公共事物的責(zé)任分擔(dān)與利益分享——公共事物管理體制改革與開放的思考

摘要：公共事物是關(guān)系國(guó)家、集體、個(gè)人共同利益的社會(huì)性事務(wù)，包括公共物品的生產(chǎn)供給和公共服務(wù)的設(shè)立開展。政府作為唯一主體，包攬一切公共事物的舊格局，是與高度集中統(tǒng)一的政治體制和單調(diào)的社會(huì)生活相聯(lián)系的。公共事物的新形態(tài)，要求政府轉(zhuǎn)變職能，推動(dòng)公共管理社會(huì)化，構(gòu)建政府與非營(yíng)利組織責(zé)任分擔(dān)，平等競(jìng)爭(zhēng)，利益共享的新模式，實(shí)現(xiàn)有中國(guó)特色社會(huì)主義公共管理制度的創(chuàng)新。

   一、公共事務(wù)的內(nèi)涵與特性

   公共事務(wù)就是伴隨社會(huì)發(fā)展過(guò)程發(fā)生的關(guān)系國(guó)家。集體、個(gè)人共同利益的社會(huì)性事務(wù)。公共事務(wù)包括公共物品的生產(chǎn)與供給和公共服務(wù)的設(shè)立與開展。從廣義上理解，國(guó)家事務(wù)和階級(jí)事務(wù)也可列入公共事務(wù)的范疇，或者說(shuō)它們之間有相互包含的關(guān)系。但是，我們認(rèn)為，國(guó)家事務(wù)、階級(jí)事務(wù)的目標(biāo)指向與社會(huì)公共事務(wù)是不相同的，這兩類事務(wù)的運(yùn)作也有專門的規(guī)制，其承擔(dān)者也特定不二。因此，還是應(yīng)與公共事務(wù)嚴(yán)加區(qū)別，另當(dāng)別論。

   公共事務(wù)的最大特性，就是它的公共性。公共事務(wù)的發(fā)生源自公共需求的變動(dòng)；公共事務(wù)的承擔(dān)是政府的責(zé)任，但它不排斥任何社會(huì)組織和社會(huì)成員的參與；公共事務(wù)的成果又可以讓參與者（投資人）和非參與者（非投資人）共同享受，普遍獲益。這種現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)學(xué)稱之為公共事務(wù)的非排他性和不可分割性。公共事務(wù)的“公共”特性，決定了公共事務(wù)是無(wú)利可圖的，公共物品和公共服務(wù)是無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)交易提供的。所以，以追求利潤(rùn)為目標(biāo)的企業(yè)“不愿管”公共事務(wù)，而勢(shì)單力薄的私人又“管不了”公共事務(wù)。那么，公共事務(wù)的責(zé)任就理所當(dāng)然地落在專門的公共管理機(jī)構(gòu)——政府身上。

   但是，公共需求的不斷變動(dòng)，又決定了公共事務(wù)還具有另外兩個(gè)特性——多樣性和階段性。

   公共事務(wù)的多樣性，表現(xiàn)出社會(huì)生活的變化發(fā)展，公眾自主選擇公共物品和服務(wù)的權(quán)力的真正實(shí)現(xiàn)。公眾對(duì)公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好傾向不可能一模一樣。普遍的需求與特殊的需求。較低層次的需求與較高層次的需求，分布不均地存在于不同的社會(huì)群體中。恰恰是公共事務(wù)的多樣性，檢驗(yàn)了政府壟斷公共事務(wù)權(quán)力的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，同時(shí)，為以益公惠民、服務(wù)大眾為宗旨，以非營(yíng)利為基本原則的民間社團(tuán)組織與政府分擔(dān)公共事務(wù)責(zé)任提供了實(shí)踐依據(jù)，并創(chuàng)造了極大的機(jī)會(huì)和生長(zhǎng)空間。

   公共事務(wù)的階段性，表現(xiàn)出公共事務(wù)在社會(huì)發(fā)展的不同階段，會(huì)有不同的內(nèi)容、不同的形式和不同的標(biāo)準(zhǔn)；某些事物在某一階段會(huì)集聚增多，某些事務(wù)的范圍、對(duì)象會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移變化。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的社會(huì)階段，低層次的基本生存需要是公眾普遍的需求，那么，公共事務(wù)的大部分甚至全部都是圍繞著提供和保障公眾基本的吃飯穿衣展開。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)了，公眾的生活品位發(fā)生分化，對(duì)生存質(zhì)量和福利水平的要求更高，更多元化，文化方面、個(gè)性發(fā)展與享受方面的公共事務(wù)增多了。例如，現(xiàn)階段，居住環(huán)境方面的公共事務(wù)增多了，人口流動(dòng)、衛(wèi)生保健、尊老愛幼方面的公共事務(wù)增多了，消除貧富差距、創(chuàng)造平等機(jī)會(huì)方面的公共事務(wù)增多了。而且，一些原來(lái)純屬經(jīng)濟(jì)事務(wù)范疇的事務(wù)，也逐漸轉(zhuǎn)化擴(kuò)大為公共事務(wù)，例如，交通、電話通訊、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等事務(wù)。顯然，此階段的公共事務(wù)與經(jīng)濟(jì)匾乏時(shí)代的公共事務(wù)不可同日而語(yǔ)。

   現(xiàn)代社會(huì)，是以和平與發(fā)展為主題的社會(huì)，各國(guó)政府已注意到治理好公共事務(wù)，對(duì)國(guó)內(nèi)穩(wěn)定，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)和平與發(fā)展的重要意義。許多發(fā)達(dá)國(guó)家，把改革公共事務(wù)管理作為政府的優(yōu)先目標(biāo)之一。國(guó)際權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)已把公共事務(wù)管理作為衡量一國(guó)政府施政目標(biāo)和治理水平的重要指數(shù)，把公眾在公共事務(wù)中的地位和參與程度，作為衡量一個(gè)社會(huì)民主文明進(jìn)步的尺度。

   二、公共事務(wù)管理的舊格局和現(xiàn)時(shí)狀態(tài)

   隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)公共生活日新月異，公共事務(wù)日趨豐富膨脹，舊的公共管理模式受到?jīng)_擊和挑戰(zhàn)，政府擔(dān)負(fù)公共管理職能的各種弊端也逐漸暴露出來(lái)，諸如：公平與效率的矛盾；相對(duì)固定的行政程序不適應(yīng)日趨變動(dòng)的公共事務(wù)的矛盾；政府機(jī)構(gòu)膨脹、管理成本無(wú)限增長(zhǎng)、財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇問(wèn)題；官僚主義和形式主義問(wèn)題；難以遏制腐敗問(wèn)題等等。公共事務(wù)管理制度的改革與創(chuàng)新勢(shì)在必行。

   新中國(guó)50年來(lái)公共事務(wù)管理的基本狀況和格局，有四個(gè)突出的特點(diǎn)：

   1． 管理公共事務(wù)的中心地位。主體地位幾十年牢固不變。政府包攬一切公共事務(wù)，自上而下，一統(tǒng)到底，方方面面，無(wú)所不在。社會(huì)一切公共福利來(lái)自政府；

   2．各級(jí)政府行政部門重疊龐大，低效率高成本運(yùn)行；

   3．習(xí)慣運(yùn)用行政命令。宣傳教育、群眾運(yùn)動(dòng)。義務(wù)勞動(dòng)綜合治理的模式；

   4．政府之外，沒有任何自治的承擔(dān)公共事務(wù)職能的機(jī)構(gòu)。

   具體分析，公共事務(wù)管理舊格局之“特”與中國(guó)過(guò)去的國(guó)情之“特”也是相互吻合的。

   首先，指導(dǎo)思想上的‘極左”和理論上的教條主義，直接導(dǎo)致體制上的僵化和管理行政的偏執(zhí)。政府在施政過(guò)程中，把遵循“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，逐漸演變成了包攬～切公共事務(wù)，全面壟斷公共權(quán)力。

   其次，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)公共事務(wù)與政治、經(jīng)濟(jì)高度集中統(tǒng)一千一體，不僅政企不分，社會(huì)公共事務(wù)的運(yùn)行也高度依附于政治權(quán)力的要求和政治目標(biāo)、原則及秩序的規(guī)定。政府的職能并沒有實(shí)現(xiàn)也不可能真正實(shí)現(xiàn)分化。體制決定了政府必然包攬一切公共事務(wù)。政府辦企業(yè)、政府辦社會(huì)，政府把天下的事務(wù)、天下的責(zé)任一身?yè)?dān)，成為唯一的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，名副其實(shí)的“全能政府”。

   第三，從社會(huì)公共生活的主體——公眾的狀態(tài)看，民間缺乏公共契約的自律與他律的傳統(tǒng)習(xí)慣，而政府又沒有締造民主參與、廣泛合作的制度進(jìn)行有效的利益誘導(dǎo)，那么，公共事務(wù)除政府獨(dú)家辛勞經(jīng)營(yíng)之外，原本可開采利用的更深厚更廣闊的民間資源都白白流失掉了。

   第四，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)民眾的溫飽問(wèn)題未解決，基本的物質(zhì)文化生活需求處于低層次，公共事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單，量少。

   客觀評(píng)價(jià)，必須肯定的是，人民政府幾十年來(lái)在為最廣大的人民群眾提供最基本的公共物品和公共

服務(wù)方面，是全心全意不遺余力的。不管政府組 織有多大局限性，政策措施多么僵化死板，為全體公民提供基本的公共物品和公共服務(wù)還是政府的職責(zé)。不過(guò)，面對(duì)飛速發(fā)展的社會(huì)，面對(duì)公共事務(wù)的新生長(zhǎng)、新形態(tài)，政府獨(dú)家承擔(dān)的職責(zé)也必須向政府外延伸，分解了。

   我國(guó)從1998年開始實(shí)施新一輪機(jī)構(gòu)改革，對(duì)政府機(jī)構(gòu)的整體功能和管理職能進(jìn)行重新疏理定位，這種職能定位，用朱镕基總理一句最簡(jiǎn)潔的話說(shuō)就是：政府要管市場(chǎng)，但不能辦市場(chǎng)。具體地說(shuō)，政府職能主要是宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)三大塊。這反映出政府力圖實(shí)現(xiàn)其行政管理與加速構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)取向相適應(yīng)，與社會(huì)公共事務(wù)呈現(xiàn)的嶄新變化相適應(yīng)。這是一次不同于以往的帶有制度性根本轉(zhuǎn)變的改革。已經(jīng)進(jìn)行的改革，給企業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活帶來(lái)的效益是巨大的。企業(yè)脫離了政府的行政管制，以真正獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體投入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，追逐和獲取最大的商業(yè)利潤(rùn)，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量迅速增長(zhǎng)，人民群眾物質(zhì)文化生活日益充實(shí)豐富，社會(huì)公共事務(wù)也日趨膨脹，并隨之出現(xiàn)許多新領(lǐng)域、新形態(tài)、新問(wèn)題。但是公共事務(wù)的變化并沒有像經(jīng)濟(jì)事務(wù)、政治事務(wù)的變化那樣引起從政府到民間強(qiáng)烈的關(guān)注。在公共事務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的許多問(wèn)題，更顯示出政府目前的體制改革和職能轉(zhuǎn)變?cè)诠�共事�?wù)管理方面還不到位，不配套，不銜接和不適應(yīng)。這就造成了目前我國(guó)公共事務(wù)管理總體上呈現(xiàn)“三態(tài)”：

   1． 矛盾態(tài)。一方面政府體制改革把公共服務(wù)作為一項(xiàng)重要職能加強(qiáng)和改進(jìn)；一方面社會(huì)公共事務(wù)伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展豐富擴(kuò)大，大量的公共事務(wù)是前所未有的（沒見過(guò)），政府受職能和人員編制、素質(zhì)制約，既不可能投入更多行政資源來(lái)管理（管不了），又缺乏管理的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)（管不好），若按舊的行政主體模式來(lái)管，往往出力不討好。

   2． 2．真空態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一直局限在第一部門（企業(yè)）與第二部門（政府）的二元化格局當(dāng)中，而對(duì)以非營(yíng)利為目的，以參與公共事務(wù)、推進(jìn)社會(huì)公益為宗旨的第三部門（營(yíng)利組織）構(gòu)建與發(fā)展嚴(yán)重忽視。社會(huì)公共事務(wù)責(zé)任分擔(dān)的法規(guī)、政策幾乎空白；民間合作承擔(dān)公共事務(wù)的意識(shí)淡漠，能力乏弱；有關(guān)第三部門（非營(yíng)利組織）的理論研究和輿論宣傳更為少見。

   3． 3．流失態(tài)。由于制度的空缺和體制轉(zhuǎn)換的不到位、不配套、不銜接，導(dǎo)致社會(huì)公共事務(wù)的“利益蛋糕”無(wú)法做大，甚至導(dǎo)致利益流失。例如，市民利益社區(qū)化后，社區(qū)服務(wù)與管理制度的空缺；企業(yè)污染公共環(huán)境并對(duì)民眾健康造成損害，這種外部不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題縷縷發(fā)生無(wú)力糾正；城鎮(zhèn)現(xiàn)有公共文體設(shè)施和福利設(shè)施長(zhǎng)時(shí)間閑置甚至荒廢，有些轉(zhuǎn)為商業(yè)性使用；企業(yè)、私人捐贈(zèng)的公益金，本來(lái)有保值增值的能量和效應(yīng)，由于機(jī)構(gòu)和制度不完善，無(wú)監(jiān)管，賬目混亂，致使大量基金不僅難以保值增值，甚至在投資中被騙，被拆借、挪用、流失；許多適宜政府與非營(yíng)利組織攜手開發(fā)共同承擔(dān)的公益事業(yè)，未能有效地開發(fā)等等。

   4． 公共事務(wù)管理的改革正隨政府體制的改革在推進(jìn)中，方向已明確，大勢(shì)趨好�，F(xiàn)在所要做的，就是加速新陳代謝，全方位實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理的制度創(chuàng)新。

   三、公共事務(wù)管理的新模式

   考察當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國(guó)家，繁多的社會(huì)公共事務(wù)，包括為國(guó)民提供各種福利，政府的作用十分有限，而無(wú)數(shù)的非營(yíng)利組織卻活躍于社會(huì)公共事務(wù)的各個(gè)角落，各個(gè)層面。從育嬰到養(yǎng)老，從早餐營(yíng)養(yǎng)到房屋修繕，從博物館、圖書館到著名學(xué)府、交響樂(lè)團(tuán)，公民權(quán)益、法律援助，甚至海外救援，民間的非營(yíng)利組織都有擔(dān)當(dāng)著十分重要的角色。這里，固然有傳統(tǒng)原因，但更重要的原因，是對(duì)世紀(jì)80年代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍推行了公共管理制度的改革，正構(gòu)建一種嶄新的公共事務(wù)管理模式。如何依據(jù)我國(guó)的國(guó)情，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共管理制度改革的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)造有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共事務(wù)管理新模式，我們認(rèn)為可以從以下幾方面考慮：

   1．公共事務(wù)管理責(zé)任分擔(dān)

   公共事務(wù)管理責(zé)任分擔(dān)，取決于政府職能轉(zhuǎn)換的到位，把一貫由政府直接承擔(dān)的公共事務(wù)轉(zhuǎn)移給政府外的民間非營(yíng)利組織。其動(dòng)機(jī)和目標(biāo)就是打破公共事務(wù)管理政府唯一主體、包攬一切的格局，逐步實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理社會(huì)化。

   根據(jù)新的公共管理模式，政府雖然還是專門的公共管理機(jī)構(gòu)，但卻不是唯一機(jī)構(gòu)。在民間非營(yíng)利組織能夠提供有效的、經(jīng)濟(jì)的、高質(zhì)量的公共物品和公共服務(wù)的領(lǐng)域，政府必須退出，這樣可以激發(fā)民間的創(chuàng)造性潛力和建設(shè)能量。政府雖然隨公共管理職能的部分轉(zhuǎn)移，也轉(zhuǎn)移了公共事務(wù)的責(zé)任，但絕不是放棄了責(zé)任。政府依然承擔(dān)著公共事務(wù)的政治責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，即政府通過(guò)公共政策。公共管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。目標(biāo)、原則的制定和監(jiān)督執(zhí)行，保證“全心全意為人服務(wù)”的宗旨真正落實(shí)，保證公共事務(wù)管理的質(zhì)量不能降低。同時(shí)，政府有責(zé)任培養(yǎng)教育非營(yíng)利組織的管理人員，提高他們的思想道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，推動(dòng)非營(yíng)利組織健康、規(guī)范。持續(xù)發(fā)展；政府有責(zé)任根據(jù)公共事務(wù)的不同領(lǐng)域。性質(zhì)。類別，對(duì)承擔(dān)責(zé)任的非營(yíng)利組織進(jìn)行財(cái)力支持和實(shí)行稅收優(yōu)惠。即便在一些需要政府直接參與管理的公共事務(wù)領(lǐng)域，政府也應(yīng)采取“有進(jìn)有退”“有所為，有所不為”的策略，進(jìn)而有為，退而有序，多做“雪中送炭”，少搞“錦上添花”。

   政府從具體的公共事務(wù)中解脫出來(lái)，就能夠以監(jiān)察者和指導(dǎo)者身份審視公共管理質(zhì)量和效益，促進(jìn)公眾權(quán)益和福利的擴(kuò)大。同樣，由于政府管理公共事務(wù)權(quán)力下放，公共權(quán)力獨(dú)家壟斷的格局被打破，社會(huì)監(jiān)督制約機(jī)制加強(qiáng)，不僅有利于政府克服官僚主義傾向，減少政府官員權(quán)力腐敗的機(jī)會(huì)，而且可以監(jiān)督和糾正非營(yíng)利部門可能出現(xiàn)的“第二政府化”及成員的“官僚化”傾向，當(dāng)然，也相應(yīng)降低了公共事務(wù)管理的成本。

   各類非營(yíng)利組織進(jìn)人公共事務(wù)領(lǐng)域，與政府分擔(dān)責(zé)任，還可以有效地醫(yī)治與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相伴生的“淹場(chǎng)失靈、政府失靈’綜合癥”�！笆袌�(chǎng)失靈”是指市場(chǎng)機(jī)制不能使資源配置達(dá)到最優(yōu)化的狀態(tài)，特別是不能按最優(yōu)化的原則提供公共物品和公共服務(wù)；而“政府失靈”是指政府作為公共事務(wù)的主要承擔(dān)者，只能按平等的原則提供一般的公共物品和公共服務(wù)，滿足普遍的需求，而不可能滿足公眾‘個(gè)性化”。“多元化”的需求。在“失靈”癥狀下，非營(yíng)利組織（第三部門）就可以展現(xiàn)其自身多樣性服務(wù)和供給的優(yōu)勢(shì)，與政府形成互補(bǔ)關(guān)系。例如，我國(guó)“希望工程”、志愿者組織、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)及慈善團(tuán)體等非營(yíng)利組織，通過(guò)實(shí)施扶貧、助殘�？祻�(fù)。再就業(yè)等活動(dòng)，調(diào)節(jié)社會(huì)成員的收人差距，減少貧富不均，救助社會(huì)弱勢(shì)群體，創(chuàng)造平等機(jī)會(huì)，緩和社會(huì)矛盾，營(yíng)造

穩(wěn)定和諧的社會(huì)發(fā)展環(huán)境；再如，一些企業(yè)為追求最大的利潤(rùn)，不惜以損害公共環(huán)境為代價(jià)，隨意排放廢氣、廢水、廢渣，造成外部不經(jīng)濟(jì)，而自然（綠色）環(huán)保組織、社區(qū)自助團(tuán)體。動(dòng)物保護(hù)組織等非營(yíng)利組織就能夠協(xié)同政府職能部門及新聞媒體等機(jī)構(gòu)，對(duì)這類企業(yè)實(shí)施監(jiān)測(cè)、限制整改、輿論壓力、受害索賠等行動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；還有，非營(yíng)利組織資本有機(jī)構(gòu)成相對(duì)于營(yíng)利組織（企業(yè)）較低，即非營(yíng)利組織本身的運(yùn)作成本低。這樣，它的自身容量和發(fā)展空間就很大，大量從第～產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）轉(zhuǎn)移出來(lái)的剩余勞動(dòng)力和第二產(chǎn)業(yè)（工業(yè)）結(jié)構(gòu)調(diào)整技術(shù)進(jìn)步轉(zhuǎn)移出來(lái)的勞動(dòng)力，都可以吸收進(jìn)入重點(diǎn)從事第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）的非營(yíng)利組織。這正符合現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。人力資源重新配置的大趨勢(shì)。

   其實(shí)，非營(yíng)利組織釋放能量的空間還很大，遠(yuǎn)不止這些。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，許多事務(wù)政府不直直接插手干預(yù)，或者干預(yù)以致成本過(guò)高，而交給民間非營(yíng)利組織去做，會(huì)收到事半功倍的效果。近幾年，頻頻舉行的國(guó)際性、區(qū)域性的“非政府組織”論壇，對(duì)中國(guó)及世界范圍的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和未來(lái)發(fā)展進(jìn)行研討、預(yù)測(cè)和技術(shù)咨詢，它所形成的“軟科學(xué)”成果，無(wú)疑對(duì)政府決策和企業(yè)拓展起到非同一般的效果。非營(yíng)利組織承接了政府的某些公共事務(wù)管理職能，又非政府權(quán)力的延伸和擴(kuò)張，這種政府與社會(huì)之間的中介地位和角色，使得它可以保持中立，靈活自主地參與社會(huì)公共生活。

   當(dāng)然，列舉非營(yíng)利組織的種種優(yōu)勢(shì)，并非想證明它完美無(wú)缺，是包醫(yī)社會(huì)‘下病”的“靈丹妙藥”，也無(wú)意將它理想化。相反，對(duì)于中國(guó)的非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō)，要與政府分擔(dān)責(zé)任，要將潛在的能量。優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，還有很多艱苦的�；�礎(chǔ)性工作要做。至少，以下三項(xiàng)建設(shè)應(yīng)予優(yōu)先考慮：第一，培養(yǎng)一批境界高、素質(zhì)優(yōu)的專業(yè)人才隊(duì)伍。這又分兩個(gè)方面：一方面，非營(yíng)利組織除吸引大量志愿人員參與工作外，專職管理人員的人格魅力和綜合素質(zhì)對(duì)推動(dòng)組織的運(yùn)作至關(guān)重要；另一方面，任何非營(yíng)利組織都要有自己的“專業(yè)”定位。優(yōu)秀的專業(yè)素質(zhì)和豐富的經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑有利于提高服務(wù)的效率和質(zhì)量，而專業(yè)素質(zhì)差或定位不清不僅不利于吸引支持者捐助，而且會(huì)降低組織的公信度。第二，非營(yíng)利組織必須學(xué)會(huì)以最好的方式管理。僅僅有一批具無(wú)私愛心和良好意愿的仁人還不夠，還必須高效地運(yùn)作，并追求最低成本最優(yōu)結(jié)果。非營(yíng)利組織必須是“效率組織”。第三，非營(yíng)利組織必須學(xué)會(huì)籌資募捐。非營(yíng)利組織必須拿出物品和服務(wù)成果吸引公眾捐獻(xiàn)，要善用媒體宣傳自己，還要建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)審核和準(zhǔn)確的信息披露制度。非營(yíng)利組織必須是“廉潔組織”。

   公共事務(wù)的責(zé)任分擔(dān)，不僅僅是擴(kuò)大了社會(huì)責(zé)任的覆蓋面，實(shí)質(zhì)上是開發(fā)利用了高品質(zhì)的社會(huì)資源，大大增加了公共物品和公共服務(wù)的有效供給量，給飛速發(fā)展變化的社會(huì)添加了新的生機(jī)和活力。

   2．公共事務(wù)管理引入競(jìng)爭(zhēng)

   市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，可以帶來(lái)資源的優(yōu)化配置，帶來(lái)公共物品和公共服務(wù)的多樣化。但是，公共事務(wù)不像經(jīng)濟(jì)事務(wù)可以直接通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化目標(biāo)。因?yàn)椋�公共物品和公共服�?wù)所具有的特性，使得花錢購(gòu)買的人和不花錢購(gòu)買的人，都能得到同樣的享受。如果大多數(shù)社會(huì)成員都希望別人出錢出力，自己“免費(fèi)占光”，公共物品和公共服務(wù)便無(wú)人提供。由此可見，公共事務(wù)不可能通過(guò)市場(chǎng)體系，即由個(gè)別消費(fèi)者與生產(chǎn)者之間的交易來(lái)解決。而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府是將公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域當(dāng)成純消費(fèi)領(lǐng)域，由行政職能部門或稱為“事業(yè)單位”的政府附屬機(jī)構(gòu)，靠有限且固定的撥款來(lái)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，這便在很大程度上限制了公共物品和公共服務(wù)的開發(fā)、生產(chǎn)及供給。實(shí)踐證明，政府獨(dú)家壟斷公共事務(wù)，無(wú)論從質(zhì)或量方面衡量，都有無(wú)法滿足公眾的普遍需求和特殊需求。

   但是，政府是市場(chǎng)原則的永恒禁區(qū)，公共權(quán)力不可交換。也就是說(shuō)，由政府壟斷公共事務(wù)，公共事務(wù)領(lǐng)域就不可能按市場(chǎng)原則引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制�，F(xiàn)在，推進(jìn)公共事務(wù)管理社會(huì)化，承擔(dān)公共事務(wù)的非政府的非營(yíng)利組織就可以打破禁區(qū)，合情合理合法地實(shí)現(xiàn)公共管理與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“稼接”。

   首先，營(yíng)利組織的“效益第一、優(yōu)勝劣汰、用戶是上帝”的管理理念和管理方式可以引入公共管理過(guò)程。在公共權(quán)力社會(huì)化環(huán)境中，公眾掌握有選擇公共管理組織的絕對(duì)權(quán)力。公眾的滿意程度是評(píng)價(jià)服務(wù)組織的基本標(biāo)準(zhǔn)。因此，哪個(gè)組織要在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中謀求和爭(zhēng)取自己的機(jī)會(huì)。份額和地位，就必須拿出自己的物品和服務(wù)接受公眾的選擇。原來(lái)政府壟斷公共事務(wù)時(shí)的一切弊端和局限，在公平競(jìng)爭(zhēng)中，在公眾的選擇中將會(huì)減少、弱化甚至被消解。

   其次，承擔(dān)公共事務(wù)的非營(yíng)利組織以政府的經(jīng)費(fèi)和社會(huì)捐款作為業(yè)務(wù)運(yùn)作的資本，那么，就必須自覺接受政府和社會(huì)捐助人的監(jiān)督，搞好行業(yè)自律，建立規(guī)范的財(cái)會(huì)制度，對(duì)產(chǎn)品開發(fā)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行成本核算，以求獲得最優(yōu)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。這樣，從制度上克服政府壟斷時(shí)只投入，不管效益，追求“公平”，犧牲“效率”的弊端，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理的“公平、效率、成本”三者兼得，均衡發(fā)展。

   第三，承擔(dān)公共事務(wù)的非營(yíng)利組織為爭(zhēng)取產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化。多樣化、個(gè)性化，可以憑自身優(yōu)勢(shì)與營(yíng)利企業(yè)合作，進(jìn)行項(xiàng)目的技術(shù)研究和開發(fā)，在不影響服務(wù)質(zhì)量和公眾接受的原則下，甚至可以給予營(yíng)利組織相應(yīng)的商業(yè)機(jī)會(huì)和商業(yè)利益。需要指出的是，非營(yíng)利組織的宗旨和根本性質(zhì)是非營(yíng)利性的，并不意味著這些組織不會(huì)盈利。它不以營(yíng)利為目的，它依法合理的服務(wù)性收費(fèi)及運(yùn)作中獲得的利潤(rùn)，再投入繼續(xù)運(yùn)作，可以增強(qiáng)服務(wù)能力，提高產(chǎn)品素質(zhì)。總之，公共管理引入競(jìng)爭(zhēng)，可以使公共產(chǎn)品公共服務(wù)更加多樣化。優(yōu)質(zhì)化和低成本，直接受益的必然是公共事務(wù)的主體——公眾。

   3．公共事務(wù)的利益共享

   “共享”，是一個(gè)含義豐富的概念。1995年，在丹麥?zhǔn)锥几绫竟�根舉行的社會(huì)發(fā)展問(wèn)題世界首腦會(huì)議，把“人人共享的社會(huì)”作為主題。在會(huì)議通過(guò)的《行動(dòng)綱領(lǐng)》中對(duì)其含義作了闡述：一個(gè)人人共享的社會(huì)，是一個(gè)包容的社會(huì)，其基礎(chǔ)是尊重所有人的人權(quán)和基本自由，文化和宗教多樣化，社會(huì)正義、民主參與和法制。人人共享的社會(huì)，是一個(gè)根據(jù)所有人的需要和能力，調(diào)整自身結(jié)構(gòu)和動(dòng)作，并調(diào)整自己政策和計(jì)劃的社會(huì)，從而發(fā)揮全體社會(huì)成員的潛能，并為所有人謀取福利。因此，可以理解，“共享”，是人類生存資源的共享，是發(fā)展機(jī)會(huì)的共享，是社會(huì)成果的共享。共享的社會(huì)，將進(jìn)一步使人能夠在互惠和公平的原則指導(dǎo)下，彼此投資，并分享此種投資的成果。

   我們認(rèn)為，把“利益共享”作為中國(guó)特色社會(huì)主義公共管理改革的終極目標(biāo)最恰當(dāng)不過(guò)了。公共事務(wù)，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是公共利益。

過(guò)去，我們?cè)诠�共事�?wù)管理中，強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益、集體利益、個(gè)人利益三者的統(tǒng)一。無(wú)疑，這是正確的。只有三者統(tǒng)一，才能實(shí)現(xiàn)共同利益，才能“共享”。遺憾的是，實(shí)踐中卻總是將個(gè)人利益從“統(tǒng)一”中剝離出來(lái)，又總是以公共利益的“理由”限制、削弱甚至“犧牲”個(gè)人利益，而且，這種“犧牲”長(zhǎng)期得不到“補(bǔ)償”。久而久之，人們參與公共事務(wù)的真誠(chéng)與熱望受到傷害，人們對(duì)待公共事務(wù)就變得冷淡、虛假應(yīng)付。消極抵觸，而作為社會(huì)公共利益的“蛋糕”遲遲做不大，甚至萎縮。實(shí)際上，這已經(jīng)造成了公共事務(wù)領(lǐng)域的惡性循環(huán)。

   公共事務(wù)管理的改革與創(chuàng)新，勢(shì)必要在制度上和宏觀環(huán)境上創(chuàng)造“利益共享”的局面。使更多的人走出私人生活的領(lǐng)域，樂(lè)于與他人合作交往；更多的人樂(lè)于投資于社會(huì)公共事務(wù)，承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)。在公共事務(wù)中，個(gè)人的權(quán)利、非政府的社會(huì)組織的權(quán)利與政府的權(quán)利是平等的，待遇是互惠的，利益是共享的。這樣，社會(huì)主義公共利益的“蛋糕”才能越做越大，人人共享的資源才能越來(lái)越豐富，社會(huì)發(fā)展和個(gè)性發(fā)展的空間才能越來(lái)越廣闊。這方面，大連。上海、南京等地社區(qū)建設(shè)的成果，深圳市志愿者組織“義工聯(lián)”的活動(dòng)，都是成功的范例。今年，國(guó)家將要實(shí)施的“志愿者注冊(cè)登記制度和志愿者服務(wù)時(shí)間儲(chǔ)蓄制度”（據(jù)2000年12月 6日《中央電視臺(tái)》報(bào)道），為推動(dòng)公共事務(wù)管理的改革，實(shí)現(xiàn)“利益共享”開創(chuàng)了制度先例。

   中國(guó)改革開放的設(shè)計(jì)師鄧小平曾提出：發(fā)展才是硬道理。還提出，要把人民滿意不滿意，人民擁護(hù)不擁護(hù)，作為黨和政府制定政策和推進(jìn)工作的出發(fā)點(diǎn)�？梢哉f(shuō)，只有實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理制度的改革開放，才能促進(jìn)公共事物豐富和發(fā)展，公共利益充實(shí)和擴(kuò)大，而能不能夠?qū)崿F(xiàn)“利益共享”，是檢驗(yàn)以勤政。廉潔、務(wù)實(shí)、高效為目標(biāo)的政府體制改革成功與否的標(biāo)志，是檢驗(yàn)政府新的公共事務(wù)的管理制度成功與否的標(biāo)志，是檢驗(yàn)政府是否真正貫徹落實(shí)“全心全意為人民服務(wù)”宗旨的標(biāo)志。

   中國(guó)人口眾多，地域廣闊，社會(huì)又處在大變革大轉(zhuǎn)折大發(fā)展的過(guò)程。因此，任何～項(xiàng)改革與創(chuàng)新的舉措都將是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，都將有一個(gè)實(shí)驗(yàn)推廣的階段，都應(yīng)當(dāng)是實(shí)事求是，因地制宜，因“事”制宜的。我們堅(jiān)信，公共事務(wù)管理制度的改革與創(chuàng)新，必將推動(dòng)我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)文化的全面進(jìn)步，極大地增進(jìn)廣大人民群眾的根本利益。

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