貸款制的理想與理想的貸款制

<!--StartFragment-->貸款制的理想與理想的貸款制 房劍森     ——論我國高等教育貸學(xué)金制度的改革      （華東師范大學(xué) 房劍森）      我國大學(xué)生貸款制度，是根據(jù)國務(wù)院國發(fā)［１９８６］７２號文件精神于１９８６年在全國實施的一種學(xué) 生資助政策，在當(dāng)時曾起過有利于人才培養(yǎng)的積極作用。但其主要精神是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的，隨著社會 主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立以及我國高等教育的改革和發(fā)展，原有的貸款制度存在著許多問題，已不能滿足 當(dāng)前的需要。      本文結(jié)合國外實施貸款制的成功經(jīng)驗，就貸款制的理想、構(gòu)成及我國實施貸款制中存在的問題談?wù)劯母锏?設(shè)想。      一、藍(lán)圖：貸款制的理想      實施貸款制，一般基于這樣的指導(dǎo)思想：（１）使所有有能力并希望接受高等教育的學(xué)生不因為經(jīng)濟(jì)原因 而不能接受高等教育，促進(jìn)高等教育機(jī)會均等；（２）高等教育要發(fā)展，而國家財政撥款又無法滿足需要，由 個人分擔(dān)部分教育成本，可以擴(kuò)大受教育的人數(shù)和高等教育的規(guī)模；（３）學(xué)生生活費用由政府、家長和學(xué)生 本人共同承擔(dān)，增強(qiáng)學(xué)生的成本意識和經(jīng)濟(jì)、效益觀念，激勵其努力學(xué)習(xí)；（４）貸學(xué)金制度中可操作的優(yōu)惠 政策是調(diào)整學(xué)生系科分布及畢業(yè)去向的有效杠桿，在市場機(jī)制下，作用更為明顯。      貸款制的理想體現(xiàn)在以下四方面：      （一）機(jī)會均等      高等教育的理想應(yīng)該讓所有有能力并愿意接受高等教育的人都能接受高等教育。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展急需大量 高級專門人才，而在一定時期國家對高等教育的投入不可能有很大的改變，以至產(chǎn)生規(guī)模的擴(kuò)大與高等教育投 入的矛盾；“誰受益、誰出錢”，由個人承擔(dān)部分高等教育培養(yǎng)費用已逐漸被理解，但高額收費又可能使一些 確有接受高等教育需要、又有接受高等教育能力的人被拒之于門外。我國高校如果按目前生均成本的一半即２ ８００元／年收取學(xué)費，６０％的城鎮(zhèn)居民難以負(fù)擔(dān)，９０％的農(nóng)村家庭無力承受。教育機(jī)會的不平等，現(xiàn)實 地擺在面前。      如果全社會都是高等教育的維持者，又都是高等教育的享受者，那么實施助學(xué)金加上一定的獎學(xué)金則是合 理的，如果不是全社會都能享受高等教育（在我國高校入學(xué)率目前僅為５％），那么實施貸學(xué)金制度則更為合 理。各國教育專家認(rèn)為，“成本分?jǐn)偤徒逃龣C(jī)會均等是一個對立統(tǒng)一體、要保證教育機(jī)會均等，使低收入家庭 子女的教育不受經(jīng)濟(jì)條件限制，必須同時實行學(xué)生貸款制度”。      （二）公平      高等教育具有高回報率的性質(zhì)，“上大學(xué)最大的獲益者是個人”，這在人力資本理論興起后曾被系統(tǒng)地加 以證實。在我國，盡管實施了收費上學(xué)的制度，但學(xué)生所交費用只占人均經(jīng)常費的１／５左右，沒有真正體現(xiàn) 自費的性質(zhì)。一旦提高了收費標(biāo)準(zhǔn)而不實行“學(xué)生個人支付費用——即自我資助”的辦法，要么會增加政府撥 款（來自納稅人）的壓力，要么會增加家庭負(fù)擔(dān)。因此要改變費用的支付者是納稅人，享受者卻是下一代的資 助政策。實施貸款制，則把支付高等教育的費用從正在就業(yè)的一代轉(zhuǎn)移到將來的一代。要求學(xué)生為自己的教育 支付費用，只不過先享用，后償還。大學(xué)教育所獲得的終身受益越來越高，個人增加支出是合情合理的。      （三）激勵教育      貸款制及其實施過程，對借貸方（學(xué)生）具有一定的約束作用。同時，由于借貸過程本身所有的激勵作用 （符合條件才能獲貸）和學(xué)生具有的成本意識，能激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性。因此，貸款具有激勵教育的作用， 有助于人們形成三種觀念。      效益觀：學(xué)生自費上學(xué)、貸款讀書，能增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)觀念和自立意識。同時，為了保證將來能很快償還債務(wù)， 必須有一份較好的工作，而較好的工作又是與較好的學(xué)業(yè)成績、個人素質(zhì)連在一起的。因此，提高了學(xué)習(xí)積極 性、縮短了學(xué)習(xí)年限，能有效地節(jié)省經(jīng)費。      成本觀：貸款制表明了高等教育成本是由學(xué)校（代表政府）、家長、學(xué)生個人等方面共同承擔(dān)；人力資本 理論也表明對高等教育投資的高回報率。兩者的結(jié)合使大學(xué)生有較強(qiáng)的成本意識，造就了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的能力 。這在將來的工作、生活中將會終生受益。      競爭觀：各國貸款制都不同程度地考慮到學(xué)生的學(xué)習(xí)成績。學(xué)習(xí)刻苦，成績優(yōu)良是獲得貸款的必要前提， 并不是所有希望獲得貸款的學(xué)生都能獲貸。要想將可能的貸學(xué)金變?yōu)楝F(xiàn)實的貸學(xué)金，則必須通過自身的努力， 提高學(xué)習(xí)成就、提高自身素質(zhì)和競爭能力。      （四）導(dǎo)向      許多國家為了鼓勵學(xué)生勤奮學(xué)習(xí)，早日成才并提前償還貸款，或者為了鼓勵學(xué)生學(xué)習(xí)某些專業(yè)，畢業(yè)后從 事某些社會急需的職業(yè)等，制定了各種減免貸款的優(yōu)惠條件。這表明貸款具有調(diào)節(jié)人才流動的杠桿作用。      二、構(gòu)成：貸款制的機(jī)理      貸款制是政府通過一定的機(jī)構(gòu)和程序向部分學(xué)生發(fā)放一定數(shù)量的經(jīng)費，以幫助學(xué)生解決因經(jīng)費困難而不能 接受高等教育的一種國家資助制度。它的構(gòu)成要素有：貸款機(jī)構(gòu)（who）、貸款基金（what）、借貸者（學(xué)生w hom）以及操作過程（how）。      （一）貸款機(jī)構(gòu)——出借者      貸款機(jī)構(gòu)是實施國家貸學(xué)金計劃的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一般由獨立的金融機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體或?qū)W校來組織實施。      貸款機(jī)構(gòu)不盡相同，概括起來有：專門的政府機(jī)構(gòu)，如瑞典中央研究資助委員會等；準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，如日本 育英會、英國的學(xué)生貸款公共有限公司等；國有商業(yè)銀行，如美國、印尼等。實際上仍由學(xué)校具體負(fù)責(zé)。      （二）借貸方（學(xué)生）      借貸方的確定，是整個貸款制度的中心。各國對貸款對象的確定沒有統(tǒng)一的做法，但基本都有兩項：（１ ）家庭經(jīng)濟(jì)困難是獲得貸款的基本前提；（２）學(xué)習(xí)認(rèn)真、成績優(yōu)良、有較好的發(fā)展前途是獲得貸款的必要條 件。      學(xué)生的成績學(xué)校易于確定，因而確定貸款對象時最大的困難是了解學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況。歐美國家采用“救 濟(jì)調(diào)查”，主要了解：（１）家庭成員人數(shù)，（２）家庭成員工資收入，（３）非工資收入，（４）資產(chǎn)，（ ５）家長子女?dāng)?shù)，（６）特殊情況等。一般情況下，對提供虛假情況者將作嚴(yán)肅處理，甚至起訴。      （三）貸款基金      貸款基金也即貸款過程的起動基金和運(yùn)轉(zhuǎn)資金（貼息和拖欠款的補(bǔ)足等），它是整個借貸過程的重要內(nèi)容 。      １．政府提供。貸款基金一般主要來自國家。政府實施學(xué)生資助計劃，一般采用助學(xué)金、獎學(xué)金、貸學(xué)金 等方式。前兩者是一次性投資，只去不回；后者是一種貸予性投資，經(jīng)過一個周期還要返還貸款基金。      ２．捐贈。社會團(tuán)體或個人的捐贈是貸款基金的一個重要來源。      ３．融資。通過貸款銀行或基金會等貸款機(jī)構(gòu)向社會收集資金，付給一定的利息。      （四）貸款的操作      貸款的操作即從借貸者（學(xué)生）向出借者（如教育銀行）提出申請、接受審查、履行借貸手續(xù)到還貸的過 程。      １．借貸過程。（１）個人申請，填寫《貸款申請表》。主要內(nèi)容：貸款額、付款方式、擔(dān)保人、個人情 況說明等；（２）資格審查，填寫《貸款資格表》，附有地方政府或機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)狀況證明等；（３）簽訂協(xié)議 書，一式四份：貸款機(jī)構(gòu)、貸款者、擔(dān)保人、學(xué)校各一份。出具擔(dān)保人有效材料，貸款成功。      ２．還貸過程。（１）畢業(yè)時簽訂還貸方式協(xié)議，并經(jīng)擔(dān)保人簽字，分一次償還（或由用人單位一次墊還 ）和多次償還；（２）多次償還過程中如遇特殊情況（如本人死亡等），可免予還貸；其余則經(jīng)過一段周期， 還貸完成。      三、現(xiàn)實：貸款制的問題      我國貸款制存在的問題：      （一）基金不足，制約貸款制的運(yùn)行      貸款基金投入經(jīng)費不足，是除日本、新加坡等少數(shù)幾個國家外普遍存在的問題，尤以中國為甚。國發(fā)［１ ９８６］７２號文規(guī)定：學(xué)生貸款資金來源“由中國工商銀行提供的學(xué)生低息貸款資金，列入國家信貸資金計 劃”，并規(guī)定“學(xué)生償還貸款，只還貸款原額。銀行按低利率計算的利息，由學(xué)校從國家核定的高等學(xué)校事業(yè) 經(jīng)費預(yù)算中支付”。但工商銀行不愿承擔(dān)這種賠本，在［１９８６］工銀發(fā)字第３５１號文中規(guī)定：“普通高 校必須將主管部門核撥的經(jīng)費劃出一部分，存入中國工商銀行學(xué)生獎貸基金帳戶，貸款不得大于存款。貸款利 率由工商銀行給以優(yōu)惠，暫定月息２．５％（年息３％），按季計收；學(xué)校存在工商銀行的學(xué)生獎貸金，銀行 不計付利息”。貸款從學(xué)校事業(yè)費中劃撥，反而讓銀行賺了。      資金不足，導(dǎo)致貸款額度的限制。一是“最高貸款額每人每年不超過３００元，按月平均發(fā)放到貸款學(xué)生 ”；二是“嚴(yán)格控制在本�？茖W(xué)生人數(shù)的３０％以內(nèi)”。而近年物價上漲幅度較大，每月３０元錢（最高額） 遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決學(xué)生生活費支出的困難。      （二）觀念陳舊，阻礙貸款制的發(fā)展      長期以來，我國高等教育一直被認(rèn)為是政府的事情，應(yīng)由政府撥款予以保證。在高校學(xué)生資助方面，這種 觀念也一直占主導(dǎo)地位。其實，除國家以外，學(xué)生本人也是高等教育的主要受益者，因而，“成本分擔(dān)”應(yīng)成 為共同接受的觀念。我國目前對貸款制認(rèn)識的不足主要體現(xiàn)在：（１）政府盡管已做了大量努力，但動作幅度 、投入強(qiáng)度不大；（２）學(xué)生怕有負(fù)債風(fēng)險，能不貸則不貸；（３）社會支持不力，資助貸款基金不多。      （三）過程煩瑣，影響貸款制的操作      １．借貸關(guān)系不明確。我國現(xiàn)行的貸款制由學(xué)校分散管理、發(fā)放和催放貸款，缺乏法律基礎(chǔ)，在具體操作 過程中困難很多。如：按規(guī)定學(xué)生還貸可以畢業(yè)后分期償還。由于學(xué)校不能操作，只能畢業(yè)前一次還清。否則 扣發(fā)文憑，失去“貸學(xué)”的本意。      ２．操作過程煩瑣。借貸都要經(jīng)過申請、審核、填表（擔(dān)保）等過程，為了說明家庭經(jīng)濟(jì)狀況還須將材料 寄回地方政府蓋章。許多學(xué)生為了減少麻煩，寧愿不貸。      ３．貸款對象不易確定。家庭困難程度無法核實，僅憑地方的一紙證明很難說明問題，加上操辦人員的主 觀因素很大，使本已模糊的對象更加模糊。      ４．管理成本較高。貸款制涉及龐大的管理系統(tǒng)與很高的成本，管理人員必須追蹤畢業(yè)生，花精力追回貸 款。而償還率低與高費用追還貸款相比，貸款的意義受到影響。      （四）拖欠率高，困擾貸款制的周轉(zhuǎn)      貸款的償還是貸款制良好循環(huán)的保證，但在世界各國，程度不同地受到貸款拖欠率的影響。較為成功的是 新加坡，拖欠率為零，日本２％不到。我國盡管沒有（或很少有）拖欠問題，但由于用統(tǒng)一、強(qiáng)制的辦法要求 學(xué)生在畢業(yè)前將幾年債務(wù)一次償還，因此仍然沒有解決學(xué)生經(jīng)費困難問題。      四、前瞻：“理想”的貸款制      不同國家實施貸款制的效果不盡相同。在探討了貸款制的理想、機(jī)理以及我國貸款制的現(xiàn)狀以后，有必要 對我國貸款制的改革和發(fā)展作些分析。      （一）不可能“理想”的貸款制——共同規(guī)律      貸款制是社會、政治制度在教育中的表現(xiàn)，由許多因素共同作用構(gòu)成。各國的情況不一樣，多種因素制約 著“理想的貸款制”的實現(xiàn)。      １．貸款制實施的狀況與各國的國情有較大相關(guān)，不存在“理想的”、統(tǒng)一的模式。不同的社會制度可以 實行同樣的貸款制；同樣的社會制度也可以有不同的貸款制度；同樣的貸款制可以在不同的國家由不同的組織 機(jī)構(gòu)執(zhí)行。      ２．貸款制所體現(xiàn)的“教育機(jī)會均等”是一個相對的概念。第一，社會發(fā)展所需要的人才數(shù)量與希望接受 高等教育的人數(shù)不一致，有時差距很大。第二，實行貸款制有利于擴(kuò)大高等教育的規(guī)模，但個人將來需要償還 的貸款又不能支付接受高等教育的全部經(jīng)費（只是其中的一小部分）。因此，“讓所有有能力并愿意接受高等 教育的人都能接受高等教育”的機(jī)會均等，在不同時期會以不同的形式而成為相同的問題存在。      ３．貸款制的實施有一定的條件。首先，貸款制的實施有一個發(fā)展的過程，必須穩(wěn)步實行。其次，貸款制 的實施必須有配套的制度。必須加強(qiáng)稅收制度和法制建設(shè)，并加強(qiáng)公民責(zé)任感教育，確保貸款制度各個環(huán)節(jié)暢 通。第三，貸款制的實施必須輔之以現(xiàn)代化的手段。      （二）可能“理想”的貸款制——初步設(shè)想      借鑒國外的經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際，提出如下設(shè)想：      １．設(shè)立由國家教委領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)性教育銀行及其在全國地市以上的分支機(jī)構(gòu)，下設(shè)大學(xué)貸款部，負(fù)責(zé)接受 政府撥款和社會捐贈、接受貸款申請、審核發(fā)放貸款、回收貸款等事項。大學(xué)生貸款部嚴(yán)格控制貸款標(biāo)準(zhǔn)，了 解貸款者的學(xué)習(xí)狀況和家庭經(jīng)濟(jì)狀況，審查擔(dān)保人。      ２．貸款基金由政府撥款、學(xué)生集資（如新生入學(xué)時每人交納一定數(shù)量的貸款基金，畢業(yè)時歸還）、畢業(yè) 生稅、社會捐助等組成。政府撥款要有較大增長，貸款啟動周轉(zhuǎn)后，只要貼息及人數(shù)擴(kuò)大所需要的補(bǔ)足額。      ３．還貸：（１）貸款的償還實行“按工資比例償還”的方式，每月工資中１０％交納地方教育銀行；或 由用人單位代為一次性墊付后再逐月從畢業(yè)生工資中扣除；社會保險制度完善后，可由保險優(yōu)先償還貸款。同 時注意做好擔(dān)保人的工作。（２）符合以下情形之一者，免予償還：畢業(yè)生到老、少、邊、窮地區(qū)和艱苦行業(yè) 工作；畢業(yè)生從事教學(xué)、科研工作；工作２０年仍未還清貸款；中途死亡等。      ４．建立畢業(yè)生檔案和貸款償還的計算機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)，以保持畢業(yè)生與教育銀行的聯(lián)系及操作的現(xiàn)代化。      ５．改革師范等類的資助制度，實施高學(xué)費、高貸款、高免還率的“三高”政策。同時要轉(zhuǎn)變觀念，允許 一定程度的拖欠率的存在。      教育銀行及其相應(yīng)制度的建立，既可以避免由商業(yè)銀行參與而導(dǎo)致政府貼息過多，也避免了學(xué)校直接參與 具體管理。但攤子不宜過大，避免過多的管理費用。在法制、社會保障體系不斷健全的過程中，可逐步改革和 完善我國的貸款制度。＊        

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