被忘卻了的農(nóng)村改革

今天在中國(guó)，加入世貿(mào)、與國(guó)際接軌等口號(hào)越來越響，似乎大有代替興旺了近二十年的改革口號(hào)。從一種角度看，這好象表明中國(guó)的改革已經(jīng)踏上了一個(gè)更新更高的階段，以往那種主要關(guān)注國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革的眼光再也跟不上形勢(shì)了。但也有一些比較坦率的學(xué)者專家認(rèn)為，其實(shí)，中國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)入了瓶頸階段，近年來現(xiàn)實(shí)中面臨的許多亟待解決的難題，實(shí)際上始終無法有效解決。于是，談深化改革的場(chǎng)合反而越來越少了。如果反思二十多年的改革歷史，具體分析當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，有一個(gè)重要的問題值得深思：中國(guó)改革今天所面臨的主要任務(wù)，難道只剩下加入世貿(mào)和與國(guó)際接軌了嗎？加入了世貿(mào)、與國(guó)際接上軌，中國(guó)的改革難道就大功告成了？毫無疑問，加入世貿(mào)至關(guān)重要，但如果單打一地強(qiáng)調(diào)其重要性，就難免落入有意無意的"見木不見林"。 

　　除了加入世貿(mào)這樣的努力之外，中國(guó)當(dāng)前就沒有更關(guān)鍵、更緊迫的改革任務(wù)了嗎？事實(shí)上，如果冷靜地觀察，當(dāng)前中國(guó)除了需要加入世貿(mào)之外，還有一項(xiàng)更艱巨、更重要的改革任務(wù)，那就是如何通過進(jìn)一步的農(nóng)村改革，改變農(nóng)村目前日益嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困局。中國(guó)的改革本來是從農(nóng)村開始的，但二十年之后，農(nóng)民的境況卻陷入了一種十多年來從未有過的困難之中，由此影響到全國(guó)的經(jīng)濟(jì)沉入低增長(zhǎng)和連年蕭條。可惜的是，在目前國(guó)內(nèi)的主流話語中，進(jìn)一步的農(nóng)村改革卻似乎已被忘卻了。好象經(jīng)過八十年代的承包制改革，農(nóng)村的體制已經(jīng)基本理順，再也不值得重新關(guān)注了。即便有一些相關(guān)的討論，也往往是針對(duì)一些零散的政策措施，而缺乏對(duì)農(nóng)村困局的整體評(píng)估。 

　　八十年代中，中國(guó)研究改革的專家學(xué)者里，最強(qiáng)的隊(duì)伍之一就是杜潤(rùn)生領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村政策研究室屬下的一群中青年經(jīng)濟(jì)學(xué)家。他們常年持之以恒地的調(diào)查研究，使他們得以始終保持著觀察農(nóng)村問題的前沿眼光，在政策研究和學(xué)術(shù)討論上都贏得了領(lǐng)先地位，也引起了國(guó)際學(xué)術(shù)界的重視。然而，八十年代末，這支隊(duì)伍被打散了。此后，雖然還有一些學(xué)者繼續(xù)堅(jiān)持不懈地研究"三農(nóng)（即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）"問題，取得了不少成果，但背后再也沒有了強(qiáng)有力的團(tuán)隊(duì)研究的支持，其研究成果也得不到必要的重視。中國(guó)不再有研究分析"三農(nóng)"問題的強(qiáng)勢(shì)團(tuán)隊(duì)，并不是件好事。更何況，今天的"三農(nóng)"問題比以前更復(fù)雜了，不單單是經(jīng)濟(jì)問題，也是社會(huì)問題，甚至涉及到政治改革。沒有了類似的團(tuán)隊(duì)，只靠一些政府機(jī)關(guān)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)專家作些單純的經(jīng)濟(jì)技術(shù)分析，就有"盲人摸象"之虞。十年以后，問題終于暴露出來了，面對(duì)今天農(nóng)村的困局，似乎只能在中國(guó)的媒體上見到個(gè)別學(xué)者的分析以及一些記者的零星報(bào)道，而再也看不到八十年代那種腳踏實(shí)地、以第一手調(diào)查為基礎(chǔ)、有充分說服力的系統(tǒng)整體性分析研究，更看不到有關(guān)"三農(nóng)"的政策制定與這類研究之間的良性互動(dòng)。這或許就是農(nóng)村改革被忘卻的一個(gè)重要原因。 

　　今日農(nóng)民狀況：富起來了還是越來越窮？ 

　　在二十世紀(jì)的最后二十多年中，中國(guó)通過農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，徹底拋棄了嚴(yán)重束縛農(nóng)民經(jīng)濟(jì)和人身自由的人民公社體制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力迅速回升，帶動(dòng)全國(guó)出現(xiàn)了八十年代的經(jīng)濟(jì)繁榮。雖然五十年代初土地改革時(shí)給了農(nóng)民的土地沒有真正回到農(nóng)民手中，但土地的長(zhǎng)期承包基本上鞏固了農(nóng)村的市場(chǎng)機(jī)制。隨后，在農(nóng)村流通體制方面也有一些改革，但進(jìn)展并不大，而且過去五年來還時(shí)有反復(fù)。按照一些書齋經(jīng)濟(jì)學(xué)家的看法，似乎只要在農(nóng)村里引進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制，農(nóng)村的體制就自然而然地理順了�？上�，現(xiàn)實(shí)卻給出了完全不同的答案。問題不在于市場(chǎng)機(jī)制不靈，而在于市場(chǎng)機(jī)制的這只"看不見的手"被另一只"看得見的腳"踩住了，現(xiàn)存的權(quán)力分布格局把一度嘗過改革甜頭的農(nóng)民重新置于被剝奪的可憐境地。 

　　二十一世紀(jì)中國(guó)所面臨的諸多挑戰(zhàn)中，"三農(nóng)"問題大概是最嚴(yán)峻的一個(gè)挑戰(zhàn)。近年來農(nóng)村這個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本面的狀態(tài)正處在每況愈下、難以有效改善的境地，大致表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。 

　　首先，農(nóng)業(yè)的收益明顯地大幅度下降。由于九十年代上半期的"泡沫經(jīng)濟(jì)"已經(jīng)逐漸消退，而政府轉(zhuǎn)嫁社會(huì)福利支出的措施大大加重了城市居民的生活負(fù)擔(dān)，城市居民、特別是內(nèi)地中小城鎮(zhèn)居民的收入和消費(fèi)開始萎縮，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求已經(jīng)沒有以往那么旺盛了。這直接造成了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格連年走低。而另一方面，農(nóng)民的種植成本卻面臨著壟斷型工商企業(yè)的價(jià)格哄抬，種子、化肥、電、農(nóng)藥等的成本越來越高。結(jié)果，出現(xiàn)了種得越多、虧得越重的現(xiàn)象。而且，今后中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)沒有再抬升的空間。最近農(nóng)業(yè)科學(xué)院的一位學(xué)者詳細(xì)分析了中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的成本和價(jià)格，其結(jié)論值得國(guó)人警醒。他發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)超過國(guó)際市場(chǎng)的平均價(jià)格，而多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本也高于發(fā)達(dá)國(guó)家。這樣，中國(guó)農(nóng)民指望農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格回升帶來今后的收入增長(zhǎng)，看來是希望不大了。 

　　最近，中國(guó)在申請(qǐng)加入世貿(mào)組織的過程中，堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)今后不能取消農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼，與其他國(guó)家在這一問題上的分歧延緩了中國(guó)加入世貿(mào)的進(jìn)程。這個(gè)問題并不是新問題，早就列在申請(qǐng)世貿(mào)要解決問題的清單上，中國(guó)政府最近之所以突出關(guān)心這個(gè)問題，正好在一定程度上反映出中央政府對(duì)農(nóng)業(yè)問題的擔(dān)憂。即使中國(guó)能繼續(xù)維持國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的價(jià)格，盡量減少低價(jià)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的沖擊，中國(guó)農(nóng)民的種植業(yè)收益也不可能再有明顯改觀了。 

　　其次，近年來農(nóng)民的收入增長(zhǎng)停滯不前甚至有所減少。最近國(guó)家統(tǒng)計(jì)局開始承認(rèn)，農(nóng)村居民的收入增長(zhǎng)明顯放慢，有時(shí)只有兩三個(gè)百分點(diǎn)。事實(shí)上，從一些來自鄉(xiāng)村基層的報(bào)道看，就連統(tǒng)計(jì)局的這個(gè)官方數(shù)據(jù)也有很多水分。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、縣長(zhǎng)為了呈報(bào)政績(jī)，往往人為地夸大農(nóng)民的收入。甚至，當(dāng)農(nóng)民的田產(chǎn)收入下降時(shí)，有些基層干部就按照農(nóng)民家里有幾棵果樹、有幾只母雞來計(jì)算一年的最高產(chǎn)果量和下蛋數(shù)，好湊出一個(gè)"增長(zhǎng)"的農(nóng)民家庭收入，至于母雞到底下了多少蛋、果樹是否年年都能結(jié)那么多果子，這些干部就不管了。有經(jīng)驗(yàn)的專家都了解，統(tǒng)計(jì)局的農(nóng)民收入統(tǒng)計(jì)一般都有高估的傾向。另一方面，在這個(gè)"增長(zhǎng)"的"收入"當(dāng)中，其實(shí)包括了相當(dāng)大的一部分農(nóng)民家中積存的糧食或其他農(nóng)產(chǎn)品。由于近年來糧價(jià)一再下跌，農(nóng)民收獲的農(nóng)產(chǎn)品如按政府規(guī)定的收購(gòu)價(jià)格出售，將嚴(yán)重虧本。農(nóng)民們只好暫時(shí)把農(nóng)產(chǎn)品囤在家里。如果把這種無法變現(xiàn)的收獲剔除，農(nóng)民來自農(nóng)業(yè)的現(xiàn)金收入其實(shí)是下降的。如果不是有上億農(nóng)民進(jìn)城打工，給他們的家庭帶回一點(diǎn)現(xiàn)金收入，那么許多農(nóng)民家庭恐怕連應(yīng)付攤派的現(xiàn)金都拿不出來。 

　　再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始萎縮。最近在國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了一股談?wù)摷涌燹r(nóng)村城鎮(zhèn)化的清議，似乎只要在鄉(xiāng)村多建成一些新興城鎮(zhèn)，農(nóng)村的蕭條局面就能改觀了。農(nóng)民搬到城鎮(zhèn)去從事非農(nóng)行業(yè)的前提是鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的加快發(fā)展。但是，近幾年來，實(shí)際情形恰恰相反，興旺一時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始進(jìn)入了收縮階段，連年關(guān)閉裁員，不但不能吸收多少新的農(nóng)村勞動(dòng)力，相反卻吐出了數(shù)千萬以往吸收過的勞動(dòng)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的這一波衰退并不完全是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)周期性變化的結(jié)果，還有更深層的體制原因。過去二十年中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展背后有一只基層政府的"手"在推動(dòng)，這曾一度被一些學(xué)者視為中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展模式的優(yōu)勢(shì)，現(xiàn)在卻可以看

出，這只"手"也造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中的盲目性和不經(jīng)濟(jì)性。一旦全國(guó)范圍的"泡沫經(jīng)濟(jì)"消失了，大批趕""泡沫經(jīng)濟(jì)"風(fēng)頭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就難以生存下去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有過一個(gè)"成功典范"，即"蘇南模式"，現(xiàn)在這個(gè)模式卻已顯現(xiàn)出明顯的敗象，蘇南的基層干部也不得不坦承這條道路的局限性，開始了反思。 

　　第四，進(jìn)城打工的農(nóng)民處境艱難。在內(nèi)地的許多省份，進(jìn)城打工成了農(nóng)民養(yǎng)家糊口的唯一生路，有的省份如安徽，多半男勞力都得靠離鄉(xiāng)打工來維持家計(jì)。而從整體上看，除了少數(shù)繁榮地區(qū)和都市外，多數(shù)內(nèi)地城市的經(jīng)濟(jì)也并不妙，于是，出現(xiàn)了上億農(nóng)民爭(zhēng)搶東部都市和少數(shù)繁榮地區(qū)工作機(jī)會(huì)的局面。近年來，農(nóng)民春節(jié)后離鄉(xiāng)外出尋找打工機(jī)會(huì)的時(shí)間越來越早，甚至有的人大年初一就離家上路，因?yàn)檎l都想搶在別人面前爭(zhēng)取到有限的工作機(jī)會(huì)。由于政府并不提供對(duì)農(nóng)民工需求的全局性信息，上億農(nóng)民工的大規(guī)模流動(dòng)帶有很大的盲目性，全靠農(nóng)民工之間的鄉(xiāng)親關(guān)系網(wǎng)提供一點(diǎn)不可靠的消息。于是，許多盲目涌入廣東一帶的民工找不到工作機(jī)會(huì)，又返回頭北上涌向北方、西部城市。而與此同時(shí)，不少城市的政府卻開始設(shè)置重重障礙，限制農(nóng)民工的就業(yè)機(jī)會(huì)，以保護(hù)城市失業(yè)者的飯碗。例如，北京市最近就宣布要實(shí)行"上崗證"，許多粗壯工種的工作機(jī)會(huì)都要憑市政府批準(zhǔn)頒發(fā)的"上崗證"才能就職。顯然，農(nóng)民進(jìn)程打工的機(jī)會(huì)不是越來越多，而是"人多粥少"，供不應(yīng)求。就總體而言，城市里能容納的農(nóng)民工數(shù)量已經(jīng)接近飽和，而越來越多的農(nóng)民在鄉(xiāng)村難以維持生活，進(jìn)城又未必能找到打工機(jī)會(huì)，如此就難以脫困了。 

　　最后，也是最讓人痛心的是，鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的腐敗以及對(duì)農(nóng)民的橫征暴斂，把農(nóng)民種田的微薄收入搜刮一空，農(nóng)民的不合理負(fù)擔(dān)之重前所未有。由于這方面的情勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)重，因此國(guó)內(nèi)媒體有時(shí)也披露一些局部事例。本文將就此作進(jìn)一步的分析。 

　　都市人的"新世紀(jì)"和鄉(xiāng)下人的新困境 

　　即使不去看枯燥的事例、分析或統(tǒng)計(jì)數(shù)字，光看國(guó)內(nèi)媒體的報(bào)道傾向，其實(shí)也能多少解讀出一些農(nóng)村的真實(shí)情況。近幾年來，媒體對(duì)"大好經(jīng)濟(jì)形勢(shì)"的報(bào)道越來越集中在少數(shù)大都市和浙江東部、廣東沿海，特別是北京、上海、深圳、廣州四大最繁華的都市。如果單看這些報(bào)道，自然可以產(chǎn)生種種令人樂觀的想象，諸如再有多少年中國(guó)將"趕上或超過"某某國(guó)之類。而關(guān)于內(nèi)地農(nóng)村的報(bào)道中，好消息就不多了。相反，從偶爾透露出來的個(gè)案中可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)農(nóng)民的攤派負(fù)擔(dān)非常沉重，農(nóng)民辛辛苦苦一年下來反而要虧本。至于農(nóng)民因抗交攤派而與基層干部時(shí)常發(fā)生的沖突，在國(guó)內(nèi)媒體上就極難得一見了。 

　　如果從北京、上海、深圳、廣州居民的眼光去看，都市建設(shè)日新月異，居民生活的質(zhì)量已經(jīng)進(jìn)入了講究養(yǎng)生、美容、減肥的階段，網(wǎng)絡(luò)普及率越來越高，國(guó)際化的征兆也日益明顯。對(duì)這數(shù)千萬居民來說，新世紀(jì)似乎就意味著生活水平告別"小康"、與發(fā)達(dá)國(guó)家接軌，這自然令人向往，也讓人對(duì)未來充滿了信心和美好的幻想。媒體圍繞著這些都市居民的愿望，又編織出一幅"買汽車、住新房"的"新世紀(jì)圖"，更是引得連臺(tái)灣都有人羨慕起來。如果就從這樣的視野出發(fā)去理解中國(guó)的"新世紀(jì)"，就未免太偏頗了。 

　　在上述的繁榮地區(qū)大約不過有數(shù)千萬人口，中國(guó)不可能光靠這么一小塊地域就帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)，這些繁榮地區(qū)充其量也不過是個(gè)"臉面"、"櫥窗"而已。而占人口百分之九十以上的內(nèi)地，特別是農(nóng)村，恐怕完全沾不上"櫥窗里的繁榮"的光。光是看內(nèi)地中小城市居民現(xiàn)在的生活狀況，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，那里的民眾恐怕完全看不見其個(gè)人前途上的"新世紀(jì)曙光"。在內(nèi)地中小城鎮(zhèn)，許多家庭的月收入不過數(shù)百元而已，仗著物價(jià)低，每日勉強(qiáng)糊口還過得去，但失業(yè)的人越來越多，兒女們的就業(yè)機(jī)會(huì)渺茫。放眼看去，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)都破敗不堪，能在政府機(jī)關(guān)里謀個(gè)飯碗，就是"人上人"了，再不敢有別的奢想了。至于內(nèi)地農(nóng)村的境況，上面已經(jīng)提到，多數(shù)農(nóng)民正陷入一種新的經(jīng)濟(jì)困境。對(duì)他們來說，"櫥窗里的繁榮"不但毫不相干，甚至是一種令人憤慨的刺激。而當(dāng)都市里的人們暢想著新世紀(jì)里的新愿景時(shí)，大概也沒有多少人會(huì)意識(shí)到，由于農(nóng)村困局的嚴(yán)重性，這樣的都市愿景其實(shí)是非常脆弱的。因?yàn)椋�這種"櫥窗"是沒有"玻璃"的，當(dāng)然也不可能把"櫥窗里的繁榮"與"櫥窗外的貧困"斷然隔離開來。 

　　今天中國(guó)的形象，似乎已經(jīng)化約成少數(shù)都市的面貌了。外國(guó)人看了北京、上海、深圳、廣州，以為這就是跨入二十一世紀(jì)的中國(guó)了。倘若中國(guó)人也以為如此，就不免有點(diǎn)孤陋寡聞、自欺欺人了。從一種比較客觀的角度去評(píng)價(jià)新世紀(jì)中國(guó)的局勢(shì)，廣大的內(nèi)地農(nóng)村才反映出中國(guó)問題的主要方面，畢竟，人口的絕大多數(shù)住在那里。如果制定政策時(shí)不能從八億農(nóng)村居民的現(xiàn)狀出發(fā)去認(rèn)識(shí)中國(guó)的問題，而只把眼光盯在都市里的幾千萬居民身上，不僅是目光短淺，而且也誤判大局，其實(shí)也絕非這些都市民眾之福。 

　　中國(guó)以前有過沉重的教訓(xùn)，現(xiàn)在又面臨新的教訓(xùn)。轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村是如何陷入困境的，為什么農(nóng)民們改革初期的"幸福生活"會(huì)得而復(fù)失？這個(gè)大題目到現(xiàn)在也沒有一個(gè)比較系統(tǒng)深刻的答案。從總體上看，農(nóng)村改革取得初步進(jìn)展以后，政策就開始逐步向城市傾斜了。先是政府在八十年代運(yùn)用財(cái)政資源提高城市居民的工資，增加物價(jià)補(bǔ)貼。然后就是九十年代允許國(guó)有企業(yè)大幅度提高其壟斷產(chǎn)品的價(jià)格，結(jié)果前些年農(nóng)民從從農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格提升中得到的好處，又因種植成本上漲而陸續(xù)被城市里的國(guó)有企業(yè)拿走了。在"泡沫經(jīng)濟(jì)"紅火的歲月里，壟斷型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)又把農(nóng)民的儲(chǔ)蓄大量轉(zhuǎn)移到都市地區(qū)的房地產(chǎn)和股市投機(jī)當(dāng)中，虧了是農(nóng)民們的存款倒霉，賺了是這些機(jī)構(gòu)的員工們發(fā)財(cái)，而"繁榮地區(qū)"的居民則或多或少、直接間接地得到了益處。當(dāng)然，都市的繁榮還與外資的投入有關(guān)，大量的外資集中在幾個(gè)都市地區(qū)，自然能營(yíng)造出繁榮來，而內(nèi)地農(nóng)村是沒有這種機(jī)會(huì)的。 

　　政府本來負(fù)有扶持經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和幫助貧困人口的使命。但自從九十年代以來，似乎就基本上再也看不到真正對(duì)農(nóng)民施惠的措施，而讓少數(shù)都市居民的生活"錦上添花"的措施卻接連不斷。比如，最近為了增加內(nèi)需又動(dòng)用財(cái)政資源連續(xù)給城市居民中"吃皇糧的"人加薪。其實(shí)，日子確實(shí)過不下去的，并不是"吃皇糧"的人。問題在于，進(jìn)入九十年代以來，八億農(nóng)民不僅在政策研究圈里沒有多少代言人，在政策制定過程中也得不到必要的關(guān)懷。這是"三農(nóng)"問題積重難返的根源。 

　　當(dāng)人們談?wù)搸状蠖际械?世紀(jì)新貌"時(shí)，卻很少有人提到，中國(guó)當(dāng)前最緊迫的是給幾大都市"錦上添花"嗎？如果把幾個(gè)大都市里城市建設(shè)投資的一部分省下來，少蓋幾座超高層"世紀(jì)建筑"，少建一條"五環(huán)線"或地鐵新線，少花些鋪陳奢華的主干道燈光投資，而把資金投入到內(nèi)地去幫助農(nóng)村發(fā)展，可以讓數(shù)十倍于都市人口的農(nóng)民受惠，經(jīng)濟(jì)上產(chǎn)生的連帶效應(yīng)就更是不可估量，至少也就不用再讓城市老百姓向"希望工程"捐款、資助農(nóng)村的窮孩子上學(xué)了。少花一點(diǎn)這樣的都市投資，絕不至于就影響到這幾個(gè)都市的繁華，無非是已經(jīng)夠亮麗的"櫥窗"上少一道"光輝"而已。這樣簡(jiǎn)單的想法之所以沒有"市場(chǎng)"，是因?yàn)樗�顧的不�?櫥窗"和"臉面"的光鮮。農(nóng)村

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既非"臉面"，又非政治上的"基礎(chǔ)"，鄉(xiāng)下人的困境就顯得不那么"重要"了。 

　　過去幾年中，每當(dāng)提到增加收入時(shí)，首先想要照顧的是正項(xiàng)收入不差、額外收入和享受更多的政府官員，而貧困的八億多農(nóng)民就被"忘卻"了；但提到擴(kuò)大消費(fèi)品銷售時(shí)，就想到要讓農(nóng)民多花錢了，目的不是為了讓農(nóng)民過得好一些，而是要減少城市里國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)品庫(kù)存。一些都市里的經(jīng)濟(jì)學(xué)家呼吁，要打開龐大的農(nóng)村市場(chǎng)，讓農(nóng)民們多消費(fèi)，這樣城市里國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)品才有銷路。而現(xiàn)實(shí)卻是，幾年來全國(guó)農(nóng)民的人均消費(fèi)品購(gòu)買量一直在萎縮�，F(xiàn)在，全國(guó)消費(fèi)品的百分之七十多是賣給占人口百分之十幾的城市居民的，其中購(gòu)買力最強(qiáng)的又局限在那少數(shù)幾個(gè)繁華都市；而占人口百分之八十多的農(nóng)村居民只買得起全國(guó)消費(fèi)品的百分之三十不到。當(dāng)這些都市里的經(jīng)濟(jì)學(xué)家建議如何進(jìn)一步挖農(nóng)民們?cè)缫驯惶涂樟说暮砂鼤r(shí)，卻懶得去認(rèn)真想一想，為什么多年來農(nóng)村市場(chǎng)不但無法擴(kuò)大，相反卻正日益萎縮。中國(guó)部分學(xué)者的"都市偏倚"傾向其實(shí)是政府的相同傾向的反射，他們不但很少關(guān)注占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村居民的貧困，甚至連農(nóng)民貧困的原因都不去思考。這樣，在新世紀(jì)里農(nóng)村的前景就更不容樂觀，也更讓人擔(dān)憂了。 

　　"三農(nóng)"問題的出路何在？ 

　　當(dāng)然，解決"三農(nóng)"問題的長(zhǎng)遠(yuǎn)方向是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。在這方面可以長(zhǎng)篇大論地談很多短期內(nèi)無法見效的設(shè)想。現(xiàn)在寫在種種文件上的措施，也很少有新鮮的，多半都是過去幾年來國(guó)內(nèi)學(xué)者反復(fù)提到過的，寫進(jìn)文件里也不止一回兩回了。以往幾年這類措施沒能"立竿見影"，今后也很難讓人相信它們就會(huì)發(fā)揮神奇的功效。 

　　眼前真應(yīng)該立刻解決的，是別讓農(nóng)民過不下去。所以，或者是增加農(nóng)民的收入，或者是減少農(nóng)民的支出負(fù)擔(dān)，或者兩者齊舉，總要有一些措施，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)困局才能略有緩解。然而，到底有哪些可能性呢？ 

　　雖然中國(guó)在加入世貿(mào)的談判中，堅(jiān)持不能取消農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼，其實(shí)，指望農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼來保護(hù)農(nóng)民的利益是有限的。首先是因?yàn)檎�府其�?shí)拿不出多少資金進(jìn)行補(bǔ)貼；其次，在現(xiàn)行體制下，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼大部分最后都落到了壟斷型國(guó)有商業(yè)系統(tǒng)的口袋里，實(shí)際上肥了供銷社、糧食系統(tǒng)員工，而對(duì)農(nóng)民收入狀況的改善卻補(bǔ)益不多。 

　　那么，是否可能對(duì)農(nóng)民減稅呢？清代康熙和乾隆年間，皇帝為了減輕稅賦，曾實(shí)行過各省輪流免賦的政策。1994年實(shí)行新的稅制后，中央財(cái)政明顯寬裕了，花起錢來再也不象八十年代時(shí)那樣束手束腳，但地方財(cái)政的份額卻相對(duì)收縮了。其結(jié)果是，各級(jí)地方政府的財(cái)政收入不足以養(yǎng)活省、縣、鄉(xiāng)幾級(jí)政府日益龐大的官員隊(duì)伍。過去幾年中，有越來越多的縣級(jí)財(cái)政已經(jīng)不能按時(shí)發(fā)放工資。在集權(quán)體制下，地方財(cái)政收入短拙的結(jié)果，必然是省財(cái)政擠縣財(cái)政，縣財(cái)政擠鄉(xiāng)財(cái)政，最后造成了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政入不敷出。于是，縣、鄉(xiāng)政府就把日常開支的很大一部分轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，用稅外攤派的方式，強(qiáng)迫農(nóng)民們負(fù)擔(dān)起養(yǎng)活基層官員們的責(zé)任。問題的癥結(jié)，其實(shí)不完全是地方政府胡作非為，中央財(cái)政斂得太多、不顧基層財(cái)政的困難也是一個(gè)原因。然而，中央財(cái)政雖然收入比地方財(cái)政寬裕，但花在城市里、特別是都市里的錢更多，照樣是捉襟見肘。目前，為了維持城市經(jīng)濟(jì)的繁榮并保住經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率不至于下降，中央財(cái)政連年舉債，已經(jīng)負(fù)債累累，根本無法再對(duì)廣大中西部省份的農(nóng)村提供更多的財(cái)政返還。政府在減輕農(nóng)村的正常稅賦方面其實(shí)已經(jīng)無能為力了。 

　　既然今后若干年內(nèi)無法減輕農(nóng)村的正常稅賦，政府也很難提出其他大幅度提高農(nóng)民收入的政策措施，那么，在農(nóng)民不易增收的情況下，如何減少農(nóng)民的不合理負(fù)擔(dān)就成了一個(gè)緩解矛盾的重要環(huán)節(jié)。從這個(gè)角度看問題，"三農(nóng)"問題就不單純是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題了，它直接涉及到政治體制的改革。 

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的根本原因是縣、鄉(xiāng)基層政府人員過多，開支龐大，入不敷出，最后必然要靠向農(nóng)民攤派來養(yǎng)活這些干部。在當(dāng)前"三農(nóng)"問題突出、中西部地區(qū)縣級(jí)財(cái)政捉襟見肘的情況下，中央政府光是下命令嚴(yán)禁攤派，其實(shí)無濟(jì)于事。因?yàn)�，龐大的縣、鄉(xiāng)級(jí)干部要花錢，甚至也想象沿海繁華地區(qū)看齊，不但過上"小康"生活，還想告別"小康"、在新世紀(jì)里生活水平再上一個(gè)臺(tái)階。既然本級(jí)財(cái)政收入不夠，中央財(cái)政又舍不得補(bǔ)貼，他們必然要轉(zhuǎn)而靠向農(nóng)民攤派來維持自己的生活和消費(fèi)水平。 

　　例如，七、八十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)們平時(shí)多住在辦公地點(diǎn)的宿舍里，他們的家基本上在當(dāng)?shù)鼗蚋浇�，步行或騎自行車就能回去；而現(xiàn)在全國(guó)的鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)人九成居住在縣城里，光是每天坐著公家的汽車從縣城到鄉(xiāng)政府上下班，所化費(fèi)的購(gòu)車、養(yǎng)車、司機(jī)、汽油費(fèi)一年就達(dá)數(shù)千億元。現(xiàn)行的基層財(cái)政預(yù)算根本不可能包括這筆龐大的開銷，最后其中的一多半必然以各種名目轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。于是，為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)們"腿上的現(xiàn)代化"，全國(guó)農(nóng)民一年收入的幾分之一就填進(jìn)去了。兩年前《中國(guó)改革報(bào)》等報(bào)紙批評(píng)過這個(gè)問題，但似乎并未產(chǎn)生什么明顯效果。 

　　為了試圖緩解農(nóng)村基層政府亂攤派的問題，去年中央政府在安徽搞了"費(fèi)改稅"的試點(diǎn)，深受農(nóng)民歡迎。但是，好景不長(zhǎng)，報(bào)道這項(xiàng)改革的新聞剛剛見報(bào)，亂攤派就已經(jīng)在安徽死灰復(fù)燃了。試行費(fèi)改稅后，斷了基層干部以往的財(cái)路，以前通過攤派而撈進(jìn)口袋里的錢現(xiàn)在入了國(guó)庫(kù)，這就可能造成干部"生活水平的下降"。于是，一些地方的鄉(xiāng)干部就故伎重演，新發(fā)明了非法的"人頭稅"等國(guó)稅之外的"私稅"，甚至動(dòng)用專政手段，開辦所謂的"教育班"，非法收押不愿意交納這種"私稅"的農(nóng)民。湖北某地也出現(xiàn)了按農(nóng)民私宅面積非法開征所謂的"土地使用稅"的惡例，結(jié)果逼得交不起"私稅"的農(nóng)民只好扒了自己的房子背井離鄉(xiāng)而逃。 

　　跳出"官逼民窮"的循環(huán) 

　　目前農(nóng)村基層干部與農(nóng)民的最大矛盾就是攤派和反攤派上的矛盾。農(nóng)民的日子越艱難，對(duì)攤派的反彈也越大。于是，為了從農(nóng)民家里搜刮到足以養(yǎng)活基層干部們的財(cái)物，許多鄉(xiāng)政府專門養(yǎng)了類似于"二警察"的隊(duì)伍，以便遭到反抗時(shí)能用強(qiáng)力制服農(nóng)民。于是，在鄉(xiāng)政府和農(nóng)民之間，就出現(xiàn)了一個(gè)"正反饋"式的"循環(huán)"：農(nóng)民越是反對(duì)攤派，鄉(xiāng)政府就越需要擴(kuò)大強(qiáng)行實(shí)施攤派的隊(duì)伍和干部人數(shù)，而這又相應(yīng)增加了攤派的負(fù)擔(dān)，會(huì)引起農(nóng)民更強(qiáng)烈的反對(duì)......。從這個(gè)基層的"循環(huán)"可以聯(lián)想到另一個(gè)"循環(huán)"：農(nóng)民與基層政府之間的矛盾沖突越多，上級(jí)政府就越傾向于擴(kuò)大基層干部的人數(shù)和強(qiáng)化基層政府的功能，而這勢(shì)必加重壓在農(nóng)民頭上的攤派負(fù)擔(dān)，將使得農(nóng)民與基層政府之間的沖突更加激化。顯然，陷在這種"官逼民窮"的"循環(huán)"中，只會(huì)導(dǎo)致官民兩敗俱傷的結(jié)果，而矛盾和沖突則逐漸積累起來，朝著爆發(fā)點(diǎn)逼近。這實(shí)際上是一種"惡性循環(huán)"，從中不可能導(dǎo)出良性結(jié)果。 

　　制止亂攤派的命令也好，試行"費(fèi)改稅"也好，都是治標(biāo)不治本的臨時(shí)性安撫手段，并不能根本解決問題。要徹底緩解農(nóng)民沉重的不合理負(fù)擔(dān)，只有從節(jié)流上著手，即減少農(nóng)民必須養(yǎng)活的基層干部人數(shù)以及他們的開支數(shù)量。不久前，國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出，可以考慮回到1949年以前的鄉(xiāng)村體制，徹底撤銷鄉(xiāng)村

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兩級(jí)組織，由農(nóng)民自治，選舉鄉(xiāng)保長(zhǎng)，這樣的建議就是一個(gè)釜底抽薪的辦法。只有減少農(nóng)村基層龐大的靠攤派養(yǎng)活的干部數(shù)量，并同時(shí)實(shí)行鄉(xiāng)以上干部的民主選舉，才能從根本上解決問題。除此之外，似乎沒有其他更有效的徹底減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)的有效辦法。 

　　現(xiàn)在，問題的實(shí)質(zhì)已經(jīng)浮上臺(tái)面，對(duì)這一點(diǎn)，稍微了解一些農(nóng)村情況的人都能看得很清楚。但是，能否真正對(duì)農(nóng)村的亂攤派實(shí)行上述的釜底抽薪的做法，卻不是簡(jiǎn)單的事，這關(guān)系到農(nóng)村政治體制的徹底改革。如果說，八十年代初取消人民公社三級(jí)所有的體制、實(shí)行土地按戶承包是一場(chǎng)重大的"革命"，那么削減農(nóng)村基層干部數(shù)量、實(shí)行鄉(xiāng)以上干部的民主選舉，就是農(nóng)村改革以來解放農(nóng)民的第二場(chǎng)農(nóng)村"革命"。這第二場(chǎng)"革命"比土地承包、取消公社的第一場(chǎng)"革命"深刻得多，因?yàn)�，它將首次觸及到基層"吃皇糧"的干部的根本利益。在維護(hù)農(nóng)民利益還是維護(hù)基層干部利益這個(gè)兩難矛盾面前，政府面臨著艱難的選擇。 

　　這第二場(chǎng)"革命"還關(guān)系到如何改變長(zhǎng)期以來形成的農(nóng)村政治社會(huì)管理體制，要真正按照農(nóng)民的需要和可負(fù)擔(dān)能力，來設(shè)定基層政府的規(guī)模、人數(shù)和功能，而不是象過去二十年來那樣，依據(jù)上級(jí)政府的需要來設(shè)定干部人數(shù)和職能，強(qiáng)迫農(nóng)民出錢養(yǎng)活他們。農(nóng)村基層政府職能的轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)的改變，意味著全國(guó)鄉(xiāng)村政治體制的重大變革�，F(xiàn)在，農(nóng)村現(xiàn)行政治社會(huì)管理體制的維持成本已經(jīng)大大超出了中央政府和農(nóng)民的可承受負(fù)擔(dān)能力，如果繼續(xù)維持這一體制，勢(shì)必造成農(nóng)村的進(jìn)一步蕭條，社會(huì)矛盾將日益激化。而改革這一體制，則是一場(chǎng)八億農(nóng)民與幾千萬基層干部之間的角力，將重新奠定政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。 

    經(jīng)過過去十多年來村委會(huì)民主選舉的實(shí)踐，農(nóng)村已經(jīng)逐步積累起實(shí)行這場(chǎng)變革的社會(huì)政治條件。對(duì)農(nóng)民來說，實(shí)行這樣一場(chǎng)變革是他們求之不得的事，必定大快人心。但是，按照長(zhǎng)期形成的集權(quán)體制的慣性，這場(chǎng)變革又需要農(nóng)村基層政府的配合，與虎謀皮，談何容易。二十年前，中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革也是在這樣的形勢(shì)下逐步推動(dòng)，然后形成燎原之火，勢(shì)不可擋。今后，依靠占全國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)民來推動(dòng)這場(chǎng)農(nóng)村政治體制變革，其勢(shì)在必行已經(jīng)了然。這場(chǎng)變革能恢復(fù)農(nóng)村的活力，從根本上解決農(nóng)民的負(fù)擔(dān)問題。問題在于，是等到火燒眉毛的時(shí)候才勉強(qiáng)應(yīng)付、倉(cāng)促上陣，還是象當(dāng)年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革那樣，主動(dòng)迎接挑戰(zhàn)，化被動(dòng)為主動(dòng)？這其實(shí)是一個(gè)需要高度政治智慧和膽略的重大選擇。

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