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農墾衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展情況的調研報告
一、基本情況和存在的主要問題農墾轄17個國有農林牧場，13家企事業(yè)單位，資產總額18.7億元，土地300萬畝，總人口13.23萬人，其中在職職工2.26萬人、離退休職工1.63萬人、家屬子女6.26萬人、移民人口3.08萬人（生態(tài)移民1.73萬人，自發(fā)移民1.35萬人）。有種植業(yè)、畜牧養(yǎng)殖業(yè)、農產品加工業(yè)、綠色產業(yè)及生態(tài)觀光旅游業(yè)五大支柱產業(yè)。
改革開放以來，農墾衛(wèi)生事業(yè)有了較大發(fā)展。目前，系統共有衛(wèi)生機構21個，其中職工醫(yī)院14個，衛(wèi)生所7個，醫(yī)療衛(wèi)生機構人員268人，床位363張。2005年末，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人數9143人，參加新型農村合作醫(yī)療人數1.68萬人，為經濟持續(xù)快速增長、解決群眾看病就醫(yī)、穩(wěn)定社會發(fā)揮了積極的作用。
隨著農墾經濟和社會發(fā)展，以及全區(qū)衛(wèi)生體制改革的不斷深化，出現了全系統衛(wèi)生工作陷入困境、舉步維艱的矛盾，群眾看病難、看病貴的問題日顯突出，主要表現在：
1、衛(wèi)生技術人員素質狀況難以適應工作要求
截止2006年8月，全系統擁有衛(wèi)生技術人員243人，其中具有執(zhí)業(yè)資格的醫(yī)生79人，僅占總人數的32.5，平均每個醫(yī)療衛(wèi)生機構僅有3.76人。
從技術職稱看，擁有副主任醫(yī)師以上職稱的醫(yī)生2人，僅占總人數的0.7；主治醫(yī)師49人，占總人數的20.2。真正能看病的醫(yī)生為數不多，無法滿足群眾的就醫(yī)需求。
從受教育程度看，243名衛(wèi)生專業(yè)技術人員中，具有大學本科學歷的5人，僅占2.1；具有大專學歷的97人，占39.9；具有中專及高中文化程度以下的人數達141人，占58，人員學歷程度偏低。
現有人員知識嚴重老化，從2000年至今七年時間，參加過區(qū)級培訓的人員28人次，占人員總數的11.5，參加過區(qū)、市級進修的人員51人次，占21，在縣級醫(yī)療機構進修的人員11人次，占4.5。絕大部分醫(yī)生憑積累的經驗看病，有些新知識、新方法知之甚少。
2005年，全系統門診人數僅為19.45萬人次，平均每個衛(wèi)生機構每天的門診量僅為25.4人次。也就是說，平均每個衛(wèi)生專業(yè)技術人員每天的門診量僅為2.2人次。
2、衛(wèi)生機構房屋普遍破敗
2005年末，農墾衛(wèi)生醫(yī)療機構房屋建筑面積僅為13457平方米，除長山頭農場、平吉堡奶牛場、南梁農場的三個職工醫(yī)院建于2000年以后外，建于上世紀60-70年代的醫(yī)院有7家，建于80-90年代的醫(yī)院有11家。80年代以前建設的房屋，由于年久失修，大部分已成為危房，屋頂塌陷，漏雨透風，門窗損壞，墻體開裂，墻皮脫落，地面損壞，相當一部分病房臟亂差現象嚴重。有6所醫(yī)療機構暫時租住在臨時房屋中開展業(yè)務。全系統租用房屋面積達3833平方米，需要改造的醫(yī)療衛(wèi)生機構15個，占醫(yī)療衛(wèi)生機構的71.4，需要改造的面積12317平方米。面積在1000平方米以上職工醫(yī)院只有7個，150—1000平方米職工醫(yī)院的3個，150平方米以下職工醫(yī)院（所）的11個。大部分醫(yī)療衛(wèi)生機構，按照衛(wèi)生部的要求，占地面積、衛(wèi)生條件均達不到社區(qū)衛(wèi)生服務中心或鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院標準的要求，差距甚遠。
3、醫(yī)療設備短缺、老化
21家農墾醫(yī)療衛(wèi)生機構，擁有200毫安X光機10臺，能用的僅有5臺，占50；B超機13臺，能開展業(yè)務的僅有7臺，占54；生物顯微鏡16臺，能用的9臺，占56；半自動生化分析儀6臺，尿分析儀2臺，血球分析儀2臺。平均每個醫(yī)療機構擁有X光機0.23臺、B超機0.28臺、心電圖機0.5臺、半自動生化分析儀0.28臺、生物顯微鏡0.76臺、尿液分析儀血球分析儀0.09臺。有36的設備屬于六七十年代產品，急需更新。相當數量的醫(yī)療機構至今停留在“老三件（聽診器、體溫計、血壓計）”的水平上，擁有“新五件（200毫安X光機、臺式B超機、心電圖機、半自動生化分析儀、尿液分析儀）”并能開展檢查業(yè)務的衛(wèi)生醫(yī)療機構不足5家，無法滿足群眾基本醫(yī)療的檢查要求，致使相當一部分群眾舍近求遠，到幾十里以外的衛(wèi)生機構去看病。
4、公共衛(wèi)生管理職能弱化
農墾醫(yī)療機構具有非常明確的公益性性質。從我們調查情況來看，多數醫(yī)療衛(wèi)生機構存在重醫(yī)療、輕預防、公共衛(wèi)生管理職能弱化的現象。公共衛(wèi)生管理職能中，計劃免疫和婦幼保健工作在屬地衛(wèi)生部門的督導下，還有所開展，而健康教育、康復醫(yī)療及計劃生育技術工作幾乎停滯。根據要求，各醫(yī)療機構應設置預防保健科，而調查顯示，有60的醫(yī)療衛(wèi)生機構設置了預防保健科。即使設置預防保健科的醫(yī)療衛(wèi)生機構，防保人員全部由醫(yī)療衛(wèi)生人員兼職，工資、經費不落實，健康教育宣傳、婦幼保健支出更是少得可憐。
基層衛(wèi)生服務網絡處于“線斷、網破”的狀態(tài)。由于農場地域寬廣，居民點多而且分散，大部分農場只有職工醫(yī)院或衛(wèi)生所一家公益性性質的衛(wèi)生機構，在場區(qū)內下設診所和衛(wèi)生室的農場只有9家，遠離場部的群眾有的距離7—8公里，看病極為困難。就是現在僅有的17處基層衛(wèi)生室條件也十分簡陋，難以適應群眾就醫(yī)的基本需要。
公共衛(wèi)生投入極為有限。2000年-2006年全區(qū)農墾系統對疾病防疫和婦幼保健的投入累計為21.23萬元，平均每年3.03萬元。2005年雖有所增加，投入也僅為4.45萬元，按農墾總人口計算，平均每人僅為0.46元，與自治區(qū)城市社區(qū)服務要求的人均2-5元/年/人的標準，分別低77-90.8。
機構的不健全和資金投入的不足，使農墾醫(yī)療衛(wèi)生機構堅持以預防為主的方針大打折扣。在遠離城鎮(zhèn)的農場，尤其是靠近山區(qū)的農場，或因家庭收入有限，或因交通不便，群眾預防保健意識相當淡薄，醫(yī)療保健觀念陳舊落后。從走防的農戶和患者看，沒有一戶平時作身體健康檢查，都是有了病迫不得已才去求醫(yī)，“小病拖，大病抗，重病聽天命”是群眾對因病致貧、因病致殘、因病返貧的生動總結。
5、醫(yī)療衛(wèi)生機構生存狀況堪憂
隨著農墾體制改革的深入，農墾系統以市場化為取向，積極探索衛(wèi)生體制改革的路子，在農場給予一定補貼的基礎上，采取股份合作制、經營包干、國有民營等形式，將衛(wèi)生機構全部推向市場，21家醫(yī)療衛(wèi)生機構絕大部分入不敷出，虧損嚴重，衛(wèi)生機構整體上經營狀況不佳，舉步維艱。
與衛(wèi)生機構凋敝狀態(tài)相對應的是衛(wèi)生人員收入的低下，2005年，人均月工資僅為720元，普遍低于社會同級同類人員工資的35-50，而且各衛(wèi)生機構不同程度存在工資欠發(fā)的情況。
條件差，待遇低，與人才結構落后成為惡性循環(huán)，相當一批威望高、責任心強、業(yè)務精的骨干力量調離衛(wèi)生機構或辭職從事個體行醫(yī)。自2000年至2005年，流失醫(yī)務人才就達119人，而同期調入醫(yī)師僅9人。
6、群眾看病貴問題日漸突出
由于體制改革將醫(yī)療機構推向市場，靠市場求生存，導致衛(wèi)生機構以賣藥為主。
2005年，農墾醫(yī)療機構總收入556.7萬元，其中藥品收入513.73萬元，占總收入的92。西藥加價率達到15-20，中藥加價率達到25-30，群眾就診買高價藥，出現個別醫(yī)療機構盲目追求高收入的狀況。我們調研發(fā)現，全系統所有的醫(yī)療機構，沒有一家參加全區(qū)醫(yī)療機構藥品統一招標、統一價格、統一配送的“三統一”改革工作，藥品價格明顯高于全區(qū)招標藥品價格，加重了群眾的就醫(yī)負擔，群眾看病貴問題比較突出。2005年，渠口農場家庭人均支出醫(yī)療費達561元，占人均純收入的11.2，因重大疾病喪失或部分喪失勞動能力的，以及先天殘疾無勞動能力的人數有330多人，致使300多個家庭因支付高額的醫(yī)藥費而返貧，還有600多個長期患慢性疾病的病人為看病貴而苦惱。前進農場因病致貧的家庭達到13.4。
二、農墾衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展艱難的根本原因是體制不順
農墾衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展陷入困境，除與當前農墾經濟發(fā)展水平相對落后，醫(yī)療市場競爭激烈，內部機制不活等環(huán)境因素外，主要是管理體制上的問題。
1、企業(yè)開展醫(yī)療衛(wèi)生工作力不從心
農墾是企業(yè)，大多從事收入低、風險大的農業(yè)生產，在負擔全部生產經營職能成本的同時，還要承擔“政府辦衛(wèi)生”的運行成本，自身的負擔不斷加重。農墾不是一級政府，有別于市、縣行政區(qū)域，在爭取衛(wèi)生政策方面，無法得到國家應有待遇，未能享受到國家關于財政轉移支付、公共衛(wèi)生項目申報、資金投入、基本建設、設備投入、工資和業(yè)務經費保障等政策，各農場設立的職工醫(yī)院、衛(wèi)生室的投入和支出均不能列入國家項目和地方財政預算，以致于衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展自身無力顧及。
2、衛(wèi)生事業(yè)未納入全區(qū)衛(wèi)生體系
從農墾衛(wèi)生機構的性質和功能來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、城市社區(qū)衛(wèi)生服務機構一樣，承擔著公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務等公益性職能，開展公共衛(wèi)生工作應由政府提供所需人員工資和正常的業(yè)務經費，衛(wèi)生服務網絡建設更是政府應盡之責。近兩年來，我區(qū)城市社區(qū)衛(wèi)生服務和以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為主體的農村衛(wèi)生服務網絡，在國家政策支持和自治區(qū)高度重視下，基礎設施建設得到了全面加強，專業(yè)技術人員素質得到全面提高，經費得到了全面保障，藥品實現了集中招標采購的“三統一”，城鄉(xiāng)群眾初步享受到了安全、有效、方便、價廉的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務。而農墾衛(wèi)生工作上不靠城市，下不靠農村，長期以來游離于城市和農村衛(wèi)生體系之外，沒有納入自治區(qū)和當地衛(wèi)生行政部門統一管理，業(yè)務得不到指導，醫(yī)療條件得不到改善，設備得不到更新，經費得不到保障，人員得不到交流和培訓。2000年-2006年8月，各級政府對農墾衛(wèi)生投入只有10萬元（“非典”時期的補助資金）。農墾衛(wèi)生發(fā)展由農墾自身解決，為求生存，必然要集中主要精力干能帶來經濟效益的醫(yī)療服務，而忽視公共衛(wèi)生職能，造成其職能與責任的失落。
三、加強農墾衛(wèi)生工作的建議
從我區(qū)衛(wèi)生發(fā)展來看，2005年以來，我區(qū)堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質，深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，強化政府責任，在全國率先將城市社區(qū)衛(wèi)生服務機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院列為全額預算撥款的事業(yè)單位，并采取財政補助的辦法，加大村衛(wèi)生室建設的力度；在此基礎上，今年年初在全國率先推行了醫(yī)療機構藥品統一招標、統一價格、統一配送的“三統一”政策，城市社區(qū)、鄉(xiāng)村醫(yī)療機構藥品價格總降幅為48.76，初步解決了群眾看病難、看病貴的問題。從目前的大環(huán)境看，理順農墾衛(wèi)生體制，基礎可靠，條件具備，時機成熟。
從農墾衛(wèi)生發(fā)展來看，目前管理體制嚴重制約了衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，僅在系統內部靠單項和局部的改革，難以消除現行管理體制造成的弊端，只有通盤考慮，從理順體制入手，從內部到外部、從機制到政策、從企業(yè)管理到行政管理，進行綜合配套改革，才能為農墾衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展提供強有力的保障。
從全國農墾衛(wèi)生體制改革趨勢來看，農墾醫(yī)療衛(wèi)生機構移交地方人民政府屬地管理已成為大趨勢，廣西省政府明確提出要在2006年底移交完畢；甘肅省政府也提出對農墾20個醫(yī)療衛(wèi)生機構一次性全部分離移交所在市或縣區(qū)政府管理，并納入當地醫(yī)療衛(wèi)生體系整體規(guī)劃，統一管理。
從國家要求來看，根據十六屆六中全會明確提出的“推進醫(yī)療機構屬地化和全行業(yè)管理，理順醫(yī)藥衛(wèi)生行政管理體制，推行政事分開、管辦分開、醫(yī)藥分開、盈利性與非盈利性分開”的精神，我區(qū)農墾衛(wèi)生的現行管理體制與國家的要求還有相當的距離。建議：
一是提高認識。農墾醫(yī)療衛(wèi)生機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、城市社區(qū)服務中心一樣，除提供基本醫(yī)療服務外，還承擔著墾區(qū)內公共衛(wèi)生管理，開展健康教育、預防、保健、康復、計劃生育技術服務和一般常見病、多發(fā)病的診療服務等職能，為廣大群眾提供安全、有效、方便、價廉的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務，是解決群眾看病難、看病貴的最直接平臺。各級政府和農墾系統要把其納入加強公共衛(wèi)生體系建設的大系統中，進一步提高其重要性的認識，在人員、投入、基礎設施建設等方面給予保障，糾正以市場化、商業(yè)化為取向的改革做法，切實保證其公益性性質，盡快讓墾區(qū)群眾都公平地享有公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務。
二是要加強領導。各級政府和農墾部門要把做好農墾衛(wèi)生工作作為構建和諧社會的一件大事來抓，納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，列入政績考核的主要內容。衛(wèi)生行政部門要將農墾衛(wèi)生醫(yī)療機構納入城市社區(qū)服務或鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院考核之中，每年對其進行考核，執(zhí)行自治區(qū)的統一獎懲政策。各級衛(wèi)生、發(fā)改、財政、人事、編制、食品藥品監(jiān)管等部門要統一協作，形成合力，共同推動我區(qū)農墾衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。
三是要盡快理順管理體制。現階段，無論對農墾醫(yī)療衛(wèi)生實行哪種管理體制，都必須結合我區(qū)實際，進一步明確自治區(qū)、農墾和各市縣發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)的職責，強化責任，采取強有力的措施，增加投入，健全衛(wèi)生服務體系，改善醫(yī)療衛(wèi)生條件，加強人才隊伍建設，強化醫(yī)療衛(wèi)生公共職能，全面執(zhí)行藥品集中招標采購的“三統一”政策，充分調動各方面的積極性，形成齊抓共管的合力，保證農墾衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展，為墾區(qū)群眾提供安全、有效、方便、價廉的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務。
綜合區(qū)內外情況，我們提出以下兩種方案：
方案一：實行“人、財、事”完全屬地管理體制
1、主要內容。
管理體制---將農墾企業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生機構整體移交地方管理。將農墾21家醫(yī)療衛(wèi)生機構一次性全部與企業(yè)分離，移交所在市或縣（區(qū)）政府管理，移交后的農墾企業(yè)醫(yī)院為接收地所屬的公益性醫(yī)療機構，當地衛(wèi)生行政部門實行“人、財、事”完全統一管理。
機構設置---根據衛(wèi)生機構所在地的社會經濟發(fā)展狀況、服務人口、服務半徑和衛(wèi)生醫(yī)療資源情況，因地制宜，確定為全額撥款的社區(qū)衛(wèi)生服務中心或鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。
編制與人員管理---根據衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的需要，對移交的衛(wèi)生機構的編制由自治區(qū)編辦進行重新核定，人員工資福利按接收地同級同類醫(yī)院人員標準執(zhí)行（達到法定退休年齡的衛(wèi)生系統離、退休人員不列入移交范圍），符合條件移交的農墾企業(yè)醫(yī)院在職員工，其基本養(yǎng)老保險個人帳戶基金按“錢隨人走”的原則，交接收地的社會保障基本財政專戶管理。
資產---農墾醫(yī)療機構現有的資產（包括土地、醫(yī)院用房、醫(yī)療設備、車輛等），按照“先審計、后移交”的原則，整體無償劃轉為接收地人民政府管理，醫(yī)院移交前的債務、合同責任及連帶責任由農墾原辦醫(yī)療機構企業(yè)承擔。
經費---農墾醫(yī)療機構移交接收地人民政府管理后，一年過渡期所需經費由農墾局和接收地人民政府按1：1比例共同承擔，過度期后，全部由接收地人民政府負擔。
2、利弊分析。
有利因素在于：一是有利于強化各級政府的責任，建設覆蓋全體居民的基本衛(wèi)生保健制度；二是能夠保證市縣對境內所有衛(wèi)生機構的有效組織領導，實現政令暢通，步調一致，高效快捷，監(jiān)督到位；三是有利于克服地方利益與部門利益的矛盾，加強公共衛(wèi)生體系建設，健全醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，提高工作效率和衛(wèi)生服務水平；四是能夠進一步整合衛(wèi)生資源，減少浪費和重復建設；五是有利于提高衛(wèi)生隊伍的能力建設；六是有利于加強已加入新型農村合作醫(yī)療的移民、家屬，以及參加城鎮(zhèn)醫(yī)保職工的醫(yī)療服務，使醫(yī)保制度落到實處。
不利因素在于：農墾衛(wèi)生機構基礎設施建設欠帳較多，會給地方政府帶來較大的負擔。
方案二：實行農墾和衛(wèi)生雙重領導的管理機制
1、主要內容。
管理體制---在不增加人員編制的情況下，在自治區(qū)衛(wèi)生廳或農墾局內設立農墾衛(wèi)生分局，業(yè)務由自治區(qū)衛(wèi)生廳統一管理，編制重新核定，由自治區(qū)衛(wèi)生廳和農墾局共同管理，干部人事由農墾管理。
機構設置---根據農墾衛(wèi)生機構所在地的社會經濟發(fā)展狀況、服務人口、服務半徑和衛(wèi)生醫(yī)療資源情況，確定為全額撥款的社區(qū)衛(wèi)生服務機構。
編制與人員管理---根據衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的需要，對所有的衛(wèi)生機構編制由自治區(qū)編辦進行重新核定。
經費---業(yè)務經費和人員工資由自治區(qū)財政統一核撥。
2、利弊分析。
有利因素在于：一是有利于農墾事權和責權的統一，控制管理成本；二是有利于強化農墾的責任，加強對農墾衛(wèi)生工作的領導。
不利因素在于：一是不利于爭取國家政策的支持；二是不利于農場所在的政府對農墾衛(wèi)生工作的管理和指導；三是醫(yī)療機構隊伍的素質不能得到有效的提高。
根據我區(qū)的實踐和外省區(qū)的做法經驗，綜合上述兩個方案的比較，從總體上來說，第一種方案有利因素較多，主要是有利于爭取國家政策支持，有利于加強公共衛(wèi)生體系建設，提高醫(yī)療衛(wèi)生服務水平，有效地與新型農村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)職工醫(yī)保對接。
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