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大城市社會(huì)建設(shè)的組織結(jié)構(gòu)亟待改革創(chuàng)新
大城市社會(huì)建設(shè)的組織結(jié)構(gòu)亟待改革創(chuàng)新
口鮑宗豪
內(nèi)容摘要當(dāng)前，中國的大城市較為普遍地存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期全能型直線性政府的組織結(jié)構(gòu)問題，盡管其在資源統(tǒng)籌、組織動(dòng)員、危機(jī)應(yīng)對等方面具有明顯優(yōu)勢，但已不適應(yīng)社會(huì)矛盾凸顯期社會(huì)建設(shè)的需要。而要改變大城市社會(huì)建設(shè)嚴(yán)重落后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的局面，一個(gè)關(guān)鍵的改革創(chuàng)新舉措就是改變?nèi)苄驼慕M織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建矩陣式類行政組織的大城市社會(huì)建設(shè)的組織結(jié)構(gòu)，突出綜合科學(xué)決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、服務(wù)管理和引導(dǎo)培育職能，實(shí)現(xiàn)組織類型、組織管理對象、組織職能、組織決策和組織運(yùn)行的創(chuàng)新。關(guān)鍵詞大城市社會(huì)建設(shè)矩陣結(jié)構(gòu)全能型政府作
者鮑宗豪，上海華夏社會(huì)發(fā)展研究院院長，華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院教授、博士生導(dǎo)師。（上海：200237）
當(dāng)前，中國的大城丕較為普遍地存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“全能型”政府的組織結(jié)構(gòu)問題�！叭苄汀闭M織結(jié)構(gòu)的職能是一種直線性的職能制，該職能制有五大慣性：垂直型組織結(jié)構(gòu)的慣性、內(nèi)部協(xié)調(diào)的慣性、行政命令的慣性、突擊行動(dòng)的慣性、行政層級考核的慣性。直線性職能制的政府結(jié)構(gòu)，在資源統(tǒng)籌、組織動(dòng)員、應(yīng)急反應(yīng)、危機(jī)應(yīng)對等方面具有明顯的優(yōu)勢，但是它不適應(yīng)社會(huì)矛盾凸顯期的社會(huì)建設(shè)的需要，亟待進(jìn)行改革與創(chuàng)新。
當(dāng)前，要改變我國大城市社會(huì)建設(shè)嚴(yán)重落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局面，一個(gè)關(guān)鍵的改革創(chuàng)新舉措就是：通過構(gòu)建“矩陣”式社會(huì)建設(shè)組織結(jié)構(gòu)，來改變大城市“全能型”政府的組織結(jié)構(gòu)。
組織結(jié)構(gòu)是一個(gè)組織的載體和支撐。一個(gè)組織要高效率運(yùn)轉(zhuǎn)，必須有一個(gè)分工明確、責(zé)權(quán)利清晰、流程順暢而且能協(xié)作配合的組織結(jié)構(gòu)。我國大城市社會(huì)建設(shè)亟待解決的就是其組織架構(gòu)（結(jié)構(gòu)）問題。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入，尤其是在黨的十七大提出加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的背景下，如何形成適應(yīng)覆蓋“全社會(huì)”建設(shè)與管理的組織框架，可以說是至今未解決的一個(gè)突出難題�！叭苄汀闭�，政府再大、再強(qiáng)，也覆蓋不了“全社會(huì)”的建設(shè)，不可能解決全社會(huì)的管理；社會(huì)組織再發(fā)育、再成熟，也不能覆蓋“全社會(huì)”：中國的國情與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀決定了覆蓋中國“全社會(huì)”的建設(shè)與管理，必須由一種政府主導(dǎo)、但又不是政府組織、也非社會(huì)組織的“類行政組織”來推進(jìn)覆蓋“全社會(huì)”的大城市的社會(huì)建設(shè)與管理。
大城市社會(huì)建設(shè)的“類行政組織”是對“全能型”社會(huì)建設(shè)組織性質(zhì)的改革與創(chuàng)新，而組織結(jié)構(gòu)則傾向于選擇“矩陣結(jié)構(gòu)”。目前常見的一般組織結(jié)構(gòu)形式有：直線制、職能制、直線職能制、事業(yè)部制、模擬分權(quán)制、矩陣結(jié)構(gòu)等。矩陣結(jié)構(gòu)主要運(yùn)用于企業(yè)管理的項(xiàng)目運(yùn)營中，在政府中也有一定的應(yīng)用。社會(huì)建設(shè)的“矩陣結(jié)構(gòu)”，不僅對社區(qū)與社會(huì)事業(yè)的投資采取“項(xiàng)目化”方式運(yùn)作（即由社會(huì)事業(yè)投資公司及其他建設(shè)單位按市場機(jī)制運(yùn)作），更重視運(yùn)用矩陣結(jié)構(gòu)的基本原理，從大城市社會(huì)實(shí)際出發(fā)做出全新的構(gòu)建。其中，社區(qū)、居民小區(qū)是政府管理社會(huì)的基礎(chǔ)板塊，是政府和大城市社區(qū)居民共同管理社會(huì)的一個(gè)層面。借鑒新加坡人民協(xié)會(huì)管理社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，我們提出以下組織結(jié)構(gòu)（詳見下圖）。
有關(guān)大城市社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的名稱為大城市社會(huì)建設(shè)與管理委員會(huì)（以下簡稱“管委會(huì)”）。該管委會(huì)的性質(zhì)不是一般的“政府機(jī)構(gòu)”，而是“類行政組織”。委員會(huì)主任由大城市市長兼任；副主任由大城市副書記、副市長加上2位社會(huì)基層、社會(huì)組織成員擔(dān)任。委員會(huì)組織按市場（項(xiàng)目化管理的企業(yè)）、政府（按社會(huì)業(yè)務(wù)的不同內(nèi)容將不同的政府部門相應(yīng)歸類）和社會(huì)（社會(huì)組織）三大板塊，構(gòu)建大城市的矩陣式組織管理結(jié)構(gòu)：三大板塊的組織系統(tǒng)相對獨(dú)立，管辦分離，職責(zé)明晰，以“管委會(huì)”內(nèi)在一體的互動(dòng)方式，共同作用于大城市“全社會(huì)”的建設(shè)與管理。
委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)方式實(shí)行常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制。下設(shè)：(1)“社會(huì)建設(shè)與管理委員會(huì)辦公廳（室）”，由會(huì)長分管，辦公廳統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府各職能部門與市場、社會(huì)的關(guān)系，內(nèi)設(shè)社會(huì)事業(yè)、社會(huì)活動(dòng)、社會(huì)信息、社會(huì)保障、社會(huì)秩序和社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)小組；(2)社會(huì)事業(yè)投資管理公司，以項(xiàng)目方式運(yùn)作，負(fù)責(zé)對大城市標(biāo)志性設(shè)施、普惠型設(shè)施、社區(qū)與居民小區(qū)的科教文衛(wèi)體等基礎(chǔ)設(shè)施的投資及其管理，由2名副會(huì)長分管；(3)大城市社會(huì)組織發(fā)展中心，負(fù)責(zé)對社會(huì)組織（包括中介組織）如行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等機(jī)構(gòu)的管理、培訓(xùn)、服務(wù)等工作，行政管理論文由1名副會(huì)長分管。
委員會(huì)的運(yùn)行方式以集中決策為統(tǒng)領(lǐng)，以覆蓋“全社會(huì)”的建設(shè)與管理為對象，以項(xiàng)目投資與管理為途徑，以整合大城市的城區(qū)、社區(qū)的資源為基礎(chǔ)，構(gòu)建政府、社會(huì)、市場三位一體的運(yùn)作機(jī)制，從而達(dá)到大城市社會(huì)管理的系統(tǒng)化、動(dòng)態(tài)化、科學(xué)化。
委員會(huì)通過大城市的電子政務(wù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“條塊整合”，切實(shí)解決社會(huì)建設(shè)與管理中的條塊矛盾�！皸l塊結(jié)合”的電子政務(wù)平臺(tái)的做法是：以數(shù)據(jù)整合為突破口，從城區(qū)、社區(qū)做起，先易后難，以前臺(tái)數(shù)據(jù)需求帶動(dòng)后臺(tái)數(shù)據(jù)的整合。一是推廣實(shí)施城區(qū)與社區(qū)的綜合應(yīng)用平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城區(qū)、社區(qū)一級的整合：(1)建立人口公共數(shù)據(jù)庫：(2)推廣實(shí)施城區(qū)、社區(qū)管理軟件；(3)開發(fā)城區(qū)、社區(qū)綜合辦事系統(tǒng)。二是建立市社會(huì)建設(shè)委員會(huì)數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)市一級的整合：(1)在調(diào)研的基礎(chǔ)上形成數(shù)據(jù)中心總體規(guī)劃；(2)構(gòu)建數(shù)據(jù)中心基礎(chǔ)框架；(3)整合公共數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。通過與管理和服務(wù)業(yè)務(wù)相結(jié)合而自然形成的人口公共數(shù)據(jù)更新維護(hù)機(jī)制，整合外來人口數(shù)據(jù)、公共服務(wù)和公共管理數(shù)據(jù)。
大城市社會(huì)建設(shè)矩陣結(jié)構(gòu)的職能
大城市社會(huì)建設(shè)突出以下四大職能：
1．綜合科學(xué)決策的職能
面對多元經(jīng)濟(jì)、多元文化、多元價(jià)值觀的影響，管委會(huì)必須強(qiáng)化以人、社會(huì)、環(huán)境的整體協(xié)調(diào)發(fā)展為基礎(chǔ)的綜合科學(xué)決策的職能。綜合科學(xué)決策既是一個(gè)探索的過程，又是一個(gè)參與的過程。所謂探索是指管委會(huì)在制定綜合科學(xué)決策之前，決策者應(yīng)當(dāng)會(huì)同專家對社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)和實(shí)際狀況進(jìn)行研究和評估，提出具體的運(yùn)作手段，并隨著政策的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和修正；所謂參與過程是指科教文衛(wèi)體、勞動(dòng)與社會(huì)保障等政策的實(shí)施要有各利益群體和個(gè)人參與政策的討論和政策的制定，并參與政策的實(shí)施，這些參與者或者在實(shí)施綜合科學(xué)決策的過程中獲得一部分利益，或者在政策的實(shí)施過程中失去一部分利益。管委會(huì)實(shí)施綜合科學(xué)決策，就是要在對各種利益群體沖突目標(biāo)的協(xié)調(diào)中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的總目標(biāo)。
2．統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能
根據(jù)社會(huì)業(yè)務(wù)的內(nèi)容對相關(guān)的職能部門進(jìn)行分類，這對解決職責(zé)同構(gòu)、職能交叉有積極的作用。但是，社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)體，社會(huì)有機(jī)體始終處于發(fā)展變化之中。因此，管委會(huì)必須強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能：一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)事業(yè)投資項(xiàng)目：三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各職能部門的關(guān)系；四是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府部門與社會(huì)的法律論文 關(guān)系。
3．服務(wù)管理職能
管委會(huì)作為既具公益性又具行政性的類行政組織，首先要為大城市建設(shè)“好政府、強(qiáng)社會(huì)”做好服務(wù)工作，如大城市社會(huì)政策和法律、法規(guī)的咨詢服務(wù)：學(xué)有優(yōu)教、勞有應(yīng)得、病有良醫(yī)、老有贍養(yǎng)等咨詢服務(wù)工作。同時(shí)，加強(qiáng)對社會(huì)事業(yè)投資項(xiàng)目管理，加強(qiáng)對文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)及其市場化運(yùn)作的管理，加強(qiáng)對社會(huì)組織的分類指導(dǎo)與監(jiān)督管理，特別對于政府購買服務(wù)的組織，應(yīng)做好由社區(qū)居民、服務(wù)對象、業(yè)內(nèi)專家和政府相關(guān)部門共同參與的服務(wù)評估，評估結(jié)果必須作為下一年度簽定項(xiàng)目合同最重要的依據(jù)。
4．引導(dǎo)培育職能
第一，引導(dǎo)社會(huì)自強(qiáng)，建設(shè)“強(qiáng)社會(huì)”。首先，改進(jìn)大城市民間組織管理體制，激發(fā)社會(huì)組織發(fā)展活力。針對大城市社會(huì)組織發(fā)展中面臨的問題，實(shí)行社會(huì)組織分類管理。可以根據(jù)社會(huì)組織的服務(wù)類型，如衛(wèi)生、教育、科研、慈善、社區(qū)、文化、福利等制定不同的稅收政策，鼓勵(lì)從事社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)展。其次，充分發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織、社會(huì)中介組織等各類社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。管委會(huì)的組織架構(gòu)要求政府向社會(huì)放權(quán)，社會(huì)多方力量參與到社會(huì)事務(wù)管理中來，承擔(dān)部分以往由政府包攬的職責(zé)，協(xié)助政府進(jìn)行社會(huì)管理。
第二，培育和發(fā)展社區(qū)民間組織。首先，管委會(huì)要引導(dǎo)政府逐步放權(quán)，變社區(qū)民間組織“官辦”為“民辦”。政府要順應(yīng)時(shí)代要求，轉(zhuǎn)變職能，消除社區(qū)管理和服務(wù)中普遍存在的行政權(quán)力越位、社區(qū)居委會(huì)職能錯(cuò)位和社區(qū)民間組織缺位的現(xiàn)象，褪去社區(qū)民間組織的官辦色彩，回歸其民間自治性和相對獨(dú)立性。其次，要改革社區(qū)民間組織管理體制。針對在社區(qū)活動(dòng)的民間組織，明確其業(yè)務(wù)主管單位，降低登記門檻，簡化登記手續(xù)，推動(dòng)社區(qū)民間組織的發(fā)展。可嘗試在城區(qū)成立“社區(qū)民間組織服務(wù)中心”，解決登記注冊、業(yè)務(wù)管理、掛靠管理等問題。大城市社會(huì)建設(shè)“矩陣結(jié)構(gòu)”的創(chuàng)新
大城市社會(huì)建設(shè)“矩陣結(jié)構(gòu)”，有以下方面的創(chuàng)新：
1．組織類型創(chuàng)新
以“類行政組織”的方式構(gòu)建了大城市社會(huì)建設(shè)委員會(huì)。該委員會(huì)不是一般的政府機(jī)構(gòu)，也不是一般的非政府組織，而是在政府主導(dǎo)下，具有獨(dú)立法人資格、政府與社會(huì)代表參與法人治理的類組織，更確切地說，是“類行政組織”。這也是借鑒新加坡法定機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)而提出來的�！邦愋姓M織”對于解決當(dāng)前中國較為普遍存在的“中介機(jī)構(gòu)”腐敗問題，增大中國非政府組織的能量，推進(jìn)大城市的社會(huì)建設(shè)與管理，是較好的政府與社會(huì)相結(jié)合的制度安排。
2．組織管理對象創(chuàng)新
社會(huì)建設(shè)與管理覆蓋“全社會(huì)”，社會(huì)事業(yè)部分是其中的核心：社會(huì)事業(yè)主要是政府投資、管理，但對整個(gè)“社會(huì)”，政府無法全部承擔(dān)，所以，必須由社會(huì)組織共同參與。前些年，北京成立了社會(huì)建設(shè)委員‘會(huì)：上海在根據(jù)國務(wù)院大部制改革要求設(shè)置委辦局時(shí)撤消了原社會(huì)服務(wù)局，最近又成立了全市性的社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。無論是北京還是上海，機(jī)構(gòu)設(shè)置都是政府試圖覆蓋“全社會(huì)”的建設(shè)與管理。但是，在全球化、市場化、信息網(wǎng)絡(luò)化背景下，政府又不可能實(shí)現(xiàn)覆蓋“全社會(huì)”的目標(biāo)。因此，大城市的社會(huì)建設(shè)與管理機(jī)構(gòu)，要整合政府部門、社會(huì)與市場資源，從而使政府從傳統(tǒng)的局限于“社會(huì)事業(yè)”的建設(shè)和管理，切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α叭鐣?huì)”的建設(shè)與管理。
3．組織職能創(chuàng)新
除社會(huì)事業(yè)外，根據(jù)社會(huì)建設(shè)與管理所涉及的內(nèi)容，以任務(wù)（業(yè)務(wù)）需要分類，并明確相關(guān)職能局，可以解決政府部門之間職責(zé)同構(gòu)、職能交叉問題。根據(jù)社會(huì)業(yè)務(wù)把那些具有聯(lián)系而被部門分割的職能合并，有助于解決政府部門職能交叉問題，明確相關(guān)職能局在“全社會(huì)”建設(shè)與管理中的地位與角色。同時(shí)，通過電子政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，對于疏理、規(guī)范條塊關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從“每一個(gè)職能部門要管所有的事情”向“只負(fù)責(zé)特定事情”轉(zhuǎn)變，完成條塊整合，具有積極作用。
4．組織決策的創(chuàng)新
新的社會(huì)建設(shè)的組織結(jié)構(gòu)，其組織決篥做到了五個(gè)統(tǒng)一：對大城市的社會(huì)建設(shè)統(tǒng)一決策、統(tǒng)一規(guī)劃；對大城市的社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目政府引導(dǎo)、多元投資、規(guī)范管理；對大城市的社會(huì)信息、社會(huì)活動(dòng)、社會(huì)組織統(tǒng)一管理；對大城市的社會(huì)保障統(tǒng)一政策；對大城市的社會(huì)秩序、社會(huì)安全統(tǒng)一預(yù)警、監(jiān)控和管理。
5．組織運(yùn)行的創(chuàng)新
大城市社會(huì)建設(shè)委員會(huì)作為一種“類行政組織”，它的運(yùn)行不同于一般的行業(yè)協(xié)會(huì)、研究會(huì)，也不同于中國各大城市政府為解決條塊矛盾而采取的松散的“聯(lián)席會(huì)議”，而是具有獨(dú)立法人資格，形成一整套比較完整的運(yùn)行管理體制和機(jī)制的“類組織”。該組織對“全社會(huì)”建設(shè)和管理的運(yùn)作模式是：在運(yùn)行過程中，逐漸形成行政調(diào)控機(jī)制和社會(huì)自治機(jī)制結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的社會(huì)治理模式。
注釋：
�、偃粢�600萬以上的人口作為大城市的標(biāo)準(zhǔn)，那么根據(jù)2008年《國家統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國有6個(gè)城市的人口在1000萬以上：有3個(gè)城市的人口在900萬以上；有6個(gè)城市的人口在800萬以上：有9個(gè)城市的人口在700萬以上；有19個(gè)城市的人口在600萬以上。
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