列市設(shè)立中心支行，省會(huì)城市中心支行除了履行原來承擔(dān)的職責(zé)外，增加了原省分行在國庫經(jīng)理、支付清算、現(xiàn)金發(fā)行和金融統(tǒng)計(jì)等業(yè)務(wù)中的管理匯總工作。
央行九大區(qū)行成立5年來，各大區(qū)行履行央行賦予的職責(zé)，在相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)了削弱地方政府對(duì)金融業(yè)的干預(yù)，加強(qiáng)監(jiān)管與獨(dú)立性的作用。因此，九大區(qū)行的歷史作用是積極的。為完善銀行業(yè)監(jiān)管體制，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2001年中央銀行又依據(jù)“管監(jiān)分離”的思路，在原監(jiān)管一司及二司之外，成立了新的銀行管理司，負(fù)責(zé)銀行的市場準(zhǔn)入、退出及監(jiān)管政策研究等業(yè)務(wù)等等。今年初，設(shè)立獨(dú)立的中國銀監(jiān)會(huì)。從1998年至今，我國金融體制和銀行管理體制的變革完成了“三大步”的逐步演變。有專家指出，九大區(qū)行職能重新定位是金融體制改革進(jìn)一步深入的必然考量，而其去留不是簡單的“是否走回頭路”的討論，更不應(yīng)理解為對(duì)階段性改革的徹底否定。
國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部副部長魏加寧博士在評(píng)價(jià)實(shí)施5年來的大區(qū)行制度時(shí)表示，大區(qū)分行改革成功之處，主要在地方政府對(duì)貨幣政策的干預(yù)明顯減弱；說其不足之處。則主要在于人民銀行原有基層分支機(jī)構(gòu)定位不明、跨地區(qū)監(jiān)管成本上升等等。
在接受記者采訪時(shí)，央行一些地方分支機(jī)構(gòu)的人員對(duì)實(shí)行大區(qū)行體制以來存在的不足進(jìn)行反思，主要涉及貨幣政策調(diào)控難度和監(jiān)管成本方面。
區(qū)域貨幣政策難題
中國銀監(jiān)會(huì)成立之后，專司銀行監(jiān)管職能，制定和執(zhí)行貨幣政策成為央行的主要工作。如此，在執(zhí)行全國統(tǒng)一的貨幣政策的大前提下，考慮到區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色與發(fā)展水平，如何制定和執(zhí)行區(qū)域性貨幣政策備受關(guān)注。一方面，各界都在呼吁進(jìn)一步加強(qiáng)央行的獨(dú)立性，減少地方對(duì)央行制定和執(zhí)行貨幣政策的干預(yù)；另一方面，有研究人士也呼吁，央行在制定和執(zhí)行統(tǒng)一貨幣政策的同時(shí)也應(yīng)多考慮到區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色，讓區(qū)域性貨幣政策在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮作用。而兩者的結(jié)合點(diǎn)就在于，九大區(qū)行能否勝任執(zhí)行統(tǒng)一的貨幣政策和制定促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性貨幣政策的重任。
央行上海分行的一位人士告訴記者，作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的兩大工具之一，貨幣政策對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用巨大。對(duì)于中國這樣一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異比較大的國家來說，在統(tǒng)一的貨幣政策之下，還應(yīng)該有針對(duì)各地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而制定的各地區(qū)的區(qū)域性貨幣政策。
他從貨幣政策制定和執(zhí)行的角度指出了大區(qū)行的一些不合理性。很多人認(rèn)為大區(qū)行有利于貨幣政策的執(zhí)行，但他認(rèn)為，美聯(lián)儲(chǔ)成立13大區(qū)行的時(shí)候，考慮到了美國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的差異性。但是在美國各大區(qū)行所覆蓋的區(qū)域，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)特色差異不大。在當(dāng)前的中國，以省為單位的區(qū)域經(jīng)濟(jì)特征明顯，各省經(jīng)濟(jì)模式各不相同。正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，在大區(qū)行制度下，轄區(qū)內(nèi)的貨幣政策很難制定和有效執(zhí)行，很難用統(tǒng)一的貨幣政策來促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)各省區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以上海大區(qū)行為例，轄區(qū)為浙江、福建和上海兩省一市，上海是城市經(jīng)濟(jì)，浙江以民營經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，福建的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)兩地落后一些。三種不同的經(jīng)濟(jì)模式和不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，很難制定統(tǒng)一的區(qū)域貨幣政策適應(yīng)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。其他的大區(qū)行也存在類似的問題。
他向記者指出，中國目前的經(jīng)濟(jì)特征還是政府主導(dǎo)型，地方政府的經(jīng)濟(jì)決策對(duì)于推動(dòng)該地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用非常明顯。成立大區(qū)行確實(shí)起到了減少地方政府對(duì)央行貨幣政策干預(yù)的作用，但是要制定和執(zhí)行與本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和模式相適應(yīng)的區(qū)域性貨幣政策，實(shí)現(xiàn)貨幣政策和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策很有效的配合，沒有地方政府的參與，是不行的。
一位曾在某大區(qū)行工作近5年的人士也有同感。他說，各省區(qū)的貨幣政策職能都是由大區(qū)行來行使，而且大區(qū)行內(nèi)各省區(qū)大都以大區(qū)行所在省的貨幣信貸情況作為參照系，這樣就會(huì)產(chǎn)生一種“誤差”。因?yàn)榇髤^(qū)行都設(shè)在經(jīng)濟(jì)相對(duì)較發(fā)達(dá)的省份的省會(huì)或者直轄市。以經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省區(qū)作為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上造成了發(fā)達(dá)地區(qū)信貸總量的增長會(huì)越來越快，而相對(duì)落后地區(qū)則上不去。
中國人民大學(xué)陶湘教授認(rèn)為，地方銀監(jiān)局成立后，九大區(qū)行存在的實(shí)際意義不大。在大區(qū)行成立之初，其職能主要分為執(zhí)行貨幣政策、改善金融服務(wù)、金融監(jiān)管三個(gè)方面，而不久之后，總行明確規(guī)定金融服務(wù)工作交由各省中心支行負(fù)責(zé)，現(xiàn)在又把監(jiān)管職能分離，現(xiàn)在大區(qū)行僅剩下轄區(qū)內(nèi)的貨幣政策執(zhí)行工作；“貨幣政策工具有公開市場業(yè)務(wù)操作、存款準(zhǔn)備金率、再貼現(xiàn)等，其中，公開市場操作是由總行貨幣政策操作室來完成，法定存款準(zhǔn)備金率又按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，實(shí)際上由總行調(diào)節(jié)，分行沒有變更的權(quán)力，剩下只有再貼現(xiàn)了，而其規(guī)模大小取決于商業(yè)銀行票據(jù)承兌貼現(xiàn)的規(guī)模，而且再貼現(xiàn)工作基本上都由所在省中心支行做”。從實(shí)質(zhì)上講，除了人事管理職能外，大區(qū)行與省會(huì)中心支行的職能相差無幾。
支行的意見
央行太原中心支行的王先生在接受記者采訪時(shí)表示，現(xiàn)在，大區(qū)行的所有職能基本上都已下放，僅保留了“核心權(quán)力”——貨幣信貸。但就以最近太原中心支行對(duì)個(gè)人消費(fèi)信貸做的一次調(diào)查來說，省中支的調(diào)查范圍就被限定在太原市的范圍之內(nèi)，因?yàn)槠渑c山西省境內(nèi)的地市級(jí)中心支行協(xié)調(diào)起來相當(dāng)困難，這些中心支行直接受命于天津分行。因此，這一調(diào)查的意義就被打了一個(gè)大“折扣”，并給山西省貨幣政策的執(zhí)行帶來了諸多不便。
“顯然，地方銀監(jiān)局全面接手原大區(qū)行承擔(dān)的監(jiān)管工作，會(huì)使得大區(qū)行職能弱化，在某種程度上，以后它在職能上就相當(dāng)于一個(gè)省會(huì)中心支行，”央行某省會(huì)城市中心支行的一位負(fù)責(zé)人告訴
記者，“大區(qū)行留則要加大其權(quán)力，否則不如撤銷”。
“當(dāng)初設(shè)九大區(qū)行，是為了避免地方政府干預(yù)金融監(jiān)管的獨(dú)立性，而現(xiàn)在金融監(jiān)管已從央行分離出來歸銀監(jiān)會(huì)行使；央行主要負(fù)責(zé)貨幣政策的制定，而貨幣政策又是全局性的，因此，從這個(gè)意義上看，撤大區(qū)行是不言而喻的事情�！毖胄心蠈幹行闹械挠嘘P(guān)人員表示。
堅(jiān)持九大區(qū)行保留的意見
全國政協(xié)委員、中國人民銀行金融研究所原所長趙海寬是“九大區(qū)行”的倡導(dǎo)者之一，他主張，“大區(qū)行不能撤，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控必須集中統(tǒng)一，否則排除不了地方政府的干預(yù)。那樣的話，很可能會(huì)重演1993年通貨膨脹的情形。他認(rèn)為，大區(qū)行成立至今的最大問題是，因?yàn)槊撾x于地方政府，得不到行政支持，從而導(dǎo)致金融監(jiān)管不力，而銀監(jiān)會(huì)成立后這個(gè)矛盾就解決了�！�
魏加寧認(rèn)為，目前撤銷大區(qū)行不太可能，而且“走回頭路是沒有出路的”，只有借央行與銀監(jiān)會(huì)分拆的機(jī)會(huì)完善大區(qū)行的職能，加大它的權(quán)力，完善大區(qū)行制度。魏加寧始終相信大區(qū)行會(huì)在日后發(fā)揮更重要的作用。
據(jù)了解，以美國為代表的設(shè)有大區(qū)行的國家，一般其大區(qū)行的權(quán)力都很大，甚至能代行很大一部分總行職能。從貨幣政策的角度考慮，大區(qū)行不僅應(yīng)該了解銀行方面的情況，還要對(duì)其他金融市場如股市、產(chǎn)業(yè)市場等進(jìn)行調(diào)研與信息的收集，做到對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)情況有一個(gè)全面的了解，才能正確執(zhí)行職能�！皯�(yīng)該加強(qiáng)它的權(quán)力、提高它的地位，比如可以適當(dāng)下放總行的權(quán)力，把其級(jí)別升至副部級(jí)；具體而言，增加它在貨幣政策傳導(dǎo)、改善金融服務(wù)方面的職能，多做一些工作�！壁w海寬如是說。
“三定方案”最終決定九大區(qū)行去留
7月17日下午，記者向央行新聞處詢問“工作座談會(huì)”的情況，得到的答復(fù)是，“人民銀行的‘三定方案（定職能、定機(jī)構(gòu)和定編制）’還在中編委審定，等方案下來以后，我們會(huì)正式起草相關(guān)的宣傳材料”。
央行金融研究局的有關(guān)人士指出，地方銀監(jiān)局成立之后，銀監(jiān)局與大區(qū)行之間將主要面臨三個(gè)協(xié)調(diào)難題：央行不再監(jiān)管商業(yè)銀行，其對(duì)信貸政策的窗口指導(dǎo)作用將會(huì)削弱，這必然影響貨幣政策的傳導(dǎo)效果；中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)化解工作也面臨一個(gè)新挑戰(zhàn)，尤其是信用社出現(xiàn)臨時(shí)性支付困難后，誰來救助需要進(jìn)一步明確，央行作為最后貸款人是有條件的，而銀監(jiān)會(huì)與央行協(xié)商救助，可能會(huì)出現(xiàn)央行需要重新認(rèn)定救助條件，由此延誤時(shí)間；商業(yè)銀行仍面臨“多頭”監(jiān)管的問題，從理論上說，銀監(jiān)會(huì)成立后，銀行的監(jiān)管權(quán)已從央行分離，但目前央行仍保留了對(duì)商業(yè)銀行賬戶管理的監(jiān)管權(quán)，這為日后的雙重監(jiān)管埋下了伏筆。這三個(gè)協(xié)調(diào)難題無疑影響著央行的“三定”。
國務(wù)院發(fā)展研究中心的一位人士推測，各地銀監(jiān)局在8月份之前就要籌備完畢，因此央行的“三定方案”最遲也應(yīng)該在年底之前出臺(tái)，以便進(jìn)一步細(xì)化央行與銀監(jiān)會(huì)的分工以及央行內(nèi)部的分工，同時(shí)也使央行制定和執(zhí)行貨幣政策的宏觀調(diào)控職能及金融服務(wù)功能得到加強(qiáng)。他判斷，中編委有望“速戰(zhàn)速?zèng)Q”，爭取在9月之前把央行“三定方案”送審國務(wù)院。
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