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農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)狀與癥結(jié)——湖北J市調(diào)查
內(nèi)容提要：本文詳細(xì)敘述了J市1980年代以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)的發(fā)展及其狀況，認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕，與中央政府對地方政府包括鄉(xiāng)村組織積極行政的期待有關(guān)。當(dāng)?shù)胤秸ㄠl(xiāng)村組織被視為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者和農(nóng)民致富奔小康的帶頭人時(shí)，技術(shù)性的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的規(guī)定必然會被對策消解，農(nóng)民負(fù)擔(dān)有被推至接近惡性案件邊緣的內(nèi)在沖動。本文認(rèn)為，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)對于具有龐大農(nóng)村人口的中國現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)性意義，要徹底減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，就必須在鄉(xiāng)村兩級實(shí)行消極行政。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民負(fù)擔(dān) 稅費(fèi)改革 消極行政
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農(nóng)民負(fù)擔(dān)可能是1990年代以來媒體使用頻率最高的詞匯，遺憾的是，時(shí)至今日，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越減越重，并無減輕的跡象。為什么農(nóng)民負(fù)擔(dān)會越減越重？為什么中央在1990年代一連下發(fā)20多個減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，還是沒有解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題？我們試圖以J市農(nóng)村調(diào)查來作些討論。前些年有順口溜說“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”，頭稅即指國家稅收，二稅指合同負(fù)擔(dān)內(nèi)的三提五統(tǒng)經(jīng)費(fèi)，三稅是合同外的各種集資罰款。我們以此為線索來展開敘述。
一、現(xiàn)狀
1、頭稅
J市農(nóng)民負(fù)擔(dān)如全國一樣，是從1980年代末重起來的。1980年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)相對較輕，以A鎮(zhèn)為例，1988年農(nóng)業(yè)四稅（農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅）和屠宰稅分別為42.067萬元、0.29萬元、1.172萬元、0萬元和2.095萬元，合計(jì)45.614萬元。到2000年，以上五稅分別為147.13萬元、56.85萬元、0萬元、5.31萬元、32.02萬元，合計(jì)241.31萬元，為1988年的5.3倍，其中農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅更分別為1988年的196倍和15.3倍，簡直不可思議。根據(jù)1988-2000年A鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一般預(yù)算收入表的統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)四稅+屠宰稅在1994年由上年的60.9萬元突然升為98.1萬元，升幅達(dá)61.2%。此后連年上升，到2000年升至241.31萬元。就是相對穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)稅也是1988年的3.5倍。J市是全國商品糧基地，J市農(nóng)民收入主要來自農(nóng)業(yè)特別是糧食收入�？紤]到農(nóng)資漲價(jià)而目前的糧食價(jià)格基本未漲，農(nóng)民2000年的收入較1988年并無實(shí)質(zhì)增長，從以上國家稅收的快速增長來看，頭稅已經(jīng)不輕了。
2、二稅
再來看“二稅”的情況。二稅即三提五統(tǒng)經(jīng)費(fèi)。按照通行的說法，“三提五統(tǒng)”是農(nóng)民向鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和社會公益事業(yè)的費(fèi)用。村提留包括三項(xiàng)內(nèi)容，即公積金、公益金和管理費(fèi)，是村集體經(jīng)濟(jì)組織依法從本組織成員生產(chǎn)經(jīng)營收入中提取，用于維持村級集體經(jīng)濟(jì)組織擴(kuò)大再生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)和管理開發(fā)的費(fèi)用。其中公積金用于村級集體生產(chǎn)發(fā)展所需，具體用于農(nóng)田水利基本建設(shè)，植樹造林，購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)和興辦集體企業(yè)。公益金用于村級集體福利事業(yè)所需，具體用于五保戶供養(yǎng)、特困戶補(bǔ)助，合作醫(yī)療，以及其他福利事業(yè)。管理費(fèi)用于村干部報(bào)酬和管理開支。五統(tǒng)包括鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)，是由鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織依法向所屬單位和農(nóng)戶收取的。
根據(jù)《1996-2000年A鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)一覽表》，A鎮(zhèn)1997—2000年4年間，三提五統(tǒng)的總數(shù)沒有發(fā)生變化，其中三提220萬元，五統(tǒng)146.6萬元，分項(xiàng)為：三提中公積金58.7萬元，占全部三提五統(tǒng)的16%，公益金73.3萬元，占20%，管理費(fèi)88萬元，占24%，三項(xiàng)合計(jì)占60%；教育附加（鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)）為108萬元，占29.5%，民政優(yōu)撫13.7萬元，占3.7%，民兵訓(xùn)練5.2萬元，占1.4%，計(jì)劃生育7萬元，占1.9%，公路建設(shè)12.7萬元，占3.5%，五項(xiàng)合計(jì)占40%.
以下來看A鎮(zhèn)三提五統(tǒng)占農(nóng)民人均純收入的比重及分項(xiàng)用途。
A鎮(zhèn)是典型的糧產(chǎn)區(qū)，幾乎沒有工業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)收入也僅限于集市貿(mào)易，因此，農(nóng)民的收入主要來自糧食。1995-1996年是全國糧食價(jià)格最高的時(shí)期，中稻價(jià)格一度超過0.8元/斤，隨后中稻價(jià)格不斷下降，至2000年市場價(jià)和收購價(jià)僅止0.40元，價(jià)格降了一倍，因此之故，從1997年至2000年，農(nóng)民收入實(shí)際上是下降的，下降的幅度相當(dāng)大。但在上報(bào)的農(nóng)民人均純收入中，這個數(shù)字無論如何是難以減少的。據(jù)《A鎮(zhèn)國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料（1996）》，1996年全鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入為2146元，參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入分配人數(shù)為3.55萬人，全鎮(zhèn)農(nóng)村居民純收入含間接分配及非生產(chǎn)性純收入166萬元，合計(jì)7，624萬元。1997年三提五統(tǒng)366.6萬元，占上一年度1996年農(nóng)民居民純收入的比重為366.6/7，624=4.81%，接近中央規(guī)定的三提五統(tǒng)費(fèi)不超過上年人均純收入5%的上限。
按中央政策規(guī)定，三提五統(tǒng)一定三年不變，所以A鎮(zhèn)1997-2000年在《農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)一覽表》上反映出來的三提五統(tǒng)中總額沒有變化。因?yàn)檫@些年農(nóng)民收入事實(shí)上是下降的，可以肯定，到2000年三提五統(tǒng)已突破了上年農(nóng)民純收入5%的上限，但因?yàn)檗r(nóng)民人均收入計(jì)算的任意性，而不能在數(shù)據(jù)上反映出來。舉例來說，A鎮(zhèn)關(guān)于1997年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的統(tǒng)計(jì)公報(bào)說，1997年農(nóng)民人均純收入在1996年2146元的基礎(chǔ)上增加629元，達(dá)到2775元，增幅達(dá)29.3%。1998年的國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料認(rèn)為農(nóng)民收入繼續(xù)增長，全年農(nóng)民人均純收入為2820元，較1997年人均增長45元。A鎮(zhèn)農(nóng)民收入增長的不算快。S縣1999年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)年報(bào)，農(nóng)村居民人均純收入2940元，1998年為3020元。
有意思的是前些年A鎮(zhèn)人民人均純收入的多少。據(jù)A鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)站的資料，1993農(nóng)民人均純收入為888元，1990年農(nóng)民人均純收入647元，1989年為683元，1988年為600元，1987年為542元，1985年為431元。
農(nóng)民人均純收入由1985年的431元增加至1993年的888元，增加1.04倍，走了近10年時(shí)間，而從1993年的888元增至1996年的2146元，增加1.44倍，僅用了4年時(shí)間，到1997年農(nóng)民人均純收入2775元，增加2.15倍，僅用5年時(shí)間�？梢娹r(nóng)民統(tǒng)計(jì)收入增加之快，是十分驚人的了。
農(nóng)民統(tǒng)計(jì)收入自1993年以來的快速增長，不是農(nóng)民實(shí)際收入的增長。出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)農(nóng)民人均純收入快速增長的原因，與1991年國務(wù)院發(fā)布的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定“農(nóng)民直接向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留，以鄉(xiāng)為單位，不得超過上一年農(nóng)民人均純收入的5%”有關(guān)。在百分比確定之后，要得到較大的分子，就必須擴(kuò)大分母，鄉(xiāng)村要得到更多三提五統(tǒng)收入，就必須將農(nóng)民人均純收入報(bào)得較高。
根據(jù)A鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)資料，A鎮(zhèn)農(nóng)民2000年人均承擔(dān)三提五統(tǒng)費(fèi)用為112.3元，1985年為34.2元，2000年是1985年的3.3倍。
2000年人
均承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅收為90.4元，1985年為12.2元，2000年是1985年的7.4倍。
若計(jì)算農(nóng)民承擔(dān)的其它稅收， 2000年農(nóng)民人均承擔(dān)稅收為1988年的5.45倍，1985年的10倍左右。
僅僅說三提五統(tǒng)，增長的并不是很快，因?yàn)橹醒朐?991年以后一再強(qiáng)調(diào)農(nóng)民負(fù)擔(dān)不超過上年農(nóng)民人均純收入的5%這根底線，三提五統(tǒng)成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)的代名詞，而在5%的底線規(guī)定之前，農(nóng)民承擔(dān)三提五統(tǒng)費(fèi)遠(yuǎn)高于上年純收入的5%。以A鎮(zhèn)為例，1990年農(nóng)民承擔(dān)的三提五統(tǒng)費(fèi)為上年人均純收入的11.2%，1989年為上年的13.0%，1988年為12.5%.在農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題引起全社會和國家領(lǐng)導(dǎo)人的普遍關(guān)注之后，三提五統(tǒng)以提高農(nóng)民人均純收入統(tǒng)計(jì)數(shù)來變相收取費(fèi)用。 在1990年代前期特別是1980年代說“頭稅輕、二稅重”是對的。但經(jīng)過1990年代對三提五統(tǒng)的治理，三提五統(tǒng)相對份額減少了。以A鎮(zhèn)為例，1985年農(nóng)民承擔(dān)的國家稅收與三提五統(tǒng)的比為：1:2.8，1990年擴(kuò)大為1:3.5，1996年則變?yōu)?:1.05，2000年為1:1.24。需要說明的是，以上農(nóng)民負(fù)擔(dān)的國家稅收，只計(jì)算了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅，而沒有計(jì)算以農(nóng)村居民為主或同樣向農(nóng)村居民征收的其他稅種如車船使用稅、耕地占用契、契稅等等。
3、三稅
“三稅”是指在“頭稅”和“二稅”之外的其他農(nóng)民負(fù)擔(dān)之和�！叭悺睒�(gòu)成復(fù)雜，很難單獨(dú)討論。以下我們分別以A鎮(zhèn)、B鎮(zhèn)、C鎮(zhèn)農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)總額來討論“三稅”。
（1）A鎮(zhèn)
以A鎮(zhèn)《1996-2000年農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)一覽表》的數(shù)據(jù)來展開討論。
A鎮(zhèn)1996-2000年計(jì)劃向農(nóng)民收取費(fèi)稅分別為1279萬元、1326萬元、1419萬元、1027萬元、1061萬元。其中1998年收取1419萬元，為歷年最高，原因是這一年鎮(zhèn)里安排分?jǐn)?30萬元債務(wù)。1999年-2000年收取稅費(fèi)為五年最低，原因在于隨著糧食跌價(jià)，農(nóng)民不堪重負(fù)，上級減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的壓力驟增，而每年減少共同生產(chǎn)費(fèi)預(yù)提近300萬元。但在年底均補(bǔ)提了這些減少的共同生產(chǎn)費(fèi)。
這樣看，1996年-2000年A鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下，穩(wěn)定在1300萬元左右。
說A鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下，可以計(jì)算農(nóng)民人均和畝平負(fù)擔(dān)情況如下：人均=1300萬元/3.26萬人=398.8元/人，畝平=1300萬元/8.5萬畝=153元/畝。
以1999年為例來計(jì)算農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用的項(xiàng)目。根據(jù)農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)表一覽表，1999年農(nóng)民承擔(dān)收費(fèi)項(xiàng)目共計(jì)7項(xiàng)。
第1—3項(xiàng)分別為國家稅費(fèi)（農(nóng)業(yè)稅+基本水費(fèi)）、三提、五統(tǒng)，最后一項(xiàng)即第7項(xiàng)為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅。四項(xiàng)合計(jì)，即前述“頭稅”和“二稅”，計(jì)652.4萬元，占當(dāng)年《農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)表》上稅費(fèi)總額1027萬元的63.5%。
其余36.5%分別為：
第4項(xiàng)政策性集資81萬元，其中農(nóng)田及公路建設(shè)集資52.9萬元，防汛28.1萬元。在1997年以前，A鎮(zhèn)每年還向農(nóng)民攤派約50萬元教育集資，1998年取消。
第5項(xiàng)政策規(guī)費(fèi)39.6萬元，含18.8萬元的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，1.5萬元水面增殖費(fèi)，1.7萬元血吸蟲防疫統(tǒng)籌費(fèi)，17.6萬元畜禽防疫費(fèi)。
第6項(xiàng)為預(yù)提共同生產(chǎn)費(fèi)254萬元。
以上依據(jù)《農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)》列出的數(shù)據(jù)，僅是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一部分。我們剛好有一份1999年A鎮(zhèn)面向農(nóng)民的《秋季資金清收表》，雖然缺夏季資金清收表（J市分夏秋兩季向農(nóng)民收取稅費(fèi)），但秋季資金清收表列出全年應(yīng)向農(nóng)民收取稅費(fèi)總額為1599萬元，較農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒表上的1027萬元足足高了56%。來看一看高了那些項(xiàng)目的收費(fèi)。
從A鎮(zhèn)1999年秋季資金清收表看，較農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒表多出的項(xiàng)目有：車船兩稅，秋季應(yīng)征12.5萬元；長荊鐵路集資，秋季應(yīng)征65萬元；油菜種子款，秋季應(yīng)征6.3萬元；鎮(zhèn)收公益金（五保戶、扶貧基金、婦幼保建、電影統(tǒng)籌），秋季應(yīng)征21.4萬元；鎮(zhèn)收管理費(fèi)（村帳鎮(zhèn)管經(jīng)費(fèi)、帳表冊統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)調(diào)統(tǒng)籌費(fèi)、黨訓(xùn)統(tǒng)籌費(fèi)、三五普法費(fèi)、報(bào)刊費(fèi)），秋季應(yīng)征22.2萬元。以上數(shù)項(xiàng)合計(jì)，秋季應(yīng)征款較農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒表多出127.4萬元。這只是秋季清收表中的項(xiàng)目而非全部項(xiàng)目。
此外，農(nóng)民義務(wù)工和勞動積累工分別按10個和20個標(biāo)準(zhǔn)工計(jì)算到勞動力，A鎮(zhèn)2000年《農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)表》說明中明確規(guī)定義務(wù)工之公路建勤由鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)配使用，每個標(biāo)準(zhǔn)工按15元計(jì)價(jià)，2000年計(jì)劃統(tǒng)一調(diào)用72，390個義務(wù)工于公路建勤，可得108.6萬元代資代勞款。1996年A鎮(zhèn)得到56.3萬元以資代勞款。2000年我們在A鎮(zhèn)公坪村入戶調(diào)查，村集體與一農(nóng)戶簽定的土地承包合同規(guī)定農(nóng)戶應(yīng)承擔(dān)15個義務(wù)工，30個積累工，義務(wù)工和積累工按每個10元年終一次性結(jié)帳。由此可以計(jì)算出這一農(nóng)戶需支出以資代勞款450元。該農(nóng)戶有7.7畝承包土地，可以推算A鎮(zhèn)8.5萬畝耕地，可收以資代勞款497萬元。這就是《資金清收表》上的農(nóng)民負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)高于《農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)簽項(xiàng)目及指標(biāo)表》的原因。
綜合以上農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我們來看A鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)究竟占農(nóng)民人均純收入的比重為多少。以1999年為例，按《農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)一覽表》的統(tǒng)計(jì)，1999年農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額（含共同生產(chǎn)費(fèi)）為1027萬元，人均為1027萬元/3.26萬人=315元，以A鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1997年農(nóng)民人均純收入為2820元相除，農(nóng)民負(fù)擔(dān)占其收入的比重為11.2%。
我們知道，農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒表上的負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)不是全部，若以1999年資金清收表的數(shù)據(jù)，全鎮(zhèn)當(dāng)年安排向農(nóng)民收取稅費(fèi)計(jì)1599.2元，減去預(yù)提費(fèi)用生產(chǎn)費(fèi)254萬元，有1345.2萬元，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)為412.6元，占其上年純收入的百分比為14.6%。畝平158.3元。
若算入共同生產(chǎn)費(fèi)部分，則人均為490.5元，其負(fù)擔(dān)占上年收入的百分比為17.4%。畝平188.1元。
（2）B鎮(zhèn)
再來看看B鎮(zhèn)1999年《農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)表》。該表共分九大項(xiàng)，分別為：一、國家稅費(fèi)（農(nóng)業(yè)稅、基本水費(fèi)）191.2萬元；
二、三提五統(tǒng)，329.4萬元；
三、政策規(guī)費(fèi)（農(nóng)發(fā)基金、水面增殖費(fèi)）18.1萬元；
四、集資71萬元；
五、防汛費(fèi)23.9萬元；
六、共同生產(chǎn)費(fèi)575萬元；
七、防疫費(fèi)30.9萬元；
八、特產(chǎn)稅53.2萬元；
九、屠宰稅31萬元。
九項(xiàng)合計(jì)1323.8萬元。1999年B鎮(zhèn)共有3.06萬農(nóng)業(yè)人口， 7.2萬畝耕地，計(jì)算可得以下幾個數(shù)據(jù)：
人平負(fù)擔(dān)432.4元，畝平負(fù)擔(dān)184元。
當(dāng)然，上表只是B鎮(zhèn)農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的一部分，因?yàn)?999年J市承擔(dān)長荊鐵路集資，鎮(zhèn)均超過百萬元，但僅以上負(fù)擔(dān)就已經(jīng)夠高的了，此謂“三稅是個無底洞”。
以上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)到村的資金清收任務(wù)，從村到農(nóng)戶往往還要加碼。據(jù)C鎮(zhèn)1999年7月對全鎮(zhèn)當(dāng)年上半年村級財(cái)務(wù)的審計(jì)，鎮(zhèn)政府下達(dá)到村的農(nóng)民負(fù)擔(dān)（含兩稅）為1025.5萬元，村級與農(nóng)民簽合同實(shí)提數(shù)為1293.5萬元，加碼268萬元，加碼26.1%，全鎮(zhèn)26個村，只有6個村未在鎮(zhèn)下達(dá)農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額中加碼。就來看一看C鎮(zhèn)的情況。
（3）C鎮(zhèn)
根據(jù)C鎮(zhèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)座談會提供的數(shù)據(jù)，2000年全鎮(zhèn)共向村級下達(dá)農(nóng)民負(fù)擔(dān)任務(wù)為1387.58萬元，較1999年的1304.20萬元增加83.38萬元，畝平負(fù)擔(dān)236元，人平負(fù)擔(dān)456元。
根據(jù)C鎮(zhèn)經(jīng)管站2001年8月對鐘橋、毛李、雙店、高堰四村財(cái)務(wù)的清理，2000年四村共向農(nóng)民收263萬元，其中鐘橋村97萬元，毛李村75萬元，雙店村19萬元，高堰村72萬元，村平66萬元。四村支出總額為263萬元，其中上繳106萬元，占40%，管理費(fèi)21萬元，占80%，共同生產(chǎn)費(fèi)74萬元，占28%，其它62萬元，占24%。
據(jù)C鎮(zhèn)政府《農(nóng)村稅費(fèi)改革前后農(nóng)民負(fù)擔(dān)測算對比表》的資料，2000年鎮(zhèn)下達(dá)這四村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)（不含共同生產(chǎn)費(fèi)），2000年鐘橋村承擔(dān)稅費(fèi)45.4萬元，毛李村為31.3萬元，雙店村為19.6元，高堰村為44萬元，四村相加為140.3萬元。與鎮(zhèn)經(jīng)管站2001年對四村收支清理的結(jié)果相比，村一級實(shí)際向農(nóng)民收取除共同生產(chǎn)費(fèi)之外的其他費(fèi)用為263萬元-74萬元=189萬元，較鎮(zhèn)下達(dá)的140.3萬元的任務(wù)高出48.67萬元，高34.7%。
三稅還有一大塊，即各種各樣的罰款，尤以計(jì)劃生育和社會治安罰款令農(nóng)民難以承受。在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢不景氣的情況下，縣鄉(xiāng)財(cái)政不能足額撥付辦公經(jīng)費(fèi)乃至人頭費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種稍有實(shí)權(quán)的機(jī)構(gòu)便利用自己掌握的權(quán)力向農(nóng)民收取各種各樣的罰款，甚至在罰沒收入上有“放水養(yǎng)魚”之說，即有意識地培育供罰款的事情出來，以收取罰款養(yǎng)人。罰款種類繁多，很難盡數(shù)，不在此作更多討論。
4、共同生產(chǎn)費(fèi)
需要專門討論共同生產(chǎn)費(fèi)。所謂共同生產(chǎn)費(fèi)，是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中需要共同開支的費(fèi)用，特別是J市這類水稻產(chǎn)區(qū)，抗旱排澇成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的先決條件，而諸如抗旱排澇一類事情，單家獨(dú)戶無力去做，因此成為村組干部最為基礎(chǔ)的工作之一。
按規(guī)定，共同生產(chǎn)費(fèi)應(yīng)是用多少收多少，很難有一個具體的支出控制。但1990年代以來，因?yàn)猷l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)緊張，“共同生產(chǎn)費(fèi)是一個筐，什么都往里面裝”，預(yù)提的共同生產(chǎn)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實(shí)際共同生產(chǎn)的支出，而成為彌補(bǔ)村組開支不足的常項(xiàng)收入。
據(jù)S縣經(jīng)管局對2000年全縣農(nóng)村共同生產(chǎn)費(fèi)使用情況的調(diào)查，2000年畝平提取共同生產(chǎn)費(fèi)52元，實(shí)際使用畝平65元。在使用總額中，方量水費(fèi)占總支出的24.5%，抗排電費(fèi)占24%，機(jī)械抽水費(fèi)占4.8%，維修費(fèi)占7.2%，水利建設(shè)占4.6%，管水員工資占7.6%，雜工開支占6.4%，災(zāi)情減免占3.9%，運(yùn)雜費(fèi)占1.4%；農(nóng)戶上繳提留獎勵占4%，水電費(fèi)借貸利息占3.4%，生活費(fèi)占0.5%，其他占7.7%。S縣農(nóng)經(jīng)局的調(diào)查報(bào)告說 ，“從調(diào)查情況看，全縣將不屬于共同生產(chǎn)費(fèi)列支范圍的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁、變相列入共同生產(chǎn)費(fèi)開支的項(xiàng)目有10項(xiàng)之多，占總支出的34.7%。”
二、癥結(jié)
J市農(nóng)民負(fù)擔(dān)是太重了。全國農(nóng)民也一樣。這么重的負(fù)擔(dān)顯然不行，因此，國家自1990年代以來治理農(nóng)民負(fù)擔(dān)，什么辦法都想到了，僅中央級文件就下發(fā)了20多個。但治理農(nóng)民負(fù)擔(dān)至今仍然不見效果。為什么會是這樣子呢？
我們先來看農(nóng)民負(fù)擔(dān)在1990年代的發(fā)展過程。還是以J市為例。
1、5%的政策警戒線
最早可以看到的J市關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件是1990年8月13日由J市市委市政府聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的決定》，這份文件與國務(wù)院下發(fā)的關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的《通知》和十五屆六中全會《關(guān)于密切黨同人民群眾聯(lián)系的決定》有關(guān)。在文件的開頭即描述1990年之前幾年農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況如下：“近幾年，上級黨委、政府三令五申要求減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，市委、市政府每年都要為此而采取一些措施，雖然取得成效，但有令不行、有禁不止的現(xiàn)象依然存在，農(nóng)民負(fù)擔(dān)并沒有從根本上減輕，基層干部和農(nóng)民群眾對此反映十分強(qiáng)烈�！薄皽p輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，而且是一個嚴(yán)肅的政治問題，事關(guān)穩(wěn)定政治、經(jīng)濟(jì)、社會大局”，要求“堅(jiān)決制止和認(rèn)真清查一切加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的錯誤行為�！薄稕Q定》強(qiáng)調(diào)“集體的三項(xiàng)提留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五項(xiàng)統(tǒng)籌，堅(jiān)決控制在上一年人均收入的5%以內(nèi)�！薄皩τ辛畈恍�、有禁不止，繼續(xù)亂攤濫派、屢教不改的，要嚴(yán)肅處理�！�
據(jù)B鎮(zhèn)在1991年8月7日寫的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)經(jīng)驗(yàn)材料，也就在1990年，B鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額達(dá)492.04萬元（其中三提五統(tǒng)194.41萬元，占總額的39.5%），全鎮(zhèn)當(dāng)年有3.3萬人，7.4萬畝耕地，人平負(fù)擔(dān)149.5元，畝平負(fù)擔(dān)66.2元，僅農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)的三提五統(tǒng)費(fèi)即占上年農(nóng)民人均純收入的9%。[1989年農(nóng)民B鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人均純收入為656元]1991年B鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)降為350.19萬元，較1990年減少141.85萬元，下降比為28.8%，其中三提五統(tǒng)減少到127.07萬元，較1990年減少67.34萬元，占1990年農(nóng)民人均純收入的5%。問題是，這個經(jīng)驗(yàn)材料是1991年8月寫的，當(dāng)年還剩4個月，農(nóng)民負(fù)擔(dān)會不會加碼？三提五統(tǒng)會不會再超過上年人均純收入的5%？
1991年8月27日，湖北省人民政府下發(fā)《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》，認(rèn)為“黨中央、國務(wù)院一再強(qiáng)調(diào)要保護(hù)農(nóng)民利益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我省各級黨委和政府為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)做了大量工作，取得了明顯的成效。農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長過猛的勢頭開始得到控制，部分地區(qū)負(fù)擔(dān)偏重的狀況有所好轉(zhuǎn)。但就全省來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然居高不下。特別是今春以來，一些部門和單位紛紛向農(nóng)民伸手，致使不少地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)‘減而復(fù)增’，嚴(yán)重地影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響到黨群、干群關(guān)系�！薄锻ㄖ芬蟆案鞯亍⑹�、州、縣要建立首長負(fù)責(zé)制，組織強(qiáng)有力的專班，督促基層組織按照本通知要求逐項(xiàng)落實(shí)，及時(shí)檢查，并于十月底以前將執(zhí)行情況逐級專題匯報(bào)�！睆�(qiáng)調(diào)“對拒不執(zhí)行本通知精神‘頂風(fēng)上’，繼續(xù)亂向農(nóng)民伸手的，要從嚴(yán)查處，追究領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。”
這種強(qiáng)烈措辭下，J市農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然不斷加重。C鎮(zhèn)政府1994年元月的寫《C鎮(zhèn)1993年農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況匯報(bào)》稱，1993年全鎮(zhèn)三提五統(tǒng)和上級審核批準(zhǔn)的鎮(zhèn)福利院集資費(fèi)共提取162.54萬元，占上年農(nóng)民人均純收入2959萬元的5.5%，比1992年190.1萬元減少27.56萬元，減少13%。其中三提五統(tǒng)147.54萬元，占上年農(nóng)民純收入的5%，福利院集資15萬元，占上年農(nóng)民純收入的0.5%。該《匯報(bào)》又稱，1993年農(nóng)
民人平純收入1078元，比1992年人均純收入798元增加280元。依農(nóng)民人均純收入只增不降的慣例，可以推知1991年C鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入不會高于750元，由1992年全鎮(zhèn)農(nóng)民純收入2959萬元，除以農(nóng)民當(dāng)年人均純收入，可以推知全鎮(zhèn)共有3.7萬個農(nóng)村人口，由此可以推知1991年C鎮(zhèn)農(nóng)民純收入總額不會高于2781萬元。
《匯報(bào)》稱1993年三提五統(tǒng)較1992年減少27.56萬元，控制在5%以內(nèi)，其中三提由1992年的112.3萬元下降為1993年的88.8萬元，減少23.5萬元，五統(tǒng)由1992年的62.72萬元，降為58.66萬元，減少4.06萬元。由此推算1992年共提取三提五統(tǒng)175.02萬元。
依1992年C鎮(zhèn)農(nóng)民純收入不高于2781萬元，可以推知，C鎮(zhèn)1992年農(nóng)民三提五統(tǒng)負(fù)擔(dān)不低于175.02/2781=6.3%。就是說，在荊市1990年下發(fā)三提五統(tǒng)不得超過5%的限額的第3年，C鎮(zhèn)農(nóng)民三提五統(tǒng)負(fù)擔(dān)仍然達(dá)到6.3%以上。
“三提五統(tǒng)”負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)不是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的全部�！秴R報(bào)》承認(rèn)，1993年較1992年，除少收27.56萬元“三提五統(tǒng)”以外，共減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)103.53萬元，人平減少26元，畝平減16元�！秴R報(bào)》承認(rèn)，就是1993年農(nóng)民減負(fù)中，也存在很多問題沒有解決。一是應(yīng)該取消的3.53萬元綠化費(fèi)沒有取消；二是計(jì)劃生育統(tǒng)籌費(fèi)應(yīng)提2.97萬元，實(shí)提8.96萬元，超提5.99萬元；三是共同生產(chǎn)費(fèi)超用。26個村中，有9個村超提104萬元，其中和議村1993年年初預(yù)提共同生產(chǎn)費(fèi)10.7萬元，實(shí)際開支竟達(dá)16.97萬元，相當(dāng)于畝平55.5元，人平102.8元；四是亂收費(fèi)現(xiàn)象依然存在。等等。
2、政策擦邊球
根據(jù)1995年6月J市物價(jià)局對J市8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的調(diào)查，盡管“三提五統(tǒng)”費(fèi)未超過上年農(nóng)民人均純收入的5%這根農(nóng)民負(fù)擔(dān)的警戒線，但農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題呈現(xiàn)出三種新的趨勢，其一是各種負(fù)擔(dān)（不含稅、下同）的絕對額大幅度增加，以抽查的煙墩、A鎮(zhèn)、C鎮(zhèn)三鎮(zhèn)為例，1995年農(nóng)民各種負(fù)擔(dān)總額分別為239.68萬元、960.2萬元、769.01萬元，人均負(fù)擔(dān)為125.24元、288.06元、207.26元。1995年農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額比1994年分別增加137.91萬元、410.67萬元、351.49萬元，人均增加72元、123.2元、94.7元，比1995年幾乎翻了一番；其二是各種負(fù)擔(dān)的增長幅度超過農(nóng)民人均純收入增長幅度。1994年煙墩、C鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入達(dá)到1485元和1576元，分別增長74.1%和66.8%。真不敢相信農(nóng)民收入會有這么快的增長幅度。與此同時(shí)，兩鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加幅度高達(dá)135.5%、84.2%；其三是各種負(fù)擔(dān)總額中，“三提五統(tǒng)”的比重逐漸減小，而其它負(fù)擔(dān)（共同生產(chǎn)費(fèi)、集資、各種收費(fèi)、農(nóng)業(yè)發(fā)展金、民工建勤、基本水費(fèi)，簡稱六項(xiàng)之和）比重呈大幅度增長趨勢。煙墩鎮(zhèn)1994年農(nóng)民各種負(fù)擔(dān)總額為101.77萬元，“三提五統(tǒng)”為73.74萬元，占72.5%，“六項(xiàng)之和”為28萬元，僅占27.5%。而1995年農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額為239.68萬元，“三提五統(tǒng)”108.96萬元，比重下降到45.5%，而“六項(xiàng)之和”為130.72萬元，上升到54.5%。A鎮(zhèn)情況更為突出。1995年A鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額為960.2萬元，“三提五統(tǒng)”只占27.2%，“六項(xiàng)之和”則高達(dá)72.8%，其中共同生產(chǎn)費(fèi)用515.03萬元，占53.6%，集資75萬元，占7.8%，各種收費(fèi)7.55萬元，占1.8%，農(nóng)業(yè)發(fā)展金10.45萬元，占1.1%，民工建勤63.44萬元，占6.6%，基本水費(fèi)17.74萬元，占1.9%。
也就在1995年的3月10日，J市農(nóng)村經(jīng)營管理局和J市減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)辦公室轉(zhuǎn)發(fā)湖北省紀(jì)委、湖北省監(jiān)察廳《關(guān)于違反農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理政策法規(guī)的黨紀(jì)政紀(jì)處分暫行規(guī)定》。暫行規(guī)定是“為了貫徹落實(shí)國務(wù)院《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》和《湖北省農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理?xiàng)l例》，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益”而制定，首次以文件的形式規(guī)定如何追究違反《條例》的責(zé)任。其中第三條為“《條例》所規(guī)定的對農(nóng)民負(fù)擔(dān)負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任的機(jī)關(guān)、部門及其工作人員，由于不負(fù)責(zé)任，工作失職，管理不善，造成本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)失控，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的，對負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員，黨內(nèi)給予警告或嚴(yán)重警告處分，行政給予警告至記大過處分；對直接責(zé)任人員，黨內(nèi)給予嚴(yán)重警告或撤消黨內(nèi)職務(wù)處分，行政給予記大過至撤職處分�！钡谒闹恋谑鍡l細(xì)致規(guī)定了對違反《條例》增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)責(zé)任人的處理辦法。
不過，縣一級對違反農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理政策法規(guī)的處理遠(yuǎn)較中央、省和市一級寬松。這樣當(dāng)然控制不住農(nóng)民負(fù)擔(dān)。到1990年代中后期，從中央到地方，各級都制定農(nóng)民負(fù)擔(dān)“七不準(zhǔn)”、“十不準(zhǔn)”，措辭越來越嚴(yán)厲，辦法越來越細(xì)致。1996年，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》中，一連用了五個“嚴(yán)禁”，這五個“嚴(yán)禁”到2000年9月12日召開的全國減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)電視電話會議上，國務(wù)院副總理溫家寶發(fā)展為必須堅(jiān)決做到“八個禁止”。J市市委市政府則在稍后（2000年9月21日）發(fā)出的《關(guān)于落實(shí)農(nóng)村政策，解決農(nóng)村突出問題的若干意見》中，一連用了14個“禁止”來要求縣鄉(xiāng)村三級嚴(yán)格執(zhí)行減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策。整個1990年代就在這種農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越重和上級部門減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)辦法越來越細(xì)，措辭越來越嚴(yán)厲的悖論中過去了。
3、農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕的原因
那么，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的癥結(jié)在哪里？為什么中央一連下發(fā)20多個文件仍然得不到治理？
表面上看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)只是一個地方官員的品性問題，是地方官員好大喜功，普遍劣化的表現(xiàn)。因此之故，中央和地方各級特別強(qiáng)調(diào)思想認(rèn)識上找問題。中共中央和國務(wù)院在1996年12月30日下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》在分析農(nóng)民負(fù)擔(dān)一再反彈的原因時(shí)即認(rèn)為：“歸結(jié)起來，一是一些地方和部門背離了黨的實(shí)事求是的思想路線，訂計(jì)劃、辦事情不從實(shí)際出發(fā)，發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的要求超越了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入的實(shí)際水平。二是有些干部忘記了黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，群眾觀念淡薄，對農(nóng)民總是給予的少，索取的多，以至侵害農(nóng)民的利益�！睆倪@種認(rèn)識的角度，中央一再從技術(shù)層面強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，“嚴(yán)禁”、“不準(zhǔn)”以及黨紀(jì)政紀(jì)處分和追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等，都是試圖通過技術(shù)層面的辦法來解決問題�！吧嫌姓�，下有對策”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題上，中央與地方政府較量多年，只能說打了個平手，且可以認(rèn)為地方政府贏多輸少。 為什么竟會是這種結(jié)果？話分兩頭說。
第一，1980年以來，鄉(xiāng)村兩級乃至更高級別的政府過于樂觀估計(jì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢和農(nóng)民收入狀況，在各種既得利益集團(tuán)的壓力下面，向農(nóng)民收取了過多用于舉辦實(shí)際上沒有產(chǎn)生效益的事業(yè)的錢，其中相當(dāng)部分被鄉(xiāng)村兩級用于吃喝、建樓堂館所甚至貪污掉了。這種情況在1990年代中期變得更為嚴(yán)重，在J市農(nóng)村至1996年前后達(dá)到最高峰。
第二，改革開放以來中央與地方財(cái)政分灶吃飯的體制，特別是1994年以后實(shí)行的分稅制，
使地方財(cái)政普遍入不敷出。特別是在農(nóng)業(yè)型地區(qū)，不從農(nóng)民身上想辦法，財(cái)政無法運(yùn)作。換句話說，中央并未為地方政府留足財(cái)政收入。中央實(shí)行分稅制的本意之一是調(diào)動地方政府尋找財(cái)源的積極性，這種思路與1980年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起中地方政府主動性的被肯定是一致的。地方政府在有足夠事權(quán)和任務(wù)的情況下，不得不想出種種辦法向農(nóng)民收錢以辦事。為辦事就得養(yǎng)人，財(cái)政收入少了之后，辦事的錢便被擠掉了。由此出現(xiàn)以收錢辦事始，以收錢養(yǎng)人終的荒謬后果。
換句話說，農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕的根本原因，正在于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府當(dāng)作積極政府來期待，既希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法收取足夠稅費(fèi)，大大地開源，又希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動辦起很多企業(yè)和事業(yè)，為官一任，造福一方，為一方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)乃至于為鄉(xiāng)村教育和其他諸種升級達(dá)標(biāo)活動都打好基礎(chǔ)，這就是榮敬本等人所說的“壓力型體制”，而在這個過程中，因?yàn)橹袊�，�?jīng)濟(jì)社會發(fā)展太不平衡，中央缺乏考核地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與地方政府行為相關(guān)關(guān)系的足夠信息，地方政府在沒有中央政府足夠監(jiān)督的情況下，利用“壓力型體制”留給自己的主動性空間，將辦事能力用于謀私，將為老百姓造福的政績工程變?yōu)閷习傩蘸翢o作用的面子工程甚至只是為某些既得利益集團(tuán)乃至為地方政府負(fù)責(zé)人得到回扣的工程。
4、兩稅平攤的例子
那么，為什么鄉(xiāng)村兩級屢屢向農(nóng)民伸手，在中央如此之高的關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的壓力下還可以得逞？以J市農(nóng)村為例，中央至少在1996年就已明確規(guī)定“農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅必須據(jù)實(shí)征收，不得向農(nóng)民下指標(biāo)，不得按人頭、田畝平攤”，但至2001年，J市農(nóng)村大多仍然是按人頭和田畝平攤農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅的。除農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅稅源分散、征收難度大等征收方面的原因以外，兩稅平攤也與農(nóng)民缺乏組織能力、中央政府對地方政府行為的無可奈何和地方政府中較高層級對較低層級政府的睜一只眼閉一只眼有關(guān)。B鎮(zhèn)經(jīng)管站站長說，前些年還有農(nóng)民為農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村級財(cái)務(wù)上訪告狀，到2001年，全鎮(zhèn)竟無一個農(nóng)民上訪。農(nóng)民不上訪的原因不是他們的負(fù)擔(dān)減輕了，也不是村級財(cái)務(wù)沒有問題，而是他們在整個1990年代看到中央政策、國家領(lǐng)導(dǎo)人和中央級傳媒有那么多關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的規(guī)定、講話和處理案例，仍然不能解決時(shí)，在他們過去屢屢上訪都無果而終時(shí)，他們終于明白，政策規(guī)定是一回事，而實(shí)際情況又是另一回事。他們悟出問題出在鄉(xiāng)村兩級，根子卻在上面，既然根子在上面，農(nóng)民針對鄉(xiāng)村兩級的上訪有什么用處？農(nóng)民的想法是對的。
為什么說根子在上面？以J市農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅的平攤為例，這么多年，難道市縣兩級的領(lǐng)導(dǎo)不知道？我們在全國農(nóng)村調(diào)查，以上兩稅平攤是普遍現(xiàn)象，新聞聯(lián)播、焦點(diǎn)訪談也以典型案例說明據(jù)實(shí)征收的兩稅平攤是普遍現(xiàn)象，既然如此，中央未必不知道？不知道的話，為何一再在中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的規(guī)定上重申嚴(yán)禁兩稅平攤？
中央肯定知道兩稅平攤是全國普遍現(xiàn)象這一事實(shí)的，市縣兩級以至省級官員也知道中央知道全國范圍兩稅平攤的問題。他們說，問題不在于兩稅是否平攤，而在于平攤時(shí)不要出問題。出不出問題，就不是省市縣三級更不是鄉(xiāng)村兩級所可以把握住的，因此，地方官員喜歡說“看誰的點(diǎn)子低�！敝醒敕磸�(fù)強(qiáng)調(diào)“凡加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，引發(fā)嚴(yán)重事件和死人傷人惡性案件的，要追究鄉(xiāng)、村主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的責(zé)任，凡涉及地、縣領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，要依據(jù)有關(guān)規(guī)定追究地、縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任�！庇械牡胤絻啥惼綌偦蚣又剞r(nóng)民負(fù)擔(dān)恰恰鬧出了人命，這個地方領(lǐng)導(dǎo)人的點(diǎn)子就低，日子就不好過。因此，在加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)時(shí)，市縣兩級關(guān)心的核心問題不是農(nóng)民負(fù)擔(dān)是否被加重了，而是會不會出惡性案件。只要不出惡性案件，層級高的地方政府就對層級低的地方政府睜一只眼閉一只眼。農(nóng)民上訪來說負(fù)擔(dān)過重和兩稅平攤的，能推則推，裝模作樣。
為什么農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅要平攤，而上級政府會不管？從J市農(nóng)村來看，除征收方面的原因外，縣鄉(xiāng)財(cái)政緊張，地方政府要開源，就將主意打在兩稅上面。根據(jù)《S縣財(cái)政年鑒》的統(tǒng)計(jì)，S縣整個1990年代的10年，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅分別由1989年的47萬元和33萬元，增長到1999年的917萬元和464萬元，10年時(shí)間，兩稅增長16.3倍，而實(shí)際稅源增長的很少。以生豬為例，屠宰稅是指農(nóng)戶自食殺豬所繳稅收，稅率為一頭豬8-12元錢，J市農(nóng)村有殺豬過年的習(xí)慣，有些農(nóng)戶（約占1/3）過年也不殺豬，這樣戶平生豬屠宰稅不會超過10元，但在1990年代，乃至2001年，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶攤到的屠宰稅都遠(yuǎn)高于10元，高的達(dá)每戶90多元，即相當(dāng)于平均每戶一年殺9頭豬，這該多么荒謬！S縣1999年征收屠宰稅464萬元，當(dāng)年全縣共12萬農(nóng)戶，平均每戶征收38.7元屠宰稅。
農(nóng)民知道事情的荒謬性，但農(nóng)民喪失了挑戰(zhàn)荒謬事情的信心，因?yàn)檗r(nóng)民是分散的。江西農(nóng)村還有宗族存在，農(nóng)民算有一點(diǎn)宗族組織，因此對如此荒謬的事情還有抵制的勇氣。1999年我們在崇仁調(diào)查，即聽說1997年因?yàn)榘磻羝綌偼涝锥�，引起�?shù)千農(nóng)民鬧事，此后當(dāng)?shù)卣坏貌粨?jù)實(shí)征收屠宰稅。
有組織的農(nóng)民太少，發(fā)生惡性案件的機(jī)會就需要農(nóng)民不堪重負(fù)到極限。這個極限的危險(xiǎn)性在于，農(nóng)民可以在全國城鄉(xiāng)流動，流動而無所歸依的龐大的農(nóng)民群體，該是多么巨大的力量。
當(dāng)中央政府指望調(diào)動地方政府的積極性，按其主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作為和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來衡量地方政府的好壞，卻又沒有足夠財(cái)政能力為全國所有的地方經(jīng)濟(jì)投資的時(shí)候，中央除了對地方政府加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的做法保持事實(shí)上的默認(rèn)以外，中央又有什么辦法來獲得以上兩全其美的好事？
我們認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的癥結(jié)就在于中央將地方政府定位于積極政府這一立場。
必須將政府從發(fā)展經(jīng)濟(jì)中擺脫出來，讓地方政府作為一個消極者來發(fā)揮作用。特別是要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府消極起來。這是我們特別贊成徐勇教授提出“鄉(xiāng)派村治”的一個理由。
三、一點(diǎn)思考
在1990年代用技術(shù)性辦法（或叫做治標(biāo)的辦法）未能解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)且農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越成為危及中國現(xiàn)代化事業(yè)的重大隱患的情況下，理論和政策研究部門提出了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的兩種不同思路。擇要介紹如下： 第一種是思路是順著1990年代中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的辦法往下走，認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，從表現(xiàn)上看并不是稅收負(fù)擔(dān)重，甚至不是三提五統(tǒng)重，而是稅收和三提五統(tǒng)之外的亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資太多太重。在1990年代證明通過技術(shù)性措施無法減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)之后，便自2000年在安徽進(jìn)行稅費(fèi)改革，通過將向農(nóng)民收取的稅費(fèi)一律改為農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和兩稅附加，來規(guī)范農(nóng)村的收稅行為，抑制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的惡性上漲。這個辦法也為地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所認(rèn)同。他們認(rèn)為，在當(dāng)前農(nóng)村收款越來越難的背景下，費(fèi)改稅有利于降低征稅難度，減少征稅成本。此方面思路的文獻(xiàn)很多，可以說到處都是。 第二種思路不太同意起碼是不完全同意以上費(fèi)改稅的改革思路。例如，秦暉認(rèn)為費(fèi)改稅這種“并稅除費(fèi)”的改革決不是治本之策，而且如無其它改革配合，它的“治標(biāo)”效果也不能期望太多，甚至在某種制度環(huán)境下它的中長期效果可能適得其反。他認(rèn)為，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策“一是消除‘身
份性貢賦’色彩，實(shí)行公民權(quán)利平等基礎(chǔ)上的非身份性稅法，無論是所得稅、資產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等等都應(yīng)有一定之規(guī)。對公民個人來說，最重要的是所得稅，而所得稅率累進(jìn)制和低所得免稅線是現(xiàn)代社會的通例。按這個原則，我國相當(dāng)一部分農(nóng)民就幾乎不應(yīng)成為征稅對象”。更重要的第二點(diǎn)是要解決納稅問題的實(shí)質(zhì)即“公民與國家的關(guān)系問題”。歸根結(jié)底，“稅制改革‘治本’要取決于政治體制改革的突破”。 秦暉的思路可以細(xì)化為三種不同的思考方向。一是盧鋒等人所主張的“農(nóng)民免稅論”，認(rèn)為第一、大部分農(nóng)民達(dá)不到所得稅起征點(diǎn)，第二、當(dāng)前農(nóng)業(yè)狀況已使土地“資本”變?yōu)榱松鐣Ｕ鲜侄�，不能成為資本稅的對象。溫鐵軍與盧鋒的觀點(diǎn)較為相近。
二是劉書明認(rèn)為，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重在于政府推行城市偏向的分配政策和制度，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民之間分配關(guān)系失衡。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本出路在于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的分配政策和制度，通過調(diào)整城鄉(xiāng)居民之間的分配關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等負(fù)擔(dān)。與劉書明觀點(diǎn)相近的人很多。 三是發(fā)展農(nóng)村基層民主，包括村級民主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，建立維護(hù)農(nóng)民利益的農(nóng)會組織，從而提高農(nóng)民內(nèi)部的組織能力和提高與外界包括政府的談判能力，以將農(nóng)民負(fù)擔(dān)控制一個合理的可以承受的邊界之內(nèi)。政治學(xué)和社會學(xué)界相當(dāng)部分學(xué)者持此種看法。
依我們在J市農(nóng)村調(diào)查的情況看，以上各種思考都有道理，但我們不同意那種單純從技術(shù)層面進(jìn)行費(fèi)改稅的思路，認(rèn)為這種技術(shù)思路已走到盡頭，不解決與之配套的改革，可能會如秦暉所擔(dān)憂的那樣，適得其反。
我們思路的要點(diǎn)如下：第一，在中國工業(yè)化的現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)對工業(yè)的補(bǔ)貼已無可能（也無必要），農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在中國現(xiàn)代化現(xiàn)階段的主要功能不是為國家提供多少財(cái)政收入，而是如何可以為數(shù)量龐大的農(nóng)民留下一個穩(wěn)定的生存退路，包括為那些在城市未實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民留下足夠的生存退路。只要農(nóng)民有田可種，就可以解決溫飽問題，在中國現(xiàn)代化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)波動可以被農(nóng)村農(nóng)業(yè)的就業(yè)退路（溫飽生存的退路）所消化，這就可以為國家的工業(yè)化提供了較大的回旋余地，為今后50年持續(xù)不斷地農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移提供了進(jìn)退有序的可能。換句話說，土地應(yīng)成為農(nóng)民生存保障之基礎(chǔ)。
第二，土地生存保障功能的保持，來自兩個不同方面的合力，一是中央穩(wěn)定農(nóng)民土地使用權(quán)的政策不能變，允許農(nóng)民兼業(yè)，也允許農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)包他人，但不允許土地買賣。二是農(nóng)民的耕地可以有價(jià)轉(zhuǎn)包出去，或者說，耕地在扣除固定投入和勞動投入后，在繳納各種稅費(fèi)攤派之后，可以有一定收益，而不是當(dāng)前在很多地方農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)包他人時(shí)倒貼若干現(xiàn)金。因?yàn)橥恋乜梢垣@得收益，農(nóng)民就不會將土地撂荒，也不會隨便將與土地的聯(lián)系割斷。應(yīng)特別注意，土地對龐大數(shù)量農(nóng)民的社會保障功能是中華民族在今后50年艱難險(xiǎn)阻的現(xiàn)代化征程中最為重要的制度性力量。
第三，與土地社會保障功能相一致的，是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)體系中的消極而非積極功能。不要也不能指望共和國經(jīng)濟(jì)的增長極出現(xiàn)在農(nóng)村，特別是中西部的農(nóng)村，所謂發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)行做法，都被證明是失敗的。與此相關(guān)，鄉(xiāng)村兩級應(yīng)實(shí)行一種消極的維持農(nóng)村現(xiàn)狀不至更糟的戰(zhàn)略。所謂農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也就是由農(nóng)民自己來負(fù)擔(dān)一個消極行政的鄉(xiāng)村組織功能的那些負(fù)擔(dān)。消極行政的鄉(xiāng)村組織，其規(guī)模是很小的，其維持型的開支是很少的，其運(yùn)轉(zhuǎn)是低成本的。對于貧困地區(qū)的農(nóng)村，國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決低成本運(yùn)作的鄉(xiāng)村組織的經(jīng)費(fèi)。
第四，與前一點(diǎn)相關(guān)，我們建議在鄉(xiāng)一級設(shè)鄉(xiāng)公所，不設(shè)政府，也不設(shè)財(cái)政。在村一級實(shí)行村民自治，讓農(nóng)民自己決定如何在維持現(xiàn)狀的前提下，興辦自己的公益事業(yè)和建設(shè)自己的公共工程。作為一種引導(dǎo)，國家可以撥付專項(xiàng)資金，用于農(nóng)村特別是村一級的以工代賑事業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的公共工程，由國家財(cái)政解決。
總之，我們的思路不是從公民權(quán)利或現(xiàn)代稅收的原理出發(fā)，而是從中國現(xiàn)代化進(jìn)程中存在龐大的農(nóng)民群體，這個龐大農(nóng)民群體在逐步城市化的大約50年間能否有一個生存退路，將成為中國現(xiàn)代化能否獲得穩(wěn)定社會基礎(chǔ)的關(guān)鍵這一事實(shí)出發(fā)，來得出我們關(guān)于消極鄉(xiāng)村組織和發(fā)展村級民主的結(jié)論的。
主要參考文獻(xiàn)：
秦暉：“稅費(fèi)改革、村民自治與強(qiáng)干弱支：歷史的經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)的選擇”，《開放時(shí)代》2001年第9期。
劉書明：“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)新論”，《經(jīng)濟(jì)研究》2001年第2期。
徐勇：“縣政、鄉(xiāng)派與村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換”。
溫鐵軍：《中國農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度研究》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2000年版。
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