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淺析涉法上訪問題成因與防范機(jī)制的構(gòu)建
涉法上訪是指已經(jīng)進(jìn)入法律程序的案件或應(yīng)當(dāng)被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)受理的案件，有利害關(guān)系的當(dāng)事人不服行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的作為與不作為，在申訴和控告未能如愿的情況下，轉(zhuǎn)而向上級(jí)機(jī)關(guān)投訴，或者尋求法律程序之外的請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)。當(dāng)前，涉法上訪問題面臨的形勢(shì)非常嚴(yán)峻，上訪總量不斷上升，規(guī)模不斷擴(kuò)大，已嚴(yán)重影響到了社會(huì)穩(wěn)定，成為一個(gè)備受關(guān)注的社會(huì)問題。 一、涉法上訪問題形成的原因 涉法上訪問題形成的原因歸納起來主要有兩個(gè)方面： �。ㄒ唬┬姓䦂�(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)方面的原因 首先，一些行政執(zhí)法人員和司法人員政治素質(zhì)較低，在個(gè)別案件處理過程中辦關(guān)系案、人情案、金錢案，有失公平、公正原則，造成案件當(dāng)事人的怨憤，引發(fā)上訪。 其次，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在明知案件處理不當(dāng)?shù)那闆r下，怕揭短亮丑，影響單位形象，不能正確采取補(bǔ)救措施，嚴(yán)格依法追究，致使案件當(dāng)事人在申訴無果的情況下上訪。 第三，某些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)不能依法辦案，遇有疑難案、纏手案，怕字當(dāng)頭，不是積極主動(dòng)地尋求解決問題的辦法，而是推給上級(jí)機(jī)關(guān)。個(gè)別案件到了上級(jí)機(jī)關(guān)又引不起高度重視，認(rèn)為此類案件應(yīng)由下級(jí)機(jī)關(guān)解決，處理不及時(shí)，造成當(dāng)事人產(chǎn)生對(duì)立情緒，對(duì)司法機(jī)關(guān)不信任，引發(fā)上訪。 第四，某些行政執(zhí)法人員和司法人員缺乏大局意識(shí)、穩(wěn)定意識(shí)，就案論案，不能將案件的法律效果與社會(huì)效果很好地統(tǒng)一，在處理案件過程中不能耐心細(xì)致地做好涉案人員的思想工作，而是武斷專橫，以法壓人，當(dāng)事人口服心不服，敢怒不敢言，留下后遺癥。 第五，當(dāng)前由于種種原因，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的公信度在普通百姓中間偏低，而且滿意率下降，一些涉法上訪人員產(chǎn)生了信上不信下，信訪不信法的扭曲心理，加之社會(huì)上經(jīng)常出現(xiàn)大鬧大解決、小鬧小解決的不良現(xiàn)象，于是當(dāng)事人片面認(rèn)為要想使自己的案件及時(shí)公正處理，只有找有關(guān)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，讓其向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行干預(yù)，才能實(shí)現(xiàn)自己的愿望。因此，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)處理案件未果的情況下，當(dāng)事人頻頻找上級(jí)機(jī)關(guān)以求引起關(guān)注。 第六，辦案質(zhì)量不高或久拖不決，引起當(dāng)事人不滿意而上訪申訴。個(gè)別案件在實(shí)體或程序處理上的確存在問題，導(dǎo)致當(dāng)事人上訪申訴。部分上訪、申訴案件處理不及時(shí)、不到位，致使經(jīng)年累月無法處理。部分上訪申訴案件，確實(shí)存在一定的問題，但由于當(dāng)事人不懂得申訴程序和要求，或由于接訪人員敷衍塞責(zé)、審查不細(xì)，使申訴案件沒有得到及時(shí)妥善的處理，久而久之，使案件陷入無法處理而當(dāng)事人又不服判息訴的境地。 第七，處訪機(jī)制不健全。一旦出現(xiàn)問題，行政執(zhí)法部門和司法部門之間存在互相推諉，久拖不決現(xiàn)象。同時(shí)，解決社會(huì)矛盾與糾紛的機(jī)制存在真空，尤其在基層，矛盾調(diào)處環(huán)節(jié)缺失，喪失了解決問題的最佳時(shí)機(jī)，使簡單的事情復(fù)雜化。 （二）上訪群眾方面的原因 首先，案件客觀事實(shí)與法律事實(shí)存在差異是造成當(dāng)事人上訪不休的重要原因。案件發(fā)生后，需要經(jīng)過一定的時(shí)間才能進(jìn)入行政執(zhí)法程序和司法訴訟程序。時(shí)過境遷，由于種種原因，案件進(jìn)入法律程序后，經(jīng)調(diào)查查明的事實(shí)與案發(fā)當(dāng)時(shí)的情況或多或少地存在著一定的差異，甚至相差甚遠(yuǎn)。案件的真實(shí)情況只有雙方當(dāng)事人心知肚明，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)只能依據(jù)證據(jù)證明的法律事實(shí)作出裁判。一方當(dāng)事人得不到期待的結(jié)果后，不能正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待裁判結(jié)果，而是極力地要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)作出符合客觀事實(shí)的處理。但當(dāng)事人又無法提供確實(shí)充分的有效證據(jù)，也就不可能再現(xiàn)當(dāng)時(shí)的客觀情形，以致當(dāng)事人對(duì)此上訪不止。 其次，在新聞媒體和輿論傳媒日益發(fā)達(dá)的今天，群眾對(duì)國家的法律法規(guī)熟悉得越來越多，并且在日常生活中能夠加以運(yùn)用,群眾的民主意識(shí)、法制意識(shí)普遍增強(qiáng)，維護(hù)自身合法權(quán)益的觀念有了一定提高，遇事敢說、敢找、敢反映，為當(dāng)前涉法上訪打下了基礎(chǔ)。但一些群眾對(duì)法律法規(guī)理解得不夠深透,導(dǎo)致不能依法規(guī)范自己的行為，遇事不能冷靜處置，有的甚至把司法機(jī)關(guān)的法定程序誤解為不盡職責(zé)，拖案不辦，故而上訪。 第三，部分當(dāng)事人訴訟心理扭曲，一旦認(rèn)為自己受屈，就通過上訪要求給予保護(hù)。其主要表現(xiàn)是，無端猜疑案件承辦人與另一方當(dāng)事人有密切關(guān)系，案件尚在處理過程中，就到處上訪。對(duì)處理結(jié)果不服，在完全可以走正常的法律程序的情況下，卻到處信訪申訴。此類當(dāng)事人認(rèn)為，上、下級(jí)機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員官官相護(hù)，走法律程序也不會(huì)有好結(jié)果，不如通過上訪引起領(lǐng)導(dǎo)重視，給予關(guān)注，既省了一些費(fèi)用，又解決了問題，唯信訪為大、為上。 二、涉法上訪問題防范機(jī)制構(gòu)建 涉法上訪問題，由來已久，絕非一朝一夕能夠解決。近期，有人評(píng)論中國遭遇信訪洪峰。群眾集體訪、重復(fù)訪和群眾赴京訪上升幅度大，人數(shù)多、規(guī)模大、持續(xù)時(shí)間長、行為激烈，并且上訪組織性增強(qiáng)，甚至有一些集體上訪有幕后組織者策劃者，有的出現(xiàn)不同地區(qū)乃至全國性的串聯(lián)。不少上訪群眾專門選擇重大政治活動(dòng)及節(jié)日等敏感時(shí)期越級(jí)進(jìn)京上訪，給黨委政府施壓。在一些地方和行業(yè)引起連鎖反應(yīng)，嚴(yán)重影響首都北京和局部地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。上述情況的出現(xiàn)并不是偶然的，而是一些長期沉積問題的暴露，也是我們依法治國進(jìn)程中不可避免的、必須面對(duì)的。社會(huì)的和諧穩(wěn)定，不能靠壓制甚至試圖消滅上訪來實(shí)現(xiàn)，這其中有的涉及司法的公正與效率的關(guān)系問題、訴訟成本問題、社會(huì)矛盾與糾紛的解決機(jī)制問題，也有的涉及提高執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)、普及法律知識(shí)、防止當(dāng)事人訴權(quán)濫用等等問題，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。信訪制度，作為中國最基本的民意表達(dá)制度，在新中國成立后的歷史上曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用。而現(xiàn)在涌現(xiàn)的信訪高潮表明，這一民意管道堵塞程度嚴(yán)重。因此，解決群眾涉法上訪絕不能再沿用過去治標(biāo)不治本的做法，應(yīng)探索建立長效的紓緩社會(huì)矛盾的超前防范機(jī)制。 首先應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)涉法上訪調(diào)處機(jī)構(gòu)建設(shè)，以社會(huì)治安綜合治理的思路和架構(gòu)來解決涉法上訪。黨的十六大報(bào)告中提出要正確運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段，妥善處理人民內(nèi)部矛盾特別是涉及群眾切身利益的矛盾，保持安定團(tuán)結(jié)的局面。黨中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志近期對(duì)信訪工作的一系列重要批示，也要求必須高度重視信訪工作，必須帶著深厚感情做工作，必須堅(jiān)決貫徹黨的政策，必須加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。因此建議各行政執(zhí)法、司法和信訪部門發(fā)揮解決涉法上訪案件的聯(lián)動(dòng)功能，在當(dāng)?shù)卣ㄎM織下，成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，建立市民投訴中心，實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)動(dòng)、合署辦公、協(xié)調(diào)立場、打破條塊分割，由各單位信訪、控申部門派員聯(lián)合會(huì)診、就地辦公，謀求問題的一纜子解決，實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)。東營市從1998年實(shí)行的五長聯(lián)合接訪就實(shí)現(xiàn)了公、檢、法、司、信五部門聯(lián)動(dòng)，從這幾年的實(shí)踐來看效果非常明顯。 二是夯實(shí)信訪工作基礎(chǔ)，完善基層防范機(jī)制。逐步實(shí)現(xiàn)信訪調(diào)處進(jìn)基層，在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、信訪辦理、矛盾調(diào)處與法律援助一條龍服務(wù)，充分發(fā)揮基層組織定紛止?fàn)幍淖饔�，�?shí)現(xiàn)司法、信訪功能整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的目標(biāo)。東營市實(shí)施的信訪網(wǎng)底工程在完善基層防范機(jī)制方面作了有益嘗試，他們?cè)鰪?qiáng)了基層和部門工作體系建設(shè)，在村級(jí)成立了信訪民調(diào)組織，配備了信訪信息員，在社區(qū)明確了信訪工作人員，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)配齊了專職信訪辦主任，在部門、單位健全了負(fù)責(zé)信訪工作的業(yè)務(wù)科室，實(shí)現(xiàn)了信訪工作重心下移和責(zé)任下移，從源頭上減少了大量不安定因素。 三是建議行政執(zhí)法部門、司法部門及信訪部門合作，設(shè)立人民來訪法律咨詢機(jī)構(gòu)，利用電話、網(wǎng)絡(luò)答復(fù)群眾咨詢和當(dāng)面答復(fù)咨詢等方式，為上訪群眾提供快捷、優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。通過加強(qiáng)依法上訪教育，提供法律援助，使群眾明白采取何種方式才能有效維護(hù)自身合法權(quán)益，避免采取盲目上訪的方式。 四是完善矛盾排查化解工作機(jī)制，各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都應(yīng)成立矛盾排查化解工作組織，能夠做到級(jí)級(jí)有人抓矛盾排查化解工作，搞好排查、預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)防。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)政法委應(yīng)成立矛盾排查化解工作信息中心，切實(shí)提高各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的信息資源共享，及時(shí)了解涉法上訪的動(dòng)態(tài)，把問題解決在萌芽狀態(tài)。 五是進(jìn)一步暢通渠道，拓寬聯(lián)系群眾的方式。建立黨政一把手公開答詢和電話答詢制度，通過辦信、接訪、公開電話、征求意見等形式，傾聽群眾的呼聲。建立起處理信訪綠色通道，加快來訪來信的處理效率。避免以往那種對(duì)群眾上訪采取躲、推、堵、哄的辦法。 六是建立預(yù)警處理機(jī)制。涉法上訪具有可預(yù)見性，因此應(yīng)充分利用其自身特點(diǎn)，建立超前防范機(jī)制，防止和減少涉法上訪的發(fā)生。建立早發(fā)現(xiàn)，早報(bào)告，早控制的預(yù)警處理機(jī)制，對(duì)有可能發(fā)生的涉法上訪問題和動(dòng)向及時(shí)、全面和準(zhǔn)確地掌握。建議同級(jí)行政執(zhí)法部門司法部門與信訪部門微機(jī)聯(lián)網(wǎng)，使上訪人的自然情況、上訪事由、責(zé)任單位、處理意見、反饋情況一目了然，整合各部門的資源，及時(shí)溝通信息，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上控訪。 七是建立訴訟風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先告知制度。涉法上訪案件，很大一部分是由于當(dāng)事人承擔(dān)了一定訴訟風(fēng)險(xiǎn)后引起的。因此司法機(jī)關(guān)在立案處理的同時(shí)，應(yīng)將必要的訴訟風(fēng)險(xiǎn)一并告知當(dāng)事人，讓其對(duì)訴訟結(jié)果有個(gè)大致了解，從源頭上減少涉法上訪案件。 八是進(jìn)一步完善人民調(diào)解制度。我國現(xiàn)行的人民調(diào)解制度在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)中做出了突出貢獻(xiàn)，承擔(dān)著涉法上訪第一道防線的作用。但隨著形勢(shì)的發(fā)展，我國民間糾紛發(fā)生了新的變化，出現(xiàn)了許多新的特點(diǎn)，人民調(diào)解的工作范圍、組織形式等許多方面已不能完全適應(yīng)新的形勢(shì)，必須與時(shí)俱進(jìn)，改革創(chuàng)新，逐步完善。積極探索人民調(diào)解與民事訴訟的銜接和協(xié)調(diào)，建立層次豐富、形式多樣而又協(xié)調(diào)一致的社會(huì)矛盾糾紛解決體系，形成維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的長效機(jī)制。 九是健全監(jiān)督制約機(jī)制。強(qiáng)化案件辦理監(jiān)督制約機(jī)制，增強(qiáng)工作透明度，嚴(yán)格違法違紀(jì)責(zé)任追究，確保案件公正處理，預(yù)防因執(zhí)法不公引發(fā)涉法上訪案件。推行涉法上訪案件責(zé)任追究制度，嚴(yán)格按照誰主管、誰負(fù)責(zé)的原則，認(rèn)真落實(shí)定時(shí)間、定人員、定案件的包案工作制度。對(duì)有上訪苗頭的案件，組織人員及時(shí)排查、吃透案情、快速疏導(dǎo)，將矛盾解決在萌芽狀態(tài)。對(duì)因辦案不規(guī)范、不負(fù)責(zé)任等引發(fā)的越級(jí)上訪，要追究領(lǐng)導(dǎo)干部及相關(guān)人員的責(zé)任。建立嚴(yán)格的、具有針對(duì)性與可操作性的執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)體系，追究那些因故意或過失行為而影響辦案質(zhì)量的行政執(zhí)法人員和司法人員的責(zé)任，從源頭上堵塞可能出現(xiàn)的涉法上訪誘因。 十是依法接訪，發(fā)揮信訪工作的示范作用，減少涉法上訪隱患。各級(jí)各部門在執(zhí)法過程中，對(duì)群眾反映的問題要認(rèn)真對(duì)待，抓好處理工作，避免因工作方式方法的原因產(chǎn)生新的上訪。信訪工作的示范作用很強(qiáng)，信訪工作應(yīng)當(dāng)在引導(dǎo)群眾理性上訪的同時(shí)，注意依法、理性接訪并注意宣傳、輿論導(dǎo)向，積極探索解決信訪問題的新途徑，避免產(chǎn)生負(fù)面效果。2004年3月14日溫家寶總理在十屆人大二次會(huì)議結(jié)束答記者問中，談到要靠制度、政策和法律來解決群眾上訪問題。因此，對(duì)于上訪人的賠償或補(bǔ)償，應(yīng)以存在過錯(cuò)和責(zé)任追究為前提，不能單純地為了息訪而賠償，防止助長一部分上訪人員產(chǎn)生不良心理。同時(shí)，也要從客觀實(shí)際出發(fā)建立必要的屬于社會(huì)保障性質(zhì)的救濟(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)因客觀因素?zé)o法執(zhí)行的案件，或確有困難的上訪人給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)救助，從而減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。
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