略論勞動爭議處理機制的不足和完善

　　引子

　　隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，勞動關(guān)系成為相當普遍的一種社會關(guān)系，勞動爭議案件也越來越多，單是福建省2002年度法院受理各類勞動爭議案件即達3784件，比上年上升69.07％，并且已持續(xù)多年大幅度上升。①

　　“勞動爭議處理體制又稱勞動爭議處理體系，是指由勞動爭議處理的各種機構(gòu)和方式在勞動爭議處理過程中的各自地位和相互關(guān)系所形成的有機整體�！� ②但反觀我國的勞動爭議處理體制，筆者認為存在種種弊端，有必要對其進行修改和完善，在此做一探討，以期能拋磚引玉。

　　一、目前我國勞動爭議處理體制的不足之處

　　根據(jù)我國相關(guān)的法律規(guī)定，目前的勞動爭議處理是采取“一調(diào)一裁二審”的單軌體制，即勞動爭議發(fā)生后首先由當事人向本企業(yè)的勞動爭議調(diào)解委員會申請調(diào)解，調(diào)解不成或當事人不愿調(diào)解的應(yīng)當先向勞動爭議仲裁委員會申請勞動爭議仲裁，只有當一方或雙方當事人不服勞動爭議仲裁才可向人民法院起訴。但仔細考慮，結(jié)合實踐，發(fā)現(xiàn)此種體制存在如下的弊端：

　�。ㄒ唬┢髽I(yè)內(nèi)部的勞動爭議調(diào)解委員會難以成為處理爭議的有力角色，缺乏足夠的權(quán)威和影響力，勞動者對其缺乏信任，調(diào)而不解，難以達成合意，效果較差。

　　設(shè)在企業(yè)內(nèi)部的勞動爭議調(diào)解委員會盡管由工會代表、職工代表、用人單位代表三方組成，但實際上很難代表職工利益。“由于當前工會組織功能未能達到《工會法》上所設(shè)計的標準甚至某些設(shè)在用人單位的工會幾乎只是企業(yè)內(nèi)部的一個福利發(fā)放機構(gòu)，失去了獨立的人格，在人事權(quán)、辦公經(jīng)費、場所等諸方面受制于用人單位，根本沒有能力為勞動者維權(quán)，從而使企業(yè)調(diào)解委員會調(diào)解工作開展不力，不僅不能維護勞動者的合法權(quán)益，相反，可能會拖延勞動爭議的解決，從而導(dǎo)致雙方矛盾的擴大化�！� ③更不用說在實踐中，非公有制企業(yè)中老板或親戚擔任工會主席的情況不少，因此也就不難理解發(fā)生企業(yè)的工會主席作為企業(yè)一方的代理人與勞動者對簿公堂的現(xiàn)象。④而且，在目前情況下，職工代表由于自身的利害關(guān)系，恐怕也很難代表職工利益。

　�。ǘ�）勞動爭議仲裁也弊端多多。

　　首先，勞動爭議仲裁委員會的性質(zhì)決定了其難以中立，往往會偏向企業(yè)一方。

　　根據(jù)《勞動法》第8條規(guī)定“勞動爭議仲裁委員會由勞動行政部門的代表，同級工會代表、用人單位方面代表組成，勞動爭議仲裁委員會主任由勞動行政部門代表擔任。”同時《企業(yè)勞動爭議處理條例》也規(guī)定：“勞動爭議仲裁委員會的辦事機構(gòu)是勞動行政主管部門的勞動爭議處理機構(gòu)，由它負責辦理仲裁委員會的日常事務(wù)�！币虼耍�在實踐中勞動爭議仲裁委員會主任一般由勞動行政主管部門的負責人擔任。

　　由此可見，勞動爭議仲裁機構(gòu)是一種特殊的組織，不能等同于行政機關(guān)，也不同于仲裁機構(gòu)，而是二者兼而有之，而且行政機關(guān)的性質(zhì)要強一些。因此很難保證其不受行政干預(yù)，以保證仲裁的獨立性、公正性和權(quán)威性。有相當學(xué)者將勞動爭議仲裁當成一種行政裁決行為。⑤由于地方保護主義，各地為了維護地方經(jīng)濟的發(fā)展，對用人單位的勞動違法行為往往是寬容的，勞動爭議出現(xiàn)后，難以保證其不偏向企業(yè)一方。

　　其次，仲裁員的素質(zhì)普遍偏低，與法律職業(yè)共同體目標之建立相背。

　　隨著司法考試的進行，法律職業(yè)共同體逐步建立，律師、法官、檢察官、公證員均納入這一范疇。而勞動爭議仲裁作為一種準司法行為，其仲裁員并未有此方面的要求，其準入要求較低，難以保證高效、公正地作出裁決。

　　再次，不利于及時有效的解決勞動爭議，導(dǎo)致重復(fù)性勞動，造成訴訟資源的浪費，也難于及時有效地保護勞動者的利益。

　　《勞動法》第79條規(guī)定：“勞動爭議發(fā)生后，當事人可以向本單位勞動爭議調(diào)解委員會申請調(diào)解；調(diào)解不成，當事人一方要求仲裁的可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人一方也可以直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。對仲裁不服的，可以向人民法院提起訴訟�！彼�以設(shè)置勞動爭議仲裁前置，主要是考慮到勞動爭議案件數(shù)量多，標的小，案情簡略的特點，為節(jié)省訴訟成本和審判資源。而實際上這一做法反而導(dǎo)致了訴訟成本的增加。根據(jù)法律規(guī)定，發(fā)生勞動爭議后，勞資雙方應(yīng)在60日內(nèi)提起勞動爭議仲裁，勞動爭議仲裁委員會一般應(yīng)當在60日內(nèi)作出裁決，當事人不服仲裁裁決的，可在收到仲裁裁決書的15日內(nèi)向法院提起訴訟。人民法院應(yīng)當在6個月內(nèi)審結(jié)，有特殊情況的還可延長6個月，需要延長的還可申請批準。當事人不服一審判決的，可在15日內(nèi)向上一級法院提起上訴，二審法院應(yīng)在立案之日起的三個月內(nèi)審結(jié)，有特殊情況的還可延長。細細算來，一個勞動爭議案件走完全部程序需要一年多的時間，只要一方尤其是用人單位愿意，完全可以拖延時間。這還不算在實踐中，部分勞動爭議仲裁員不依法辦案，任意延長仲裁期限。⑥而對于社會的弱勢群體而言，誰有精力、有時間來完成這一場“馬拉松”似的訴訟。在背著訴訟包袱的同時，就業(yè)的壓力就更大了。

　　“同時，法律并沒有對勞動爭議仲裁和訴訟程序的銜接作出相應(yīng)的規(guī)定，法院審理工作從頭開始，造成了一事重復(fù)審理，不僅浪費了訴訟資源，也增加了當事人解決勞動爭議的成本。” ⑦ 一旦勞動爭議糾紛進入訴訟程序，原先勞動爭議仲裁階段的工作均缺失了意義，法院將從頭審理，無疑造成資源浪費。

　　而且在仲裁前置階段，由于仲裁機構(gòu)沒有查封、扣押和先于執(zhí)行財產(chǎn)的權(quán)力，給一些企業(yè)主逃匿和轉(zhuǎn)移財產(chǎn)提供了時間，或惡意拖欠工人工資，增加了勞動爭議的周期，造成了社會資源的浪費，使部分當事人的合法權(quán)益得不到及時的保護。

　　綜上所述，正如周林彬教授所言：“如果兩種救濟方式在救濟規(guī)范的安排上無實質(zhì)差別時，允許相關(guān)主體在選擇了一種救濟規(guī)范時保留對另一種救濟方式的選擇權(quán)必然導(dǎo)致資源利用的無效。勞動爭議仲裁和訴訟在救濟規(guī)范的安排上并無實質(zhì)的差別，因此允許二次選擇是不合理的�！雹�

　　最后，勞動爭議仲裁缺乏有效監(jiān)督。

　　雖然我國《勞動法》和《勞動爭議處理條例》規(guī)定了勞動爭議仲裁的基本制度，但對勞動爭議仲裁如何監(jiān)督卻缺乏必要的和有效的機制，長期以來仲裁處于自我監(jiān)督的狀態(tài)，而這種監(jiān)督模式無疑是少有實效的，因此“發(fā)生法律效力的錯誤仲裁得不到及時的改正，一些不公平現(xiàn)象得不到及時解決，這樣一來不僅影響到當事人的合法權(quán)益，使當事人的合法權(quán)益得不到及時的保障，而且不能保證辦案質(zhì)量，影響仲裁的權(quán)威性和嚴肅性。”⑨且其任意延長審理期限，均缺乏有效的外部監(jiān)督，而這正是勞動者所怨言頗多之處。

　�。ㄈ�）民事庭審理勞動案件也未能最終合理地保護勞動者的利益。

　　隨著勞動用工的市場化，勞動案件還會越來越復(fù)雜，數(shù)量越來越多，目前法院將勞動爭議案件放在民事審判庭審理的機制難于迅速簡便而又低廉地處理這些案件。

　　二、修改和完善勞動爭議解決機制之建議

　　針對以上分析，不少學(xué)者提出，在我國應(yīng)建立“裁審分離，各自終局”的雙軌制體制。學(xué)者為何抱住仲裁不放，筆者認為主要出于如下方面的考慮：

　　第一、訴訟導(dǎo)致對抗，而仲裁卻能走向協(xié)調(diào)，

　　第二、仲裁能給當事人帶來成本低、迅速、便捷的程序利益，而訴訟不能。

　　第三、有利于開源分流，減輕訴訟的壓力，以保護司法的權(quán)威和地位。

　　而實際上使仲裁具有終局效力并未見得就如學(xué)者們所言的那么理想：

　　首先是對仲裁能促進二者的協(xié)調(diào)而言，其實當勞動者與用人單位申請仲裁時，雙方已無多少協(xié)調(diào)空間可言；其次，就實際情況而言，勞動爭議仲裁所具有的快捷方便低廉由于其自身缺欠而沒有能夠充分地發(fā)揮出來，而是恰恰相反；再次，就目前的情況，實行“裁審分離，各自終局”的雙軌制，當事人選擇了仲裁就不能再選擇訴訟，可能會導(dǎo)致實踐中勞動爭議仲裁難于保護勞動者的利益，經(jīng)過事實的考驗，最終大量的勞動爭議案件又集中到法院，“或裁”恐怕只會成為擺設(shè)；最后，由于勞動爭議仲裁的終局性和判斷性，可能會使敗訴方承擔較大的風(fēng)險，因此必然要求仲裁員具有較高的素質(zhì)，例如商事仲裁的仲裁員基本都是該行業(yè)的專家，而反觀我國現(xiàn)狀，顯然無法滿足。

　　因此筆者建議，建立勞動基層法院，將勞動爭議案件集中由其管轄，并規(guī)定全部適用簡易程序，取消勞動爭議仲裁，其理由如下：

　�、庞欣�于及時、有效地保護勞動者的利益，節(jié)省訴訟資源。

　　出現(xiàn)了勞動爭議，當事人直接向法院提起訴訟，減少仲裁的環(huán)節(jié)。而且法院可以適時地采用查封、扣押和先于執(zhí)行財產(chǎn)等措施，有利于保障當事人的合法權(quán)益，保證訴訟活動的順利進行。

　�、朴欣�于彌補勞動者舉證能力弱的欠缺。

　　勞動者處于弱勢的相對地位，企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度以及各種保險費用交納、財務(wù)等情況都由用人單位掌握，一旦發(fā)生爭議，勞動者在證據(jù)取得與占有上往往處于被動地位。設(shè)立勞動法院后，人民法庭可以依當事人的申請進行調(diào)查取證，以彌補勞動者舉證能力較差的欠缺。當然，勞動爭議仲裁委員會也有此種職權(quán)，但是由于其性質(zhì)使然，很難得到相關(guān)單位或個人的配合，因此在實踐中并沒有很好地發(fā)揮作用。

　�、怯欣�于當事人訴權(quán)的保護。

　　根據(jù)《勞動法》規(guī)定，當事人必須在知道自己的合法權(quán)益遭到侵害的60日內(nèi)向仲裁委員會提起仲裁申請，超過60日的，不予受理。根據(jù)2001年3月22日最高人民法院《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第三條規(guī)定：“勞動爭議仲裁委員會根據(jù)《勞動法》第八十二條的規(guī)定，以當事人的仲裁申請超過60日為由，作出不予受理的裁決、決定或者通知，當事人不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當受理；對確已超過仲裁申請期限，又無不可抗力或其他正當理由的，依法駁回其訴訟請求�！蹦敲慈绻�當事人超過60日才提起仲裁申請的，將永遠不能獲得司法保護。相反，如果設(shè)立了勞動法院，在處理勞動案件時則可依民法通則的規(guī)定為兩年的訴訟時效，從一定程度上講，更有利于保護勞動者的利益。

　　結(jié)語

　　當然，要切實地保護勞動者的利益需要一系列的系統(tǒng)工程，需要制度層面上加于完善，無論是法律制度或是經(jīng)濟制度。也需要從觀念層面上不斷地提高全社會公民的法律意識，一個良好的法制環(huán)境的形成，才是真正的勞動者權(quán)益的保護神。就目前的情況而言，也許我們能做的，并且切實有效的并不多，但我們不能放棄努力，畢竟，勞動者才真的是我們的上帝。

　　注釋：

　�、訇愔窘堋秳趧訝幾h案件大幅度上升》，載《福建法制報》2003年2月17日第2版

　�、凇队筛靼缚次覈鴦趧訝幾h處理體制》，載《律師世界》2001年第8期，轉(zhuǎn)引自《經(jīng)濟法與勞動法》（人大報刊復(fù)印資料）2002年第2期，第51頁。

　�、蹖嵺`中此種情況并非少見，最近的可參閱2003年第6期《政府與法制》第15頁。楊樹鄂與西北航空發(fā)動機有限公司勞動爭議案件中資方的代理人即為工會主席。

　�、芨咂G《論我國勞動爭議處理體制的現(xiàn)狀與完善》，載《行政與法》2003年第4期，第58頁。

　�、萁�明安主編《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第321頁。

　�、薅鴮嵺`中，一個簡單的勞動爭議案件，仲裁時間長達8、9個月甚至一年多的并非少見。

　�、咄�②

　　⑧周林彬著《法律經(jīng)濟學(xué)論綱》，北京大學(xué)出版社1998年版，轉(zhuǎn)引自范愉著《非訴訟糾紛解決機制》，中國人民大學(xué)出版社，2000版，第522頁。

　�、嶂芷潇洹蛾P(guān)于勞動爭議仲裁制度改革的思考》，《中國勞動保障報》2002年11月5日第3版，轉(zhuǎn)引自《經(jīng)濟法與勞動法》（人大報刊復(fù)印資料）2003年第1期第28頁。

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