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            淺談建立涉法上訪工作長效機(jī)制

            時間:2023-02-20 08:56:39 行政法論文 我要投稿
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            淺談建立涉法上訪工作長效機(jī)制

            盧均曉*

            近年來,各地群眾進(jìn)京上訪、越級上訪、集體上訪和敏感時期上訪的數(shù)量有所增長。上訪成為當(dāng)前部分群眾要求解決實(shí)際問題,落實(shí)有關(guān)政策法律的一種重要手段和方式。然而大量越級上訪、群體上訪,不僅增加了上訪群眾的精神和物質(zhì)負(fù)擔(dān),而且給各級國家機(jī)關(guān)、政府部門增加了巨大的工作壓力,影響了國家機(jī)關(guān)的正常辦公和工作秩序,甚至損害了黨委、政府的社會形象。因此,研究探索新形勢下涉法信訪工作的長效機(jī)制,推動涉法信訪工作盡快走上規(guī)范化、制度化、法制化軌道,成為當(dāng)前乃至今后一個時期的一項(xiàng)重要而緊迫的工作任務(wù)。
            一、建立案件質(zhì)量保障機(jī)制,從源頭上防止和減少涉法上訪問題的發(fā)生。質(zhì)量是執(zhí)法辦案的生命和靈魂。案件質(zhì)量不高,不但影響司法機(jī)關(guān)的權(quán)威和形象,而且可能直接侵害涉案群眾的合法權(quán)益,誘發(fā)涉法上訪問題的發(fā)生。從當(dāng)前涉法上訪群眾反映的問題來看,涉法上訪的主要原因有以下幾個方面:一是執(zhí)法機(jī)關(guān)不依法辦案,甚至越權(quán)辦案。前些年,特別是修改后的刑法、刑訴法頒布實(shí)施前,一些地方的司法機(jī)關(guān)參與辦理了不屬于本部門、本級管轄的案件,如有的公安、司法機(jī)關(guān)插手辦理經(jīng)濟(jì)糾紛案件,或受利益驅(qū)動將辦案中扣押的款物在沒有法院判決的情況下予以沒收;二是執(zhí)法人員違反法定程序辦案。如有的單位在沒有立案手續(xù)的情況下辦案,有的辦案過程中法律文書送達(dá)不及時,侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益。雖然隨著修改后“兩法”的頒布實(shí)施,此類現(xiàn)象大幅度減少,但以前一些執(zhí)法部門辦案中遺留下的問題至今難以解決。因此,要從源頭上防止和減少涉法上訪案件的發(fā)生,必須建立行之有效的案件質(zhì)量保障機(jī)制,從實(shí)體上和程序上兩方面確保執(zhí)法辦案的質(zhì)量。1998年以來,煙臺市人民檢察機(jī)關(guān)堅持公正執(zhí)法、狠抓辦案,以質(zhì)量效果為中心,全面提高辦案質(zhì)量,使查辦犯罪工作的重心逐步由數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效果轉(zhuǎn)變。工作中,采取設(shè)立案件質(zhì)量專管員,建立偵查與批捕、起訴部門雙向延伸、共同把關(guān)制度,健全并嚴(yán)格落實(shí)主辦檢察官辦案責(zé)任制和錯案責(zé)任追究制,建立完善數(shù)量、質(zhì)量、效果有機(jī)統(tǒng)一的辦案工作綜合考評體系,加大對辦案質(zhì)量和效果的考核力度等措施,有效地促進(jìn)了全市檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案水平的提高,保證了案件質(zhì)量,提高了辦案效率,出現(xiàn)了自偵案件大要案比例、有罪判決率和挽回經(jīng)濟(jì)損失額大幅提高、涉檢信訪案件大幅下降的“三高一低”的良好局面。
            二、建立信息收集、交流、反饋機(jī)制,及時掌握涉法上訪動態(tài)。及時掌握涉法上訪群眾的情況,是做好息訪息訴工作的前提。因此,檢察機(jī)關(guān)控告申訴和各有關(guān)部門工作中應(yīng)及時掌握涉法上訪的動態(tài)情況,便于及早采取措施,爭取工作主動。一是建立涉法上訪信息收集機(jī)制。通過定期不定期地排查矛盾、接待來信來訪、其他機(jī)關(guān)和部門分流轉(zhuǎn)交、上級交辦信件等多種渠道,對傾向性、苗頭性、預(yù)警性信息和已發(fā)生的涉法上訪信息進(jìn)行廣泛地收集整理,使有關(guān)部門提前開展工作,做到關(guān)口前移、防患于未然,在處理涉法上訪案件時能夠迅速反應(yīng)、占據(jù)主動。二是建立內(nèi)部信息互通交流機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)控申部門應(yīng)及時與本院其他部門聯(lián)系,在做好保密工作的前提下,相互通報案件辦理情況等有關(guān)信息,尤其對可能引發(fā)當(dāng)事人上訪的信息應(yīng)及時通報和掌握。三是建立外部信息通報機(jī)制。各級、各部門應(yīng)該樹立信訪工作“一盤棋”的思想,積極建立信訪工作大格局,加強(qiáng)信息溝通和工作協(xié)調(diào)。檢察機(jī)關(guān)控申部門對于接待的應(yīng)由其他機(jī)關(guān)和部門管轄的來信來訪問題,應(yīng)及時向有關(guān)機(jī)關(guān)和部門移交和反饋,防止出現(xiàn)漏管失控。例如,蓬萊市人民檢察院在各業(yè)務(wù)科室都設(shè)立一名“涉法信訪預(yù)測員”,負(fù)責(zé)對本部門辦案中發(fā)現(xiàn)的可能到省進(jìn)京上訪的信息進(jìn)行整理,并將可能上訪的原因、案件目前的辦理情況、主要矛盾和息訴方案等形成書面材料通報控申科,由控申科錄入微機(jī),建檔造冊,并及時向政法委和信訪部門報告情況,使自己掌握的信息能夠?yàn)槠渌块T的工作提供有效的幫助。
            三、建立案件分流調(diào)控機(jī)制,認(rèn)真落實(shí)首辦責(zé)任制。檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),擔(dān)負(fù)著維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施的神圣使命。近年來,隨著檢察機(jī)關(guān)接訪工作日趨規(guī)范,工作人員接訪水平的不斷提高,社會各界反映較好,許多群眾對本不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的案件也到檢察機(jī)關(guān)上訪。因此,建立案件分流調(diào)控機(jī)制,使此類案件能夠得到及時移送、妥善處理顯得越來越有必要和緊迫。一是建立外部案件移交分流機(jī)制。對不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的案件及時向有關(guān)機(jī)關(guān)和部門進(jìn)行移交和分流,不積案、不壓案,并及時對信訪群眾進(jìn)行反饋,使問題得到及時有效的處理。二是建立內(nèi)部分流調(diào)控制機(jī)制,嚴(yán)格落實(shí)“首辦責(zé)任制”。對屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的涉法上訪案件,應(yīng)當(dāng)按照“分級負(fù)責(zé),歸口辦理”的原則,嚴(yán)格實(shí)首辦責(zé)任制,形成全院抓信訪的信訪工作大格局。首辦責(zé)任部門對于本部門承辦的控告、申訴案件,應(yīng)當(dāng)及時指定首辦責(zé)任人,按照有關(guān)工作規(guī)定辦理,并按時限將辦理情況反饋控申部門。例如,2004年初煙臺監(jiān)獄一名服刑人員猝死,經(jīng)萊陽市檢察院法醫(yī)鑒定系心肌梗塞致死。死者家屬不服,但既不要求重新進(jìn)行鑒定,也不同意火化尸體,一連數(shù)日聚集20余人在監(jiān)獄門前大搞哭喪、燒紙等祭祀活動,并燒壞監(jiān)獄大門的電線,嚴(yán)重影響了監(jiān)獄的安全和秩序。隨后死者家屬又到煙臺市檢察院上訪,要求對此案進(jìn)行法律監(jiān)督。市院控申處將案件轉(zhuǎn)給監(jiān)所處后,監(jiān)所處作為首辦責(zé)任部門,一是靠上去做上訪人的工作,穩(wěn)定其激動情緒,使其同意再次申請法醫(yī)鑒定;二是聯(lián)系技術(shù)處會同公安、法院技術(shù)鑒定部門開展了聯(lián)合鑒定,經(jīng)鑒定確系心肌梗塞死亡;三是與監(jiān)獄協(xié)調(diào),按規(guī)定給予死者家屬一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,最后上訪人心服口服表示不再上訪,順利化解了這起涉法集體訪案件。
            四、建立案件多元化調(diào)處機(jī)制,維護(hù)上訪群眾的合法權(quán)益。根據(jù)調(diào)查分析,在當(dāng)前群眾信訪特別是群眾集體上訪反映的問題中,80%以上是有一定道理,或有一定實(shí)際困難和問題應(yīng)當(dāng)予以解決;80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力,加以解決的;80%以上是基層單位應(yīng)該解決,也是可以解決的問題,其中不少是由于在初信初訪中調(diào)處工作不扎實(shí)、不到位,致使矛盾激化,發(fā)生越級上訪。因此,當(dāng)前要切實(shí)做好信訪工作,必須建立案件的多元化調(diào)處機(jī)制,認(rèn)真扎實(shí)對做好上訪群眾的穩(wěn)定工作,維護(hù)他們的合法權(quán)益。一是堅持檢察長接訪制。信訪工作是領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶,檢察長親自接訪,是提高檢察機(jī)關(guān)形象,體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)密切聯(lián)系人民群眾的一條重要途徑,檢察長接訪能夠增強(qiáng)來訪群眾的信任感;檢察長接訪能夠減少工作環(huán)節(jié),更便于協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)各有關(guān)部門的整體力量,解決群眾反映的問題,提高接訪的效果;檢察長接訪,便于檢察長更好地了解全院工作情況,解決檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作中存在的各種問題。二是建立點(diǎn)名約訪制。涉法上訪案件具有較強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性,有些案件控申部門不了解,往往難以有針對性地、全面準(zhǔn)確地給予解答,因此有必要建立點(diǎn)名約訪制度。將檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門檢察官的照片和簡歷在接訪室公布,上訪人可以通過控申科,點(diǎn)名預(yù)約某位檢察官接訪,一方面便于接受群眾監(jiān)督,增強(qiáng)辦案人的責(zé)任感,保證案件質(zhì)量;另一方面能夠有針對性地解答上訪人提出的問題,使上訪人心服口服。三是建立巡回下訪制。為了更好地方便群眾上訪,主動接受群眾監(jiān)督,防止因接訪空檔而發(fā)生越級上訪,在信訪部門應(yīng)建立巡回下訪制度。利用趕集、廟會和節(jié)假日等時機(jī)深入街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回接訪,以解決實(shí)際問題為著力點(diǎn),及時

            化解矛盾,消除不穩(wěn)定因素。例如,海陽市人民檢察院在該市徐家店鎮(zhèn)巡回接訪時,7名村民反映該村支書擅自將土地轉(zhuǎn)包他人,并聲稱問題解決不了就要進(jìn)京上訪。該院干警在認(rèn)真做好安撫工作的同進(jìn),及時將情況通報了信訪局和鎮(zhèn)黨委,使有關(guān)部門迅速采取措施,妥善化解了一起集體越級訪。四是建立反饋回訪制。對于已經(jīng)處結(jié)和正在處理當(dāng)中的上訪案件,應(yīng)當(dāng)建立反饋回訪制度。對已經(jīng)處結(jié)的案件要定期回訪,防止矛盾反復(fù)、上訪反彈;對正在處理的案件要及時反饋,告知案件進(jìn)展情況,防止矛盾激化,導(dǎo)致越級訪的發(fā)生。五是建立涉法信訪代理人制度。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)允許涉法上訪人委托授權(quán)1-2名律師作為信訪代理人,為其提供法律服務(wù)或援助。一方面律師熟悉法律,可以為上訪人找到合法的解決途徑,減輕上訪人的訟累和國家機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān);另一方面律師作為上訪人的代理人,他們對案件的分析容易被上訪人接受,有利于緩解上訪人的敵對情緒,做好上訪人的說服教育工作。
            五、建立上級指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制,嚴(yán)格落實(shí)“四定一包”責(zé)任制。加強(qiáng)對涉法信訪工作的領(lǐng)導(dǎo),是做好涉法信訪工作的重要一環(huán);鶎釉涸谔幚砩娣ㄉ显L案件時,時常遇到法律政策把握不準(zhǔn)、息訪息訴工作需要協(xié)調(diào)、不屬于自己主管的案件難以移交等問題,迫切需要上級機(jī)關(guān)給予指導(dǎo)和協(xié)調(diào),幫助他們解決實(shí)際困難和問題。一方面,指導(dǎo)和敦促基層單位加大信訪工作力度,嚴(yán)格落實(shí)“四定一包”責(zé)任制,及時調(diào)處涉法上訪案件,把問題解決在基層,把矛盾化解在基層;另一方面,積極與當(dāng)?shù)攸h委、政府協(xié)調(diào),使本不屬于檢察機(jī)關(guān)主管或者涉及其他部門的案件,能夠得到及時地分流和處理。
            六、建立對無理纏訪纏訴的處理機(jī)制,加快涉法信訪工作法制化步伐。當(dāng)前各地對信訪工作高度重視,為做好息訪息訴做了大量工作。但仍有一部分無理纏訪纏訴案件難以得到平息,成為影響社會穩(wěn)定的一個重大隱患。在處理纏訪纏訴案件中,有的單位為了求得一時的清靜,做出無原則的讓步,使無理纏訪纏訴人得到一些好處,這在某種程度上助長了無理纏紡纏訴人的氣焰。有的纏訪纏訴人達(dá)不到自己的目的和要求,就將進(jìn)京到省上訪、越級上訪、重大節(jié)日、會議、敏感時期上訪等當(dāng)成向有關(guān)部門施壓的手段;有的甚至聚眾尋釁滋事、沖擊國家機(jī)關(guān),嚴(yán)重擾亂了國家機(jī)關(guān)辦公秩序和社會秩序,在社會上造成惡劣影響。因此,解決纏訪纏訴問題,已經(jīng)成為當(dāng)前信訪工作的當(dāng)務(wù)之急。一是要建立和推行公開聽證、公開答詢制度。對于重大、疑難案件,特別是上訪人無理取鬧、纏訪纏訴的案件,應(yīng)邀請人大代表、政協(xié)委員、法律專家、律師和當(dāng)事人及其近親屬參加公開聽證和答詢,依靠社會力量和群眾輿論做好化解矛盾糾紛工作,達(dá)到息訪息訴的效果。二是對構(gòu)成犯罪的要依法予以必要的法律制裁。對以上訪為借口纏訪纏訴的,或者在正常信訪中沖擊國家機(jī)關(guān)秩序,聚眾擾亂社會秩序的,應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律和法規(guī),予以必要的行政和刑事處罰。三是需要加快對信訪工作的立法步伐。通過加強(qiáng)信訪立法,對上訪人主體資格、行為規(guī)范、案件處理原則、處理程序、違法制裁等進(jìn)行規(guī)范,將信訪工作納入法制化、規(guī)范化軌道,使確有冤屈的群眾有處伸冤,無理纏訪纏訴人受到懲處,保證信訪工作依法有序健康進(jìn)行。

            * 山東省煙臺市人民檢察院檢察官,中國管理科學(xué)院研究院特約研究員,法學(xué)學(xué)士。


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