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政治與行政二分法評述
政治與行政二分法評述何 霞
摘 要：政治與行政二分法作為公共行政學(xué)的經(jīng)典范式，在公共行政學(xué)百余年的發(fā)展歷程中，受到了諸多批評。文中對政治與行政二分法理論進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，并在此基礎(chǔ)上對其進(jìn)行了評述，并探討了該理論對我國行政管理理論與實(shí)踐的啟示。
關(guān)鍵詞：政治與行政；二分法；啟示
中圖分類號：D035.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）12-0005-02
政治與行政二分法在公共行政學(xué)發(fā)展史上最先由德國政治學(xué)家布隆赤里提出來的，在經(jīng)美國學(xué)者威爾遜和古德諾系統(tǒng)發(fā)展之后，成為了公共行政學(xué)的經(jīng)典范式。該范式在其一百多年的發(fā)展歷程中，可謂是譽(yù)滿天下，謗滿天下。本文將從政治與行政二分法理論內(nèi)涵、評價(jià)以及對我國行政管理理論與實(shí)踐的啟示三個(gè)維度展開論述。
一、政治與行政二分法理論內(nèi)涵
為了獲得政治與行政二分法的準(zhǔn)確理解，需要認(rèn)真研讀威爾遜的《行政學(xué)之研究》和古德諾的《政治與行政》兩部著作。兩位學(xué)者在其著作中對政治與行政的關(guān)系進(jìn)行了比較系統(tǒng)的探討，為了較清晰地闡述該理論，現(xiàn)對兩位學(xué)者的政治與行政二分思想進(jìn)行比較。
1.在政治與行政分離上，威爾遜認(rèn)為，行政與政治是有區(qū)別的。行政管理專屬的領(lǐng)域是置身于政治范圍之外的�！罢问窃谥卮蠖移毡樾缘氖马�(xiàng)方面的國家活動(dòng)，而在另一方面，行政管理則是國家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。因此，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政治如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治。”[1]12古德諾的觀點(diǎn)與威爾遜的類似。他認(rèn)為，“在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能，在所有的國家中也都存在著分立的機(jī)關(guān)，每個(gè)機(jī)關(guān)都用它們的大部分時(shí)間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是：政治與行政。”[2]12-13換句話說，政治就是國家意志的表達(dá)，而行政就是國家意志的執(zhí)行。
2.在政治與行政的聯(lián)系上，威爾遜認(rèn)為，政治與行政存在著密切的相關(guān)性。行政管理是政治生活的一部分，它超越純粹技術(shù)細(xì)節(jié)的，與政治中的基本原則、永恒真理息息相關(guān)。古德諾在政治與行政二分法理論上光輝在于他系統(tǒng)探討了政治與行政的協(xié)調(diào)問題。他認(rèn)為，“政治的功能一方面主要與國家意志的表達(dá)有關(guān)，其次又與國家意志的執(zhí)行有關(guān)。因?yàn)樵趪乙庵镜谋磉_(dá)與執(zhí)行之間，即在法律的制定和貫徹之間，必須存在協(xié)調(diào)。”[2]21他對政治與行政取得協(xié)調(diào)的方式進(jìn)行了探討，認(rèn)為政治對行政的控制方式有兩種：一是法定制度，二是法外調(diào)節(jié)，即政黨。
3.在對行政自由裁量權(quán)的問題上，威爾遜主張，“行政官員在為了完成其任務(wù)而選擇手段時(shí)，應(yīng)該有而且也的確有他自己的意志，他不是而且也不應(yīng)該是一種純粹被動(dòng)的工作�！盵1]13換言之，行政官員在執(zhí)行政策時(shí)有自由裁量的余地，并非完全聽從于政治家的意志。而古德諾認(rèn)為，“執(zhí)行表達(dá)國家意志的法律，在很大程度上有賴于行政機(jī)構(gòu)活躍的首創(chuàng)精神�！盵1]11此觀點(diǎn)與威爾遜的可以說是不謀而合。
4.在政治與行政分離的原因上，威爾遜主張政治與行政分離在于使“干凈”行政學(xué)從骯臟腐敗的“政治操縱”中獨(dú)立出來，以使行政學(xué)能夠擺脫從屬婢女地位，為政府管理工作提供理論上的指導(dǎo)，使政府有效履行其職能。而古德諾反對孟德斯鳩所言的行政、立法和司法在政府功能和機(jī)構(gòu)上的分立，認(rèn)為把每一種功能分派給一個(gè)分立的機(jī)構(gòu)去行使是不可能的，實(shí)際的政治運(yùn)行要求政治與行政取得協(xié)調(diào)。他主張政治與行政只能在功能上分立而不是在政府機(jī)構(gòu)上分立。
通過以上的分析，不難發(fā)現(xiàn)：無論是威爾遜還是古德諾他們并非主張政治與行政絕對分離，他們在論述政治與行政分離時(shí)，同時(shí)也敏銳地注意到了兩者之間的相關(guān)性。如果說在公共行政學(xué)發(fā)展史上有人曾宣揚(yáng)政治與行政絕對的分離，那么這個(gè)人當(dāng)屬官僚制理論創(chuàng)始人——馬克斯·韋伯。韋伯可以說是政治與行政二分法的集大成者。在他看來，行政人員是中立的、匿名的，而且毫無自主性可言，他們只負(fù)責(zé)執(zhí)行政治官員制定的政策，無需對政策執(zhí)行結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。
二、政治與行政二分法的評價(jià)
任何一種理論的產(chǎn)生都有它所處的時(shí)代有著密不可分的關(guān)系，因此，在評論一種理論的時(shí)候不能脫離它所產(chǎn)生的時(shí)代背景。同樣，政治與行政二分法也不例外。
1.理論產(chǎn)生的時(shí)代背景。威爾遜等人在當(dāng)時(shí)提出該理論絕非偶然，它的產(chǎn)生有著深刻的原因。在當(dāng)時(shí)的美國，由于生產(chǎn)力的發(fā)展，公共事務(wù)日益復(fù)雜多樣，這就要求政府能夠有效地管理公共事務(wù)。然而，政府依然采用簡單的方式來處理，而且處理方式不夠科學(xué)，這遠(yuǎn)不能滿足人們的需求。可以這樣說，是時(shí)代在呼喚一門行政科學(xué)。另外，在西方多黨制條件下，各政黨為競選而動(dòng)用各種手段，在競選成功之后根據(jù)每人在競選中的功勞大小把政府官職分給貢獻(xiàn)者。這種“政黨分肥制”給政府管理帶來了巨大的危害，為了保證政治的穩(wěn)定和政策的連續(xù)，需要將政治與行政進(jìn)行分離。
2.政治與行政二分法的價(jià)值。從理論上看，威爾遜提出的政治與行政二分法將行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來，并廓清了行政學(xué)的研究范圍和目標(biāo)，使行政學(xué)離開了政治學(xué)母親的懷抱，邁出了獨(dú)立發(fā)展的步伐。正是在這個(gè)意義上，威爾遜才被后人譽(yù)為行政學(xué)的開山鼻祖。從實(shí)踐上看，該理論有利于國家意志的執(zhí)行，比較有效地解決了威爾遜提出的“與制定一部憲法相比較，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了”[1]的問題。在理論指導(dǎo)下，公務(wù)員必須保持政治中立，這使文官專注于行政事務(wù)，這有利于提高政府管理的效率，并有效地減少了政黨分肥制對政府管理的危害，進(jìn)而保證了政治的穩(wěn)定和政策的連續(xù)性。
3.對政治與行政二分法的批判。在公共行政學(xué)發(fā)展史上，很多學(xué)者對該理論進(jìn)行了批判。需要指出的是，很多學(xué)者批判的是政治與行政二者的絕對分離。之所以后來的學(xué)者把批判的矛頭指向了政治與行政二者的絕對分離，依筆者之觀察，原因在于威爾遜和古德諾的政治與行政二分法很容易讓人產(chǎn)生理論誤解，加之韋伯在其官僚制理論中將該理論貫徹得淋漓盡致。如前所述，威爾遜和古德諾在論述政治與行政分離的時(shí)候也論述了兩者之間的相關(guān)性，因此，后來的學(xué)者產(chǎn)生的理論誤解一定程度上要?dú)w因于韋伯。
行政學(xué)家彼得斯對政治與行政二分法有過這樣的評論：行政與政策并非是互不相關(guān)的離散現(xiàn)象，它們確實(shí)是相互關(guān)聯(lián)的。無論從客觀上還是從主觀上講，行政體系的屬性都會影響到政治體系的政策產(chǎn)出。行政體系確實(shí)在制定政策，盡管這些與立法部門和執(zhí)行部門所制定的政策所采取的書面和公開頒布形式并不完全相同；而且，行政人員制定的操作規(guī)則，比起那些正式公開頒布的規(guī)則來說，對個(gè)體的實(shí)際影響更大[2]25。像錫拉丘茲大學(xué)馬克斯維爾學(xué)院院長保羅·阿普爾比這樣的另一些人甚至更為簡要地說：“公共行政就是政策制定�！盵3]政治與行政無論在理論上還是在實(shí)踐上倡導(dǎo)絕對的分離只能是陷入政治浪漫主義的泥潭。國家意志表達(dá)出來之后并不必然地得到有效執(zhí)行，因此就需要對執(zhí)行進(jìn)行適度控制，政治與行政的分離只能是相對。
三、政治與行政二分法的啟示
政治與行政二分法產(chǎn)生于西方之土壤，雖然它不具有普適性，但是該理論對我國行政管理理論和實(shí)踐具有重大的借鑒意義卻是不言而喻的。
1.處理好黨、人大與政府之間的關(guān)系。當(dāng)前，我國正在推行大部門體制改革，行政改革要取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展就需要政治體制改革的適時(shí)跟進(jìn)。如果政治體制改革跟不上行政體制改革的步伐，那么行政體制改革將困難重重，步履維艱。政治體制改革的焦點(diǎn)問題在于處理好黨、人大、政府三者之間的關(guān)系。目前，在我國政治生活中，黨、人大、政府、司法的具體分工，可以概括為：在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人大聚合和表達(dá)民意，界定正義；政府執(zhí)行民意，實(shí)現(xiàn)正義；司法扶歸民意，矯正正義。我國憲法規(guī)定，我國的根本政治制度是人民代表大會制度，全國人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人大及其常委會行使立法權(quán)，人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使國家權(quán)力。而在現(xiàn)實(shí)中，在重大決策上，先在黨內(nèi)形成一致意見，然后再交由全國人大及其常委會表決通過。也就是說，黨通過人大使自己的意志上升為國家意志。這種體制的好處就是保證了政治的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，提高了工作效率，但是在國家意志表達(dá)的過程中，人大的法定作用未得到充分發(fā)揮，人民及其代表參與的程度及發(fā)揮的作用是很低的。這與憲政的要求是不相符的。為解決這一問題，需要進(jìn)一步健全和完善人民代表大會制度，健全民主制度，豐富民主形式，拓展民主渠道，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，保障人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。更好地發(fā)揮人大在察民情、聽民意、聚民智、惜民力方面的優(yōu)勢和作用。另外，處理好黨與政府的關(guān)系。鄧小平曾提出黨政分開的問題，他強(qiáng)調(diào)，改革的內(nèi)容，首先是黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。換言之，就是要處理好黨與政府的關(guān)系，就是黨的作用是總攬全局、協(xié)調(diào)各方，它只行使法定的權(quán)力，而不能侵犯政府的權(quán)力。然而，現(xiàn)實(shí)中的黨政關(guān)系卻不能讓人滿意。典型的表現(xiàn)就是黨和政府兩者的權(quán)力和責(zé)任是不對等的。具體說來，政府的權(quán)力小于責(zé)任，而黨的權(quán)力卻大于責(zé)任。我們可以從問責(zé)制的實(shí)施情況來分析，在重大事故發(fā)生后，政府首長引咎辭職，而不追究同級黨委的責(zé)任，這樣的問責(zé)制的作用是有限的，威懾性不強(qiáng)。為扭轉(zhuǎn)上述不合理的局面，應(yīng)把屬于政府的權(quán)力還給政府，黨只行使其應(yīng)有的權(quán)力，使兩者的權(quán)責(zé)對等，需要通過憲法來明確兩者的權(quán)責(zé)范圍，實(shí)行法律分權(quán)制，以此來厘清政治與行政的關(guān)系，進(jìn)而推動(dòng)我國的憲政建設(shè)。
2.行政自由裁量權(quán)的問題。威爾遜和古德諾都對行政自由裁量權(quán)進(jìn)行了論述，的確，行政機(jī)關(guān)和行政人員在從事公共事務(wù)管理的過程中有著很大的自由裁量的余地。在立法、司法和行政三權(quán)中，行政權(quán)對公民的影響最大，為了確保行政機(jī)關(guān)及其工作人員合理行使自由裁量權(quán)，就需要對行政自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行控制和監(jiān)督。我國有兩千多年的封建歷史，封建歷史的經(jīng)歷給我國行政文化打上了深深地“人治”烙印�？梢哉f，我國行政文化總體上是倫理型的，重人治而輕法治。在行政執(zhí)法人員的行為中，不難發(fā)現(xiàn)人治的痕跡。我們在馬路上時(shí)常見到行政執(zhí)法人員對小商小販大打出手，而非依法行事。為解決上述問題，需要加強(qiáng)法治建設(shè)，并嚴(yán)格依法辦事，切實(shí)做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。如廣州市人民政府于2009年7月4日開始實(shí)施《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》，該規(guī)定開創(chuàng)了我國全面規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的先河。另外，我們需要加強(qiáng)對公務(wù)員的培訓(xùn)，使其牢固樹立法律至上、嚴(yán)格依法辦事的理念，合理合法有效地行使人民賦予的公共權(quán)力。
3.公共行政學(xué)的價(jià)值追求。在威爾遜和古德諾等學(xué)者所倡導(dǎo)政治與行政二分法下的傳統(tǒng)公共行政學(xué)的價(jià)值追求過于關(guān)注經(jīng)濟(jì)和效率，而對民主等憲政價(jià)值重視不夠。而公共行政學(xué)的靈魂在于價(jià)值追求，在于它的公共性�？梢哉f，傳統(tǒng)公共行政學(xué)只注重了“行政”方面，而對“公共”方面關(guān)注不夠。因?yàn)樾姓膬r(jià)值追求在于效率和經(jīng)濟(jì)，而公共的價(jià)值追求則是公平和民主。這對我國公共行政學(xué)的建設(shè)與發(fā)展有著重要的借鑒，在我國公共行政學(xué)在建設(shè)與發(fā)展中，要想擺脫身份認(rèn)同危機(jī)，就要搞好效率與公平的平衡，搞好經(jīng)濟(jì)與民主的平衡。在當(dāng)前我國轉(zhuǎn)型時(shí)期，在改革攻堅(jiān)階段，各種矛盾比較突出，如何處理好公平問題以促進(jìn)社會和諧值得每一位國人深思。而公共行政學(xué)在解決這個(gè)問題上有著自身優(yōu)勢，因此，在發(fā)展公共行政學(xué)時(shí)一定要高舉民主和公平的旗幟，使公共行政學(xué)實(shí)至名歸，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
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