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我國農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)需要法制化
內(nèi)容提要: 農(nóng)村集體保障與家庭保障的弱化，使得完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度變得極為必要。而社會(huì)主義法治的統(tǒng)一性、規(guī)范性、效力的普遍性等是農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度建立與運(yùn)行的條件和依據(jù)。建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)，相關(guān)的 法律 制度建設(shè)必不可少。
建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，是促進(jìn)社會(huì)公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)的重要工作。在我國農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)建設(shè)中，相關(guān)的法律制度建設(shè)是必不可少的。
社會(huì)主義法制原則的統(tǒng)一性是我國農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)建立的前提
我國農(nóng)村原本實(shí)行以家庭為主的保障體系和在家庭保險(xiǎn)基礎(chǔ)上建立的集體保障制度。農(nóng)村集體 經(jīng)濟(jì) 隨改革開放逐步解體，農(nóng)民原來從集體當(dāng)中得到的保障基本消失，可以依靠的只有家庭。家庭為其成員提供抵御各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基本條件，老人由孩子贍養(yǎng)，既有利于其身心健康，也降低了家庭保障的經(jīng)濟(jì)成本。所以，溫家寶總理在全國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作會(huì)議上的講話中仍然強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持發(fā)揮農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保障方式的積極作用：“孝敬老人是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，這在什么時(shí)候都不能丟。”①
但家庭保障機(jī)制的缺陷也是十分明顯的。wwW.11665.com隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化和社會(huì)生產(chǎn)力的不斷 發(fā)展 ， 政治 、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律和人口的變化，家庭抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的功能必然從唯一走向多元、從主體變?yōu)檠a(bǔ)充。人口流動(dòng)頻率的增加和個(gè)體之間受 教育 程度的差距，在動(dòng)搖社會(huì)傳統(tǒng)觀念的同時(shí)，還在家庭成員中制造了代際距離。如果制度層面的遺產(chǎn)稅等相關(guān)繼承法律實(shí)行，那么老人通過控制財(cái)產(chǎn)來迫使年輕一代履行贍養(yǎng)義務(wù)的手段也失去了先前的威力。過去這些年出生率的下降，使社會(huì)逐漸向老齡化發(fā)展，這進(jìn)一步弱化了家庭抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的功能。
由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制還沒有根本改變，我國農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)與城市社會(huì)保障制度發(fā)展不同步，城鄉(xiāng)社會(huì)保障之間的鴻溝越拉越大。而社會(huì)公平正義是 中國 特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，也是我國社會(huì)保障制度的根本要求。要促進(jìn) 科學(xué) 發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)就必須在不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義，擴(kuò)大基本公共服務(wù)。國家層面的社會(huì)保障制度不僅強(qiáng)調(diào)制度的統(tǒng)一性，也在本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)制度的公平性。這是與社會(huì)主義法制的基本原則不謀而合的。
社會(huì)主義法制的統(tǒng)一性要求立法在內(nèi)容上統(tǒng)一和法律得到普遍遵守，要求一切法律、法規(guī)、規(guī)范性文件以及非規(guī)范性法律文件的制定，必須符合憲法的規(guī)定或者不違背憲法的規(guī)定。在所有法律淵源中，下位法的制定必須有憲法和上位法作為依據(jù)，從上位法法律效力。在不同類法律淵源中、同一類法律淵源中和同一個(gè)法律文件中，規(guī)范性法律文件不得相互抵觸。各個(gè)法律部門之間的規(guī)范性法律文件不得沖突、抵觸或重復(fù)，應(yīng)該相互協(xié)調(diào)和補(bǔ)充。社會(huì)主義法制的統(tǒng)一性原則為國家的社會(huì)保障制度不應(yīng)當(dāng)按照城市和鄉(xiāng)村來劃分提供了有力的法律依據(jù)，可以通過不斷推進(jìn)改革發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)有中國特色社會(huì)主義 現(xiàn)代 化的道路上，逐步縮小乃至最終消除城鄉(xiāng)差距。
社會(huì)主義法制效力的普遍性是我國農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)建立的保證
在現(xiàn)代社會(huì)中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，市場(chǎng)機(jī)制的失靈和個(gè)人對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的控制能力有限，這決定了社會(huì)成員的社會(huì)保障需要依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施。而要建立起有效的保障機(jī)制，涉及的社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域多（政治、經(jīng)濟(jì)、 金融 、家庭）、范圍廣（政府、各類 企業(yè) 、全體公民），因此必須有強(qiáng)制性的調(diào)控手段，依靠法律的效力來保障。
本文的主題是農(nóng)村養(yǎng)老，以此為例，由于家庭養(yǎng)老資源日漸減少，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)就成為農(nóng)村居民的必需。養(yǎng)老保險(xiǎn)是全體社會(huì)成員老年生活的基本需求，具有長期儲(chǔ)蓄和延期支付的特征，其周期長和風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)要求真實(shí)的信息管理和強(qiáng)制性的信用責(zé)任，而這正是法律手段的長處所在。
溫家寶總理在全國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作會(huì)議上的講話中指出：“養(yǎng)老保險(xiǎn)要到未來才受益，交了錢要到規(guī)定的年齡后才能領(lǐng)到養(yǎng)老金，這個(gè)時(shí)間差往往會(huì)使許多農(nóng)民心里不踏實(shí)�！雹诰蜕鐣�(huì)成員個(gè)人而言，年輕時(shí)的短視使之不愿為老年時(shí)進(jìn)行應(yīng)有的儲(chǔ)蓄，當(dāng)其年老時(shí)就只能依靠他人和社會(huì)。如果社會(huì)不強(qiáng)制其成員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，則最后的結(jié)果便只能是誰也無所依靠。
由于農(nóng)村貧困的存在，必然有一部分人缺乏養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的能力。金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)和保險(xiǎn)公司在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中成敗的不確定性，以及個(gè)體社會(huì)成員對(duì)于自己儲(chǔ)蓄回報(bào)的不可控制，對(duì)于投入商業(yè)保險(xiǎn)的預(yù)期的不能確定，都要求國家依法建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這也是世界上166個(gè)國家中，90%即160個(gè)以上的國家實(shí)施強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)的理由所在。
社會(huì)主義法制實(shí)施的有效性是我國農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)管理的保障
我國農(nóng)村社會(huì)保障制度是從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)著手的，并且首先在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和比較發(fā)達(dá)的地區(qū)開展。
1987年3月，國務(wù)院決定進(jìn)行建立我國農(nóng)村基層社會(huì)保障體系的探索。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和富裕地區(qū)，以村（少數(shù)為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）為主體的社區(qū)型養(yǎng)老保障方式開始出現(xiàn)。到1989年6月，全國有19個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）進(jìn)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，參加人數(shù)達(dá)90多萬人，積累資金4100萬元，已有21.6萬農(nóng)民開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。2007年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為5171萬人。全年共有392萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比上年增加37萬人。全年共支付養(yǎng)老金40億元。年末農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存412億元。③
與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不同， 農(nóng)村 社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的突出特點(diǎn)是政府不承諾投入，實(shí)行完全積累的個(gè)人賬戶，農(nóng)民享有的養(yǎng)老金水平與繳費(fèi)多少直接掛鉤。在1997年的東南亞 金融 危機(jī)中，各地對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不一，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)處于進(jìn)退兩難的境地。由于管理體制上的漏洞，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金尚存在投資風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、支付風(fēng)險(xiǎn)等。隨著農(nóng)村老齡化程度的提高，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)、養(yǎng)老金支出將會(huì)繼續(xù)大幅增加。巨額農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被挪用等違法犯罪事件更加劇了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度健康運(yùn)行的困難和風(fēng)險(xiǎn)。民政部部長李學(xué)舉今年4月22日向全國人大常委會(huì)報(bào)告農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)情況的報(bào)告也顯示，農(nóng)村基層社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)不健全，管理水平較低，在資格審核、資金發(fā)放等方面存在不夠規(guī)范、隨意性較大的問題。④
社會(huì)主義法制實(shí)施要求執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)懲破壞 法律 尊嚴(yán)的行為。我國憲法第五條規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”對(duì)在農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)建設(shè)中的一切違法犯罪行為，無一例外地都要依法予以追究和制裁。保證法的實(shí)施的重要條件之一，是建立一個(gè)完善的法律監(jiān)督系統(tǒng)，包括專門國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾的監(jiān)督和黨的監(jiān)督。社會(huì)主義法制實(shí)施的直接結(jié)果就是法律秩序的建立。只有依法建立的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，才具有穩(wěn)定性與長效性，才能為農(nóng)村居民提供切實(shí)有效的保障。
社會(huì)主義法制的規(guī)范性是我國農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行的依據(jù)
我國的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)是在多種制度并存的社會(huì)環(huán)境中進(jìn)行的。農(nóng)村居民與社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)系也有多種形式的轉(zhuǎn)換，如農(nóng)民工、失地農(nóng)民、返鄉(xiāng)農(nóng)民等，因此，建立能夠在全國范圍內(nèi)有效轉(zhuǎn)移和與其他養(yǎng)老保障制度相銜接的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)勢(shì)在必行。在與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法、被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障措施以及計(jì)劃生育對(duì)象的養(yǎng)老補(bǔ)助等政策的相互銜接與兼容中，法律制度的規(guī)范性具有特別重要的意義。
由于制度銜接的不嚴(yán)密，近年來出現(xiàn)了農(nóng)民工“退�！爆F(xiàn)象，這是與國家社會(huì)保障制度的建立和農(nóng)村居民的社會(huì)保險(xiǎn)需求背道而馳的�！巴吮！睂�(duì)勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的侵害表現(xiàn)在農(nóng)民工從“退�！敝心玫降膬H僅是自己繳納的那一部分，用人單位為其繳納的更大部分從此不復(fù)存在，以國家財(cái)力為最后保險(xiǎn)的其他權(quán)益也隨之消失�！巴吮！睂�(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)制度的傷害表現(xiàn)在全體社會(huì)成員的未來都與社會(huì)保險(xiǎn)制度密切相關(guān)，社會(huì)保險(xiǎn)制度是全體社會(huì)成員未來的依靠。如果勞動(dòng)者在能夠勞動(dòng)時(shí)不為社會(huì)保險(xiǎn)基金添磚加瓦，社會(huì)保險(xiǎn)的大廈就難以矗立。
因此，農(nóng)民工參與社會(huì)保險(xiǎn)就應(yīng)當(dāng)享受社會(huì)保險(xiǎn)。他們的各項(xiàng)社保權(quán)利要通過法律強(qiáng)制來予以保障，不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)“退�！敝惖默F(xiàn)象。農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)法律制度應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村居民的多重身份提供一貫且有效的社會(huì)保障。為了適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)和農(nóng)村人口務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商，流動(dòng)性大的實(shí)際情況，必須依靠法律來完成農(nóng)村中各類人員都統(tǒng)一參加農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的任務(wù)。在農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度內(nèi)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨人遷移，農(nóng)村居民本身不會(huì)因流動(dòng)而失去保障，從而促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，并保障他們的勞動(dòng)權(quán)利與社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
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